社区社会组织治理路上的忧与思

2016-02-12王婷婷

天水行政学院学报 2016年3期

关键词：社区治理

王婷婷

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430000）

社区社会组织治理路上的忧与思

王婷婷

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430000）

［摘要］作为社会治理落脚点的社区，社区社会组织的快速发展愈发引人注目，它成了社区建设和发展的主要动力和创新载体。随着社区社会组织日益发展壮大，相关法律法规、自身建设、监督管理等不断完善，激发了社区治理的内生活力，为构建社区多元治理格局、创新社区治理机制和提高社区治理水平提供了动力支持。但社区社会组织在“摸着石头过河”的发展过程中，并非一路坦途，资源匮乏和人才困境是其面临的首要问题，政社职能混淆导致权力过度集中等问题突出，严重阻碍了社区社会组织的作用发挥。因此，助力社区社会组织的发展至关重要，要多方面落实一系列切实可行的措施，破解治理困境，全面激发社区社会组织活力，进而推动社区治理和服务创新。

［关键词］社区社会组织；社区治理；居民自治

现阶段，我国正处于社会转型的关键时期，政府行政体制改革进一步深入，政府职能发生了显著变化，政府权力开始向社会组织下放，给社会组织的培育和发展提供了广阔空间，为其有效参与社会管理带来了良好发展契机。实践证明，社区社会组织已逐渐成为社区治理的重要主体，因此，探究社会组织有效参与社区治理路径是大势所趋，也是这个时代发出的最强音。

一、社区社会组织治理成效值得期待

（一）畅通渠道：推动居民参与治理

社区治理归根结底依靠社区居民自身，居民的积极参与是社区治理的本质所在，在如今“小政府、大社会”和“多元格局”时代下，基层行政单位作为政府部门，应积极动员社区居民理性参与社区治理，给予科学指导，并不直接插手管理社区建设和发展中的大小事务，这表明社区居民与基层行政单位要建构一种良性互动机制。在社区建设和发展实践中，社区社会组织成为连接基层行政单位和社区居民的桥梁已是必然选择。社区社会组织是由社区居民自发组织起来的自治组织，代表的是社区居民的整体利益，孵化和培育出的领袖更是代表社区居民的根本利益。面对社区居民的多样化需求，社区社会组织能充分发挥桥梁作用，向基层行政单位提出诉求，然后由社区社会组织率领广大居民协作完成共同目标，达到“自助、助人”的效果。同时，社区社会组织通过与基层行政部门充分沟通，在居民需求“上传”的同时，也将基层行政部门的政策、要求等“下达”，让社区居民充分了解政策精神。此外，由于社区社会组织大部分是由社区居民组成，这就增加了社区社会组织参与社区治理的内生动力，进而调动成员参与治理的积极性、主动性和创造性，从而提升社区治理水平，促进社区建设和发展。

（二）多元格局：创新社区治理模式

随着市场经济的快速发展、民主观念的深入人心以及全面深化改革的推动，我国社会治理模式走向多元格局，十八届三中、四中全会提出创新社会治理格局和依法治理的要求，这对于社会治理落脚点的社区而言，无疑是一场改革，也为社区社会组织的产生、发展提供了机会和平台。在政府转型、权力下放的大背景下，社区社会组织从基层行政单位手中承接大量社会职能、公共服务职能，不仅改变了社区旧的服务、管理模式，也为社区治理注入了新鲜血液，推动多元格局的建立。“社区社会组织从直接为居民提供服务转变为指导社区自我服务可以将社区发展的权利赋予社区居民自己。政府从传统的指令性的行政管理，开始向服务性的指导治理转变，改变了长期以来社区服务一直是政府主导、自上而下的工作模式。”因此，社区社会组织自身的本土性、志愿性、组织性为创新社区治理模式提供了可能，协同基层行政单位、社区居民和其他志愿组织共同推进社区治理。

