供需视阈下农村养老服务建设中的政府责任——以甘肃省S村为例

宋红妹

（中共重庆市委党校科学社会主义教研部，重庆 400041）



供需视阈下农村养老服务建设中的政府责任
——以甘肃省S村为例

宋红妹

（中共重庆市委党校科学社会主义教研部，重庆 400041）

［摘要］农村养老服务体系是农村社会保障体系的重要构成部分。当前，农村社会老年人口日增，养老服务的供给与需求呈现不对等的困境，即需求日益扩大，而供给严重不足。产生这一矛盾的根源有：薄弱的经济支付能力无力吸引多元服务主体参与，一元主导的养老服务无法满足多元化的养老需求，错位的政绩意识促使基层干部忽视农村养老服务。因此，要发挥政府掌舵的功能，通过加大财政支持力度，提供基础设施支撑；挖掘养老服务资源，吸引多元主体参与；创新参与体制机制，搭建多方参与平台；完善干部考核制度，健全监督管理制度，形成政府主导、多方参与的农村养老服务格局。

［关键词］农村养老服务；参与主体；政府责任

十八届五中全会提出：“坚持共建共享”，“提高公共服务共建能力和共享水平”，“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，确保农村老年人“老有所依，老有所养，老有所乐，老有所为”，这是保障公民权利、体现社会平等与公正、构建文明国家的重要基础，现代法治政府的的一个重要执政理念［1］，是社会主义社会的本质体现。相对建国初期，农村社会保障，尤其是养老服务有很大的发展；但是和同时期的城市养老相比，深受城乡二元格局下优先发展城市思想的影响，农村经济发展迟缓，在社会保障方面，包括养老服务方面也远远滞后于城市。目前，我国的养老服务出现非均衡倾向，东部优于西部，城市优于农村。农村居住着八亿多的农民，占老年人口的60%。因此，农村养老服务需求巨大。

一、S村养老服务的供需矛盾

针对此项研究，笔者做了两方面的调查：一方面是S村的敬老院以及S村的老年人口；另一方面是S村公共服务中心以及村卫生院，将此问题做如下分析：

（一）S村养老服务需求的现状

已迈入以及将迈入老龄化行列的人口众多。2015年年底，S村达到60岁及以上的户籍人口为421人，占总人口的27.48%，其中低龄组（60—69岁）、中龄组（70—79岁）、高龄组（80岁及以上）分别占54.16%、38.48%、7.36%；独户老人家庭占老年人口比例的9.73%；生活不能自理的老人占3.80%，不健康但生活能自理的老人占49.88%。也就是说在S村，10个人中有2位是老年人，70岁以上的一位，独自居住的老人100人中有1位，生活不能自理的老人100位里面有3位。同时，将迈入老龄化行列的人口较多。在S村，平均年死亡率是0.261%，即一年正常的老年人死亡人数是4位，而即将迈入老龄化行列的人口平均每年是12位，在累积效应下，老年人对养老服务的需求越来越多。

远离儿孙之后的孤独感促使老年人更加倚重社会服务。传统的乡土社会是“长于斯，死于斯”的乡土社会，儿孙绕膝是每个农村老年人心中的老年生活。随着人口的迁移与流转，大量的老人留守在农村，在S村，户籍人口是1532人，留守人口是892人，户籍老年人口是421位，“五保户”老人是3位，独户老人（常年一个人居住）是41位，大多数老人则和儿媳妇、孙子（孙女）居住，随着农忙的结束，新学期的开始，这些留守妇女、孩子开始流转，到镇、县开始了新的生活模式：学生和陪读家长。因此，留守老人面临很大心理落差，心灵寂寞与孤独，在这种情况下，老年人对社会养老服务，特别是精神服务的需求逐步扩大。

（二）S村养老服务供给现状

根据2011年国务院出台的《养老服务体系建设的通知》，养老服务主要包含生活照料、医疗保健、家政服务以及精神慰藉服务，即物质服务与精神服务。根据通知，养老服务的提供者主要是家庭、社会组织、市场以及政府，而目前因服务主体的缺位以及经济的制约，S村养老服务供给主要呈现以下特点：

