我国公务员薪酬制度改革

吴金鑫

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266200）



我国公务员薪酬制度改革

吴金鑫

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266200）

［摘要］公务员的薪酬问题在利益冲突日益激烈、贫富差距拉大、政府公信力持续走低的社会背景下已经成为广受关注、饱受争议的话题之一。无论是程序正义方面，还是实质正义方面，我国公务员薪酬制度都存在缺陷，既不能满足公众的要求，也不能满足公务员的合理需求。当前有诸多有利于推进公务员薪酬制度变革的有利因素，应把握时机，积极推进公务员薪酬的公开化、合理化、法治化，此外也要建立常态化的监督保障机制。

［关键词］公务员；薪酬制度；增长机制

公务员薪酬是基于公务员依法履行公职，而由国家财政支付的基本工资、津贴、补贴和奖金等。当前我国公务员薪酬整体水平较低、结构不合理、地区及部门之间差异较大，同时灰色收入、隐性福利等问题突出。公务员薪酬涉及公权力、国家财政，具有鲜明的公共性，与私营机构雇员获取的薪酬有明显的区别，因此公务员薪酬问题引发社会关注。公务员的薪酬问题在利益冲突日益激烈、贫富差距拉大、政府公信力持续走低的社会背景下甚至成为广受关注、饱受争议的话题之一。公众与公务员群体甚至形成两种截然不同、相互对立的观点。公务员薪酬制度改革既要满足满足公民的知情权与监督权，同时也要满足公务员群体的合理需求、调动公务员的工作积极性。

一、公务员薪酬制度存在的困境

正义是人类政治永恒的话题，一般来讲正义可分为程序正义和实质正义两种。公务员薪酬管理不单单是人力资源管理的问题，更是一个政治问题。因此有必要从程序正义和实质正义的视角来探究我国公务员薪酬制度存在的困境。

公务员薪酬管理缺乏程序正义。首先，公务员既是薪酬政策的制定者，也是薪酬政策的接受者，可以说既是裁判员，又是运动员。我国政府的宗旨是为人民服务，公务员履行公职、行使权力必须坚持“权为民所赋，情为民所系，利为民所谋”的理念。然而，公务员群体既不可能完全是“经济人”，也不可能完全是“公共人”。在缺乏监督制约的情况下，一切有权力的人都容易滥用权力。公务员也会追求自身利益的最大化，运用手中的权力满足自身利益需求，这就容易出现特权与腐败。其次，薪酬信息不公开不透明。《中华人民共和国政府信息公开条例》出台以来，各级党委和政府陆续出台一系列政策措施，推动国家政治生活的公开化。然而我国公务员的薪酬并不公开透明，政府给自己发了哪些隐形福利和灰色收入、如何发放的，公众都难以知晓。再者，公务员薪酬制定中缺乏互动过程。公务员薪酬是由领导干部决策制定，普通公务员缺乏讨价还价、公平协商的机会，基本上是被动地接受结果。

公务员薪酬分配缺乏实质正义。“公务员工资制度，既涉及公务员个人的经济利益，又对国家政治、经济和社会产生广泛而深远的影响，同时也是吸引优秀人才、稳定公务员队伍、提高行政效能的重要保证，因此为各国政府所普遍重视。”［1］当前公务员薪酬分配的结果显失公平。第一，公务员薪酬整体水平较低且缺乏正常增加机制。长期以来，我国公务员整体薪酬水平偏低。2015年1月，国务院办公厅出台机关事业单位工资改革方案《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（国办发［2015］3号），调整了公务员的基本工资。而上一次工资调整却是在2006年。可见虽然《公务员法》明文规定建立公务员工资的正常增长机制，但是实践中基本上沦为一纸空文。第二，公务员薪酬结构不合理且地区部门差异大。薪酬结构不合理主要是指我国公务员薪酬长期以来都是“低工资，高补贴”，而西方国家恰恰相反。此外，发达地区和欠发达地区、权力部门和非权力部门虽然基本工资相差不大，但是由于补贴差距大，导致最终薪酬相差较大。第三，公务员薪酬管理中存在吃空饷、灰色收入、隐形福利等问题。这些现象既让广大公众认为公务员薪酬分配不公正合理，也让大多数普通公务员感觉到不公平。