（三）高效运作：提升社区服务水平

社区社会组织源于居民、用于居民，其良性运作离不开社区居民的积极参与。社区社会组织开展社区服务项目，提供社区服务，凝聚了社区居民真实、多样的利益需求，真正反映了社区居民的心声。社区社会组织在运行服务项目的准备、实施、监督、评估阶段，从制定项目计划书、按步骤实施、监督进展过程到检验实施效果等，都由社区居民在依法依规、协商共进基础上参与，不仅大大提高了服务项目的运作效率，也增强了社区居民的凝聚力和认同感。此外，正因为社区社会组织是由社区居民志愿组成的自治组织，多数的服务项目都是居民自发组织开展的，有需求就会有动力，社区居民在项目准备阶段，更愿意接受相关培训，共同推动社区服务水平的提高，不仅扩大了社区社会组织的影响力，还增强了社区居民的“主人翁”意识和集体认同感，更整合了社区价值，塑造了优良的社区精神和风尚，使社区服务水平更上一层楼。

二、社区社会组织治理路上并非一路坦途

（一）定位不准：运行受限

社区社会组织在社区治理中的地位和角色，受到了社会各界人士的争议，一些社区认为，社区社会组织只是由社区居民自发形成的组织，并没有强大的支撑力度和丰富的资源，没有足够的能力为社区居民提供有效的服务，自然也就不能有效参与社区治理；一些政府官员、基层行政单位人员依然遵循传统的管理模式，把社区社会组织看成政府的下属组织，对社区社会组织进行管理和控制，甚至插手其提供社区服务和资源分配等，并没有把重点工作真正放在社区治理上来，这严重限制了社区社会组织参与社区治理的能力。

对社区社会组织的不科学定位、不准确认识导致社区社会组织所受关心不足、指导不够等。同时一些社区社会组织内部认识也不正确，成员人心涣散，未正确意识到在社区治理中的位置和角色，服务意识不强，缺乏积极性、主动性和创造性，导致组织形同虚设。这些认识上的误区是社区社会组织治理路上的关键性绊脚石，不仅制约了社区社会组织自身的健康有序发展，也阻碍了社区社会组织开展社区治理的有效性。

（二）法外之难：缺乏保障

社区社会组织是新公共管理理论的产物，是社区治理的新鲜血液，注重协商过程，追求善治结果，它的成长发展和作用发挥离不开法律法规的保驾护航和适度制约。目前，社区社会组织的运行面临着“法外之难”，我国法律法规未对社区社会组织的地位、职能、作用等做出明确规定，使得它在进行社区治理过程中无法得到保障，处于游离状态，在“夹缝”中生存。同时，社区社会组织和政府之间的关系也处于“法外之难”，实践中，我国相关法律法规未对两者关系做出界定，一方面使得社区社会组织受到政府的过度管控，影响治理效能，无法充分发挥治理能量；另一方面又使得政府对社区社会组织的规范管理没有法律依据，在某些方面，社区社会组织行为打“擦边球”，缺乏具体可操作性的法律法规规范社区社会组织的行为界限，理顺二者关系。

目前，我国存在一些相关法律法规，但是，实践证明，现行相关法律法规不适应当今社区社会组织的快速发展和多样化需求。现行法律法规侧重宏观引导，而忽视了具体可操作性，同时也缺乏协调一致性，法律之间存在矛盾现象，灵活度不够等。由此可见，一直以来，我国未建立健全相关法律法规以管理和规范社区社会组织的发展和运作。

（三）“旧体”桎梏：难逃束缚

社区社会组织管理体制不健全、治理效能难以充分发挥，很大程度上是因为我国传统旧体制的影响，传统观念根深蒂固。旧体制中，我国社会管理沿用以行政主导为中心的管理模式，强调层级管理、行政命令、自上而下扼杀了社会组织的活力。在社区管理中，毋庸置疑，存在极深的旧体制烙印，以街道办事处为中心的行政管理模式，凭借行政力量异化了社区居委会的权力和作用，社区社会组织更是被政府看做自身所属单位，被政府管理和控制，同时承担很多“下达”任务，打击了社区社会组织有效参与社区治理、提供社区服务积极性。

此外，在职能方面，街道办事处和社区居委会的某些职能与社区社会组织履行的部分职能存在交叉，甚至出现政社不分，导致“打架”现象屡现。治理实践中，社区社会组织深受旧体制的桎梏，难逃束缚，很难与街道办事处、社区居委会明确职责，又不能完全有效协同，从而一系列的束缚使得社区社会组织内部管理体制健全受阻，职能运行不畅，与多元协同治理格局和新型行政管理体制矛盾重重。这就要求我国加快新型行政管理体制改革在基层的落实力度，明确职能，消除行政化，提高社区社会组织有效参与社区治理能力。