物质服务提供水平较低。物质服务主要包括吃、穿、住、医疗等。村里建有一个敬老院，设有两张床位，主要针对的群体是“五保户”，敬老院家徒四壁，生活设施全无。乡镇分发基本生活用品，油、粮、米各5斤，“一年发两次，有时候是一次”，“五斤米面够吃半个月”，一月发的生活费是220元，基本够维持温饱。医疗是围绕老年人的一个重要话题，在农村地区，经过大半辈子辛苦的劳作，身体严重透支，再加上医药昂贵，去大医院检查、看病一直是奢侈的事；同时，农村人传统观念中认为去世的时候必须在家，不然就是孤魂野鬼，促使老年人不愿去医院检查，怕病逝在医院。因此，老年人治病基本集中在村里。在S村，一位村医面对421位老人，“我有时候东家出来，就得跑西家，有时候半夜两三点打电话叫着去看病。”只有一个医生的村卫生院很难满足这些老年人的需求。

精神服务产品缺乏。在农村，老年人分为两种类型：有子嗣和无子嗣，即留守老人和五保老人。对留守老人来说，最期盼的是春节，儿孙绕膝；剩余的时光全是一人、一家，心理落寞和孤单成为老年人重要的心里疾病。对于五保老人来说，孤单、落寞则是除了吃住以外困扰五保老人的另一个问题。在S村，村委会由于经济能力以及人力等因素，类似于慰问老人年活动、组织老年人参与的文体活动均无力举行。精神方面的养老资源严重匮乏，无力支撑目前的老龄化和累积效应之后老龄化的需求。

二、农村养老服务供需矛盾的根源分析

公共治理理论认为：政府并不是公共管理领域的唯一主体，非盈利部门、各种社会团体、私营部门也可以参与到公共管理中，减轻政府负担的同时，避免治理主体的单一性以及提供服务的有限性。

（一）薄弱的经济支付能力无力吸引多元服务主体参与

在市场经济中，供给与需求之间是买与卖的关系，养老服务也不例外。有买卖，便有成本与收益的计算。在我国农村，落后的生产力导致农村经济发展滞后于城市，同理，社会力量和市场力量进入农村养老服务的吸力则不足，在一定程度上影响农村养老服务的供给。首先，农村经济萎缩，老人支付能力不足。大多数西部农村类似于S村，由于大量青壮年的外出，农村经济发展丧失了劳动力基础，田地撂荒，农村经济萎缩，家庭支付能力较低。同时，除了“五保老人”和有“退休养老金”的老人外，其他老人的基本生活来源主要依靠种地，种地年收入人均仅1000元，如果遇上旱灾，则远远低于这个数字，更多的时候这个收入以物质为表现形态，并归家庭集体所有，因此，不管是家庭还是自身，基本没有支付能力。其次，零基础的养老支撑，抑制社会资本流入农村。在S村，只有一家“五保户”院，设有两张床位，“五保户”老人有三位，全村老人有421位，一位村医，最基础的床位和医疗服务都无法满足，更不要说娱乐设施、精神保障等。社会组织和市场力量在一定程度上也会考虑成本与收益，面对抽离主要劳动力而日益萎缩的农村经济，支付能力不足、基础设施为零的农村养老服务市场，社会组织和市场力量持观望态度。

（二）一元主导的养老服务无法满足多元化的养老需求

当前农村养老服务面临的就是单一政府主导下的养老服务供给模式，在S村，敬老院是政府出资村委会修建，老年人的养老费用基本由政府财政承担，由政府、社会组织以及市场等多元主体参与的养老服务供给模式并未形成。

一方面，现实的发展阶段，促使政府成为养老服务的主体。首先，人口的空间分离，弱化了传统家庭和宗族的养老功能。传统中国家庭代际关系的核心是“反哺”，“父慈子孝”、“儿孙绕膝”是理想的传统家庭关系模式。随着人口进行空间流动，传统的家庭结构和家族结构解体，进而破坏了传统社会养老模式。其次，农村落后的经济发展状况以及薄弱的经济支付能力，抑制了社会资本流入农村养老服务市场。因此，在农村养老服务供给中，家庭、社会组织以及市场等主体的缺位造成政府成为单一的养老服务供给主体。