二、公务员薪酬制度困境成因分析

我国公务员薪酬制度长期以来在程序、结果方面都存在问题，改革呼声也很高，但问题复杂、社会关联度高、改革难度大［2］。因此，要想改革公务员薪酬制度，就要对制度现有困境进行深入分析，探究困境成因。

一是信息不对称，公众与公务员难以达成共识。政府与公民之间存在着信息不对称，信息赋予其拥有者强势地位。政府利用信息不对称进行寻租设租、暗箱操作等行为是腐败发生的重要原因［3］。公务员尤其是基层公务员普遍感受到薪酬低，难以满足日常生活的合理需求，工作积极性受挫，呼吁加薪；社会公众对公务员真实薪酬水平并不清楚，关注更多的是公务员薪酬中的隐形福利、灰色收入以及吃空饷等问题。而且即使政府公开公务员薪酬，公众也普遍不信任。这就导致了公众与公务员出现矛盾对立，难以达成公务员薪酬改革的共识。比如说2013年以来逐渐兴起的公务员加薪的讨论依旧是引起舆论的轩然大波，甚至有的省领导忌惮舆论压力取消了拟出台的加薪方案。归根结底，公众与公务员难以达成共识的关键因素是信息不对称。在信息不对称中，政府掌握主动地位，而且现实中也的确有很多政府部门利用信息不对称给公务员特别是领导干部滥发福利。

二是触动奶酪，受到既得利益者的阻碍。公务员薪酬制度改革就需要尽可能实现程序正义和结果正义。改革必然会触碰一些既得利益者的“奶酪”，他们的腐败机会与特权、隐性福利、灰色收入必然会减少。比如说，一些领导干部安排自己的子女亲属等在公共部门“吃空饷”，甚至一些被免职的领导干部工资待遇依旧不变；在一些比较富裕地区的政府部门虽然公务员基本工资不多，但年终福利等特别多。近期中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室已在全国范围内清退“吃空饷”人员16万人。除公务员群体外，国企高管的高工资、高福利也是引起公众不满的地方之一。这些既得利益者尤其是拥有一定行政权力的既得利益者，必然会运用手中的权力阻碍公务员薪酬制度的改革。在公务员薪酬公开透明方面的改革中，他们则常常以涉及个人隐私或者不属于政府信息公开范围为由，拒绝公开。

三是法律不完善，改革缺乏法律支撑。当前，我国在大力推进法治国家建设，法治建设的一个首要前提是有法可依。当前社会舆论要求公务员工资公开的呼声很高，公务员群体要求合理增加工资的呼声也很高，但是缺乏直接的法律法规。首先，《公务员法》并没有设置公务员工资公开的原则与条款。其次，《政府信息公开条例》是推动政府信息公开的最主要的行政法规，虽然推崇“以公开为原则，不公开为例外”，但是条例诸多条款模棱两可，而且当前政府部门主动公开信息还是以上级部门的要求为主要动力。这也就给官员工资是否属于政府信息公开范围留下了商榷的余地，而政府部门也均未将其纳入信息公开范围。

三、公务员薪酬制度改革的动力分析

公务员薪酬制度改变面临诸多阻碍，但是近两年来也有诸多因素。从宏观上讲，我国在推进国家治理体系和治理能力现代化。

第一，反腐初见成效，政治生态改善。以习近平为总书记的新一届中央领导集体上任以来出重拳治吏，一方面通过八项规定等禁令整治公款吃喝等公务员的灰色收入和隐形福利；另一方面也铁腕反腐，并力争把权力关进制度的笼子里。要治标，更要治本，构建完善的监督制度是巩固落实中央政策的必由之路。经过近两年的努力，在治标方面取得丰硕成果，打击了腐败势力，整肃了公务员群体，为进一步改革凝聚了共识与力量。反腐的深入，使政治生态发生了改变，公众与公务员间的矛盾对立减少。也正是因此，在经历两年多的酝酿筹备后，国务院办公厅才在2015 年1月份出台机关事业单位工资改革方案。