资金短缺，是社区社会组织运行的一大瓶颈，也是首要的普遍问题。目前，社区社会组织的资金来源主要是政府拨款、社会捐助、社区居民自筹，方式不够多样，渠道不丰富，存在不稳定性。虽然我国大力支持社区社会组织的培育和发展，每年会以不同方式给予相应的资金资助，但是实践中，资金匮乏依然是社区社会组织发展的阻碍。同时，社区社会组织身份的合法性未得到相关法律法规的保障，这也在一定程度上决定了其很难享受国家政策的稳定扶持。

此外，社会捐助，包括单位和个人，在一定程度上对社区社会组织雪中送碳，有效支持了社区社会组织的运行，但是无法保证数额，这种资金来源渠道也不稳定。社区居民自筹也是社区社会组织资金来源的一种方式，但居民自筹基本均为小数额，在社区治理的浩大工程中，无疑是杯水车薪，而且，倘若社区社会组织经常发动社区居民自筹运行资金以提供公共服务，一方面会打击居民参与社区治理的积极性，使社区社会组织内部涣散，另一方面会使社区社会组织的初衷异化，有“买卖或交换服务”的嫌疑，影响组织形象，引起居民不满，最终阻碍社区社会组织参与社区有效治理。

（五）人才短板：组织失衡

社区社会组织近年发展迅速，而对口人才的培养却无法满足社区社会组织的治理需求。目前，我国社区社会组织成员大多是社区离退休人员、下岗人员、老年居民等不具备专业社工知识、综合能力不高的社区居民，这就决定了社区社会组织的治理水平无法满足社区居民的多样化服务需求。首先，社区社会组织缺乏专业社工，无法充分引入先进的社会工作方法，亦无法利用切实有效的技术如“开放空间”技术等，组织内部成员结构不科学，知识结构不健全，且人员流动性大，开展社区活动随意性较大，缺乏专业化、系统化。

不可否认，有些社区社会组织拥有社工人才，但在治理实践中易出现“三化”。一是易被同化，专业性不够强，深受所在社区的各方面环境影响，忽略了专业化要求。二是易被边缘化，部分社区以购买服务的方式引进社工人才，但要求社工的服从，被行政性工作所包围，所承担的职责被行政化，而真正的社工专业技能无法施展。三是易被异化，内外部种种因素的影响，使得部分专业社工人才无法真正遵守社工职业道德，很可能会从救助者、服务者异化为障碍者。综上，专业的社会工作理念、价值没有在实际治理中得到落实，在监督机制和评估机制同样不健全的情况下，社区社会组织很难保证治理水平和服务质量。

（六）公信力欠缺：动力不足

所谓公信力，即公众信用的能力，这里指社区社会组织对社区居民履行公共服务和社区治理承诺获得社区居民和社会的信任、满意最终产生自身的影响力和号召力。目前，在我国社区社会组织参与治理实践过程中，面临的最关键障碍是公信力的缺失，直接影响其参与动力。我国社区社会组织由于在身份合法性上存在争议，并不具备独立的第三方属性，半依赖于政府部门或者其他事业单位，组织运行和治理过程中受到所依附单位的限制和管控，治理作用就很难发挥出来，影响公共服务承诺的兑现，进而丧失公信力。

我国社区社会组织成员大部分是社区居民，所以社区社会组织公信力的缺失，也会直接导致组织内部人心涣散、治理动力不足。同时，社区社会组织治理的监督机制不健全，各监督主体未充分发挥作用，组织内部也未建立起切实有效的监督机制，未发现指出社区社会组织治理过程中出现的偏差并及时改正。总之，社区社会组织公信力的缺失，使得社会、社区居民、组织本身对其治理能力产生了信任危机，进而指导参与动力不足，严重影响社区社会组织有效参与社区治理。