另一方面，行政权力自身的吸纳和控制性，促使社会组织行政化。我国刚刚从总体性国家中转型过来，在目前的制度环境中，行政权力仍然居于中心地位，社会力量还处于发育阶段，无力与政府抗衡，形成“强社会、强政府”或“强社会、弱政府”的模式，因此政府主导一切资源的配置，成为“全能型政府”，提供养老服务则成为政府的基本职能。同时，由于权力的排他性，政府利用吸纳或者控制的手段促使非政府组织行政化，隐形地控制社会资源，包括养老资源，形成单一的政府行政供给模式。两方面的原因，促使家庭、社会组织以及市场在农村养老服务供给中缺位，政府主导下的单一供给模式面对庞大的农村养老服务市场，由于人力、物力以及财力等因素的影响，提供的服务具有单一性，无法满足老年人多元化的养老需求。

（三）错位的政绩意识促使基层干部忽视农村养老服务

政府是政府政策具有导向的功能，影响资源的配置。在我国，受到优先发展城市政策的影响以及城市本身属性的影响，城乡经济发展不均衡。首先，经济发展的不均衡，造成农村养老服务发展缓慢。在西部农村，受到自然条件、资源等方面的限制，大多数地区和S村一样，农业是唯一的产业，随着人口的流动，青壮年劳动力的流失，田地荒芜，集体经济衰退，基层政府仅靠中央财政支持养老服务，乡级政府或者行政村本身没有能力提供公共基础服务设施。城市由于劳动人口和资金持续的流入，经济快速发展，政府则有能力建设更多的社会公共基础设施与养老服务。其次，政策上的不平等，造成农村资源占有的缺失。政策上的不平等主要是城乡二元格局下，先发展城市再发展农村的政策的影响下，更多的财政资源、人力资源、技术资源和社会资源涌入城市，而本身处于薄弱环节的农村却更游离于政策的边缘，进一步造成农村养老服务资源的缺失。

综上所述，农村养老服务体系建设面临传统养老资源缺失、社会资本养老裹足不前、政府养老服务不足困境，使得原本薄弱的农村养老变得更加脆弱，这与构建社会主义和谐社会的目标不相符合。政府作为“守夜人”，提供公共服务是其基本职能，新公共管理理论中提出，政府在公共服务中主要是“掌舵，而不是划桨”，即进行制度的制定、方向的指导以及政策的支持，政府不直接参与公共服务的提供。在现实中，在类似于S村的广大西部农村地区，政府仅仅是掌舵，养老服务体系建设相对发展缓慢。因此，在薄弱的乡村地区，政府更要发挥好其掌舵的作用。

三、供需失衡之下政府在农村养老服务责任定位

（一）加大财政支持力度，提供基础设施支撑

“国家是以公权力的行使和公共财政作后盾来履行政府职责的，其能量和效率都是其他力量所不能比拟的。”［2］首先，加大财政支持的力度，提高基础硬实力的发展水平。“力度”的合理性，既能调动农民投保的积极性，又能在政府可承担的范围之内，进行直接的投资，在人口较多的农村地区建立“敬老院”、“养老院”；对闲置的学校进行改制，充分利用其为老年人充当活动场所；建立较大规模的村卫生院，扩大村医人数，同时配备相应的护理人员；建立老年人活动场所，配备相应的健身器材；发挥村委的职能，组织大型的法律、养老、尽孝宣传活动。其次，建立养老护理员实训基地，促进智力软实力的发展。有村医、有养老院，更需要懂得养老服务的专业护理人员、懂得经营管理的管理人员，因此应加大与院校之间的合作，在全国范围内建立一批养老护理员培训基地，设立相应的职业技能鉴定中心，保证养老服务业从业人员的职业技能。同时，提高他们的工资待遇，避免出现克扣老人生活用品的现象，可定期对他们进行培训，确保他们有过硬的专业素质，推动养老服务业的发展。