第二，建设法治中国，呼唤法治方式。2014 年10月份召开的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这表明我国今后的国家治理中将会更加注重运用法治思维和法治方式。法治反腐、把权力关进制度的笼子里是当前及今后国家工作的一个重点，而公务员薪酬制度改革就关涉反腐事业、关涉权力监督、关涉公众对党和政府的信任。因此在这个大背景下有助于将公务员薪酬制度改革放到更高的层面，加强顶层设计，通过法律法规的完善来引领改革。

第三，深化信息公开，呼唤公开透明。当前，我国正在全面推进政务公开。2008年实施的《政府信息公开条例》修订工作已经在进行中。2014 年8月，我国新修订的《预算法》第一条即开宗明义，要求规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。从理论上讲，公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度［4］。因此，作为财政支出一部分的公务员薪酬理应遵循公开透明的原则与制度。

四、公务员薪酬制度的改革路径

公务员薪酬制度改革应当有大胸怀、大气魄，放在国家治理体系和治理能力现代化的大视野下来统筹兼顾，既推动公务员薪酬公开、打压灰色收入和隐性福利、强化监督，同时，也应兼顾公务员群体的合理诉求，适当提高公务员尤其是基层公务员的工资待遇，以保障其生活需求，健全激励机制、绩效考核，适当缩减公务员规模、调动公务员工作积极性。

首先，确保公务员薪酬待遇的公开化。实行阳光工资法案是公务员薪酬制度改革的前提和首要任务。当前主要有两个选择，一是修订《政府信息公开条例》，将公务员工资列为各级政府部门需主动公开的信息范围；二是修订《公务员法》，将公务员工资公开以法律的形式确认。并将公开对象、公开方式以法律的形式进行确认。以工资公开为突破口，打好官员财产公开的基石。在工资公开制度的经验积累上，逐步通过法律法规地修改，循序渐进，将官员财产公示也纳入进去，最终制定《官员财产公示法》。其次，明确公开对象、公开内容。在明确公开对象方面，应坚持两个原则，一是权利义务对等原则，二是例外原则。根据权利义务对等原则，权力越大越需要监督，越有义务公开，但同时我国也出现“小官巨贪”的案例，因此建议将科级及以上级别的公务员公开每年的工资收入，科级以下的公务员则只需公布名字及其年平均收入即可。公务员工资公开的内容除了基本工资、津贴、补贴和奖金外，公务员在履行职务时享受的各项其他待遇补贴也理应纳入公开范围内。再次，建立统一的工资公开网络平台。将需要公开的对象、内容等信息由各级政府财政部门将其录入在该系统。所有要求公开的均在该平台公开，以便于公众在此平台网站查询。需要逐步推行的官员财产公示制度也可以此平台为基础，发展成为官员财产公示网络平台。

其次，确保公务员薪酬待遇的合理化。公务员薪酬待遇的合理化就是指确保薪酬分配的公平合理，既不同地区之间、不同部门之间、不同职务职级之间的公务员薪酬要公平合理［5］。第一，建立切实可行的薪酬正常增长机制，尤其是让基层公务员有合理的薪酬待遇。2015年1月，国务院办公厅《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（国办发［2015］3号）指出，建立基本工资标准正常调整机制，今后基本工资标准原则上每年或每两年调整一次。这项规定要落实就需要一系列制度安排。第二，调整公务员薪酬结构，增加基本工资所占比例、压缩不合理的福利补贴所占的比重。规范限制公务员尤其是领导干部的灰色收入、隐性福利等。第三，为了确保上述推进公务员薪酬合理化政策的落实，又避免公务员自己当裁判员和运动员，应当设置第三方中立机构。