三、社区社会组织治理困境的破解之道

（一）政府层面：引领整体规划，给予政策支持

心律失常属于心血管疾病中较为重要的疾病，主要是由于窦房结出现异常，使激动传导速度减慢、传导阻滞或者异常传导，从而影响心脏波动的频率。心律失常可单独发病，也可由其他心血管疾病合并发作，如冠状动脉粥样硬化性心脏病，具有发病较急、死亡率高等特点，因此需及时采取措施进行治疗，挽救患者的生命。在冠状动脉粥样硬化性心脏病合并快速心律失常的治疗中[5]，使用盐酸胺碘酮治疗可调节患者心律，对患者的治疗具有重要意义。本次研究中，干预组患者的治疗有效率（97.56%）明显高于常规组（90.24%），差异明显，差异有统计学意义（P＜0.05），证明了盐酸胺碘酮具有较高的治疗有效率，效果显著，值得临床推广及使用。

政府在我国社区建设和发展中起着至关重要的调控作用，在方向、政策等方面有效推动了社区社会组织的成长，促进了社区社会组织有效地参与社区治理。

一是政府要加强立法。建立健全相关政策法规体系，制定、完善社会组织的相关法律法规和管理办法，营造良好的社会环境。对社区社会组织的性质、地位、权利和义务、设立条件、审批程序、撤消等做出具体规定。此外，建立健全有关社区社会组织的法律体系，首先要解决社区社会组织管理法规层次较低的问题，以法律法规、地方规章等一系列为配套，形成多层次且有机统一的社区社会组织法律体系，使社区社会组织管理步入规范化、制度化的轨道。

二是加大财政政策扶持。制定有利于社区社会组织发展的公共财政政策，修正财政预算，将承担一部分由政府转嫁的社会保障与社会福利功能的社区社会组织作为重要的财政支出项目。同时，要通过建立财政转移支付，实行“费随事转、事费配套”等制度。在事权的转变过程中，政府应该通过一定的程序及时向社区社会组织提供相应的经费补贴，使其能够正常开展活动，提高向社区居民提供服务的有效性。对于由社区社会组织承接的部分政府职能的事务，要按政府的法规与所提供公共服务的性质，实行“费随事转、给予资金补贴”。对每年考核合格的社区社会组织进行经费奖励或物质支持，使其形成一定的竞争态势。

三是加强调控规划。注重培育和引进相结合，形成多层次、多元化的社会组织体系。按照社区需要、群众需求，培育与社区经济社会发展相适应、层次丰富、结构优化、覆盖广泛的社会组织，大力引进具有良好社会声誉和较强服务能力的优秀社会组织及其项目落地，培育立足于本社区实际的草根型社会组织发展壮大。加大政府扶持力度，为社会组织在社区发展创造良好环境。拓宽扶持渠道，完善扶持机制，健全配套政策，打造社区社会组织和公益服务品牌，提升扶持资金和服务项目的社会效益，强化社会组织影响力和公信力。转变政府职能，下放权力，把一些社会职能转给社区社会组织，为其履行社会服务职能提供更广阔的空间和渠道。

（二）社区层面：明确主体职能，强化居民参与

社区职能繁多，主体繁杂，街道、居委会、社区社会组织等主体对于各自应履行的职能模糊不清，导致社区服务效率低下。同时，社区居民是社区最重要的主体，在社区治理中扮演着举足轻重的角色，社区治理水平在很大程度上取决于居民有效参与社区治理程度的高低，目前，社区居民集体荣誉感、认同感欠缺，参与社区治理的积极性不高。

一是明确主体职责。明确社区调整和网格划分、社区组织架构、街道及社区的职能、社区服务清单等标准，实行“三事分流”，政府事务、社区事务、居民事务“三事”，按照减少管理层级、推行扁平化管理的思路，转变街道办事处职能，把服务性职能和服务审批性事项适当下放到社区，社区原则上不再承担经济事务工作，主要按照服务清单，承担民生服务等职能。使得社区社会组织消除行政化，专门履行社会服务职能，精简社区政务事项，实现职能归位。

二是强化居民参与。目前社区发展面临着“个人原子化、社区陌生化”的普遍问题，这就需要社区创熟，即创建熟人社区，寻找建立一个社区共同体，通过原子化组合，实现社区再造，从而加强社区居民的认同感和责任感。“要以社区成员的利益和需求为纽带，鼓励居民积极参与社区公共事务，关心社区公益事业，自觉地维护社区公共秩序和公共利益，形成大众创造、全民参与、人人享受的精神氛围。以文化为纽带，培养共同的社区意识，担负共同的责任，提高居民参与度。同时，又保持自己的活动空间，多元共处，和而不同”。同时，社区社会组织要保障居民的参与权，在进行社区公共服务时，充分了解居民结构和需求，引入协商民主机制，建构居民参与体制，落实居民群众各项参与权。，对不同的人群实行不同的引导方式，尽可能多地动员社区居民参与。