（二）挖掘养老服务资源，吸引多元主体参与

农村是社会的资源库，其本身就是资源。首先，挖掘乡村社会存量资本，鼓励宗亲或邻里参与养老。社村存量资本是指人们在长期的乡村或社区生活中形成的以认同、理解和情感为基础的人们之间的信任、同情、互惠合作关系和社会网络［3］。在农村地区，尽管以家族和宗亲为基础的熟人社会逐步解体，但是由于外来人口少，依旧是较稳定的熟人社会。纵使人口流出，这种资本的规模和作用逐步减少，但是信任感依旧存在，依旧能够互帮互助，存量资本没有丧失，成为潜藏的具有巨大潜力的养老服务主体。其次，利用政策扶持资源，鼓励社会力量参与养老服务。近些年，随着城乡一体化，土地出租、入股以及财政政策的鼓励发展，农村经济必然复苏，相应的建设公共基础服务设施的能力也得以提升，同时，农民的收入与支付能力的提高。面对需求旺盛而市场机制未曾涉足的农村养老服务市场，政府可以通过政策扶持，来吸引更多的盈利为目的的和半公益半盈利的社会组织参与农村养老服务事业。

（三）创新参与体制机制，搭建多方参与平台

“全体公民共建、共享的公共事业离不开社会力量的参与与监督”［4］。首先，鼓励乡村互助养老，提供政策资金支持。在西部农村地区，社会存量资本依旧庞大，因此，利用该条件，充分鼓励乡村互助养老事业的发展。一方面，以奖励的方式鼓励互助养老活动中做出较大贡献的互助成员，可以用物质的方式，也可以精神嘉奖，在农村形成良好的互帮互助的养老服务形式。另一方面，政府提供资金，由村委会自己组织或者政府组织大型的培训机构，培养村民具备相应的急救或是心理疏导的技能，能够发挥做大的服务价值以及参与价值。其次，创新社会参与渠道，优化政策扶持环境。社会资本不愿意进入农村养老服务市场的一个重要原因是：目前农村经济发展落后，支付能力不足，养老服务市场持续低迷，投资与回报的不对等。看清楚这点，政府可以通过财政支持以及政策扶持，解决社会资本的后顾之忧。一方面，通过政府购买服务的方式，引导社会组织进入农村市场，鼓励社会力量参与居家养老服务［5］；另一方面，将公有产权的养老服务设施委托给民营机构或者社会组织运营，有效地激发社会参与农村养老的热情；再一方面，可以通过给予“投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持”等优惠政策，鼓励社会力量兴办养老服务机构。通过这些渠道，促进社会力量进入农村养老服务市场，促进农村养老参与主体的多元化，引导养老机构向标准化、专业化、连锁化方向发展［6］，为农村老年人提供较高质量的晚年生活。

（四）完善干部考核制度，健全监督管理制度

制度本身带有程序化、规范化和法治化的特征。首先，建立完善的考核制度，促使基层干部重视养老工作。当前，以S村为例，主要的养老责任主体是政府，基层干部应该发挥带动的作用促进农村养老服务业的发展。而现有的干部考核以经济发展为重要指标，因此基层干部将工作重心转移到抓乡镇村经济的发展，侧重于招商引资或是组织村民整理村容，忽略了重要的民生问题——养老。所以，唯有完善干部考核制度，将农村养老服务发展作为干部考核的重要指标之一，扭转干部的工作作风，促使基层干部成为农村养老服务业的推动者、引领者。其次，规范相关制度措施，健全养老服务监管制度。十八大以来，逐步确立了政府主导、社会参与的养老服务格局。但社会组织发展参差不齐，能力有差别。因此，政府不仅仅要在吸收社会力量的过程中谨慎小心，而且要配套完善相关制度措施，把好养老服务的入口关、退出程序，同时加强对社会组织参与过程的监督，确保养老机构提供高质量的养老服务，保护老年人的合法权益。

参考文献：

［1］［2］［4］丁东红.福利国家：社会公平的底线［M］.广州：广东教育出版社，2012.26.91.92.

［3］施巍巍，唐德龙.欠发达地区破解养老服务之困的路径选择与创新［J］.中国行政管理，2015，（4）.

［5］［6］张晓峰.政府主导，政策扶持逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体［J］.中国民政，2015，（17）.

［中图分类号］D632.1

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0054-04

［基金项目］国家社会科学基金项目：公共服务协同供给的制度创新研究（13XZZ016）。

［收稿日期］2016-03-04

［作者简介］宋红妹（1991—），女，甘肃天水人，中共重庆市委党校科学社会主义教研部政治学专业硕士研究生，研究方向为政治发展。