再次，确保公务员薪酬制度的法治化。第一，公务员薪酬制度要通过法律来确定，即由全国人大立法，制定实施《公务员薪酬管理法》。鉴于现实情况，可先由国务院制定行政法规《公务员薪酬管理条例》，待运行成熟后再上升为法律。第二，公务员薪酬的增加调整涉及国家财政收支。因此各级政府公务员薪酬的调整应由相应的人民代表大会及其常务委员会决定。通过法律法规来建立切实可行的公务员薪酬正常增长机制和公开透明机制，来建立完善的监督保障机制。以法律法规为纲领来统筹推进公务员薪酬制度改革，可以形成更好的约束力，规范公务员薪酬，特别是补贴福利的滥发。以法治的力量来保障公众的知情权和监督权、防止国家财政的滥用，同时也保障公务员在获取薪酬方面的合法合理的权益，保障激励公务员群体更好地履行职责、为人民服务。

最后，确保监督保障机制的常态化。古人曾有言：“天下大事，不难于立法，而难于法之必行”，这强调了制度执行的重要性。当前我国也存在各项制度执行不力的情况，制度的效力往往呈现出层级递减，甚至出现“政令不出中南海”的说法。如果确立了公务员薪酬待遇的公开化、合理化、法治化，但却没有得到真正贯彻实施，不仅会打击公务员的工作积极性，也会削弱公众对政府的信任，进一步增加彼此间和隔阂，加剧政府信任的流失。因此，要确保公务员工资真实有效地公开，破解政策执行困境，就要建立健全监督保障机制。政府审计部门、监察部门要强化审计监察责任，规范制度，对弄虚作假的进行问责。人民代表大会作为国家权力机关强化对政府预决算的监督。除此之外，公众广泛有序的参与更是保障制度执行的重要因素。因此，应该推动公众参与，完善监督举报制度。对公务员群体必须建立一套完整有效的制约监督机制防止滥用权力，同时也要建立一套充分的激励机制激励公务员为公众服务。

总之，公务员薪酬制度改革，既涉及公众，又涉及公务员。单纯推动公务员薪酬调整以及薪酬公开都难以取得预期效果，而且甚至可能会进一步激化社会矛盾。单丝不线，孤掌难鸣。薪酬公开化、薪酬合理化、薪酬法治化都是公务员薪酬制度改革的重要方向。公务员薪酬制度改革需要全盘考虑、综合权衡，抓住有利契机积极推进，才能进一步凝聚改革共识，推动国家的法治建设。

参考文献：

［1］俞路.深化我国公务员工资制度改革的四点思考［J］.中国行政管理，2004，（1）：36-38.

［2］胡仙芝.破解公务员薪酬制度改革的认同困境［J］.决策，2014，（7）：42-43.

［3］曹冬梅.廉政建设视野下的政府信息公开制度［J］.情报科学，2008，（9）：1310-1313.

［4］贾康.对公共财政的基本认识［J］.税务研究，2008，（2）：3-8.

［5］邢振江.我国公务员薪酬的公平问题探究［J］.燕山大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）：47-50.

［中图分类号］D630.3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0035-04

［基金项目］国家社会科学基金项目“提升我国政府公信力的途径和措施研究”（项目批准号：12CZZ044）。

［收稿日期］2016-03-03

［作者简介］吴金鑫（1990—），男，山东聊城人，中国海洋大学法政学院硕士研究生，主要从事信息公开研究。

Study on the Reform of Salary System of Civil Servants in China

WU Jin-xin
（Law and Politics School of Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：Civil service salaries in the increasingly fierce conflict，the gap between the rich and the poor，the government continued to decline in the credibility of the government has become a topic of concern，one of the controversial topic.Whether the procedural justice and substantive justice，the civil service pay system in our country has defects，which can not meet the demands of the public，but also can not meet the reasonable needs of civil servants.There are a lot of favorable factors to promote the reform of civil service pay system，should seize the opportunity，actively promote the civil service pay openness，rationalization，rule of law，in addition to the establishment of a normal supervision and protection mechanism.

Key words：the salary system of civil servants；normal growth mechanism；sunshine wage bill