（三）自身层面：强化内部建设，加大监督力度

完善社区社会组织内部治理机制，加强内部管理制度建设是根本保障。社会组织内部的管理涉及到决策、执行、组织机构、内部监督、日常管理等多个方面，只有加强内部建设，强化自我监督，才能真正充分发挥社区社会组织的治理作用。

一是转变自身观念。社区社会组织要对自身进行准确定位，转变观念，认清职责。社会组织不能凭借“我是公益事业组织”这块招牌而不思进取，固步自封，保守地认为自身只能被动地接受社会公益资金。实际上，这种观念既不利于社会组织自身的发展壮大，又不利于社区治理机制创新。社会组织要及时更新观念，在保证公益价值的同时，借鉴国内外有益经验，学习管理方面的理论与方法，建立适合自身实际情况的一套科学有效的运营模式。通过突破观念上的瓶颈，澄清一些认识方面的误区，在社区治理体系中定好位，服好务，进一步提升社会影响力和号召力。

二是加强人才建设。强化组织队伍的专业化、职业化建设，实行外引、内生相结合的方式，与高校等科研机构进行资源对接，为社区社会组织培育、输送专业人才，同时社区社会组织要制定合理有效的考核激励机制，确保组织内部人员的相对稳定性。此外，对社会组织工作管理人员进行颇具针对性的综合培训，重点提升他们的职业操守、专业服务水平和意识以及日常管理技能等，激发其参与社区治理的活力与信心，避免社区社会组织专业人员被同化、边缘化及异化。严把入口关，不要把社会组织变成政府分流人员和社会失业人员单纯的缓冲地和再就业跳板，而让从业人员真正能在社区治理中起到实质性的作用。

三是完善监督体系。“权力不能任性”，任何权力失去监督，就容易导致任性或腐败。社区社会组织的良性运行离不开多方的监督，必须加大内外部对自身的监督力度，对社区社会组织的权力进行约束和监督，把权力关进制度的笼子里。建立独立的行政监督机制，充分发挥政府行政力量，对社区社会组织的不法行为进行法律惩罚和强制矫正。建立群众监督机制，以居民整体利益为标准，可以尝试多种方式调动群众监督的积极性，让居民担任社区社会组织服务职能履行情况的裁判员。建立媒体监督机制，舆论监督在一定程度上有助于社区社会组织有效参与社区治理，通过舆论的力量对社区社会组织实行法律和道德的双向鞭策。建立监督考评机制，对治理中履职不力、作风不正、为政不廉的人员进行责任追究。

建立由党、政府、社区居民自治组织和第三方组织多方主体参与的新型社区，将自治功能与行政职能相结合，有效整合各类社会资源，积极引导城市社区治理机制创新，这是我国社区治理的根本环节所在。当务之急则是发挥社会组织这支新型力量的作用，鼓励其参与社区治理。一方面，要实现治理主体的多元化，要高效利用社区各类资源，壮大社区社会组织的力量；另一方面，完善顶层设计，科学规划社区规模和管理，形成完善的社区治理机制。当然，政府、社区社会组织、社区多方努力保障社区社会组织有效参与社区治理既是最后要达成的总目标，也是实现目标的重要手段。

参考文献：

［1］埃伦·内廷.社会工作宏观实务［M］.北京：中国社会出版社，2004.

［2］罗伯特D·帕特南.使民主运转起来［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］徐勇，陈伟东.中国城市社区自治［M］.武汉：武汉出版社，2002.

［5］胡荣.理性选择与制度实施［M］.上海：上海远东出版社，2001.

［6］徐永祥.社区发展论［M］.上海：华东理工大学出版社，2001.

［7］史卫民，刘智.规范选举［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［8］曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［9］王名.社会组织与社会治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

［10］袁岳.公道：公共管理新主张［M］.北京：机械工业出版社，2003.

［11］陈伟东.社区政治参与：公民意识培育的有效途径［J］.社区，2004，（1）.