公安机关执法规范化建设的问题及对策——以甘肃少数民族地区为例

王喆

（中国人民公安大学治安学院，北京100038）

公安机关执法规范化建设的问题及对策——以甘肃少数民族地区为例

王喆

（中国人民公安大学治安学院，北京100038）

提高公安执法规范化水平是贯彻党在十八大确立的“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家与法治体系”精神的重要体现。在提高公安执法规范化水平的进程中，甘肃省少数民族地区公安队伍起到了举足轻重的作用，它为甘肃省乃至整个西部地区社会经济的稳定与发展做出了重大的贡献。然而，当前甘肃少数民族地区公安执法规范化建设还存在着执法理念的偏差、执法权的运行脱离法定程序、警务保障问题亟待解决等不足之处。因此，在新形势下提高甘肃少数民族地区公安执法规范化建设水平具有十分重大的意义。

公安机关；执法规范化；少数民族

一、甘肃少数民族地区公安执法规范化建设的现状

甘肃省是一个多民族聚居的省份，其少数民族地区主要包括临夏回族自治州、甘南藏族自治州、肃北蒙古族自治县、肃南裕固族自治县、阿克塞哈萨克族自治县、张家川回族自治县和天祝藏族自治县。随着法治社会的不断推进，法律体系与制度的建设也日趋完善，法治理念逐步深入人心，人民群众对安全的需求层次逐步提高，少数民族群众运用法律武器维护自身权益的意识日益增强，对公安执法的要求不断提高。2016年5月20日，习近平在中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上强调了深化公安机关执法规范化建设的重要性，“要求完善执法制度，提高执法公信力。”同时会议强调“增强执法主体依照法律履行职责的能力，树立执法为民的理念，严格执法监督的方式，努力让人民群众在每一项执法活动和每一起案件中感受到社会的公平正义。”深化公安执法规范化建设是全国公安工作之需，也是少数民族地区公安工作的当务之急，影响到甘肃少数民族地区公安工作的建设。但在公安执法规范化建设的过程中，甘肃少数民族地区还存在着“执法态度不端正、执法制度不健全、执法程序不规范、执法监督不到位，警务工作保障问题亟待解决等不足之处”。因此，要使甘肃少数民族地区公安执法规范化建设水平达到期望中的高度，就要脚踏实地，杜绝在执法规范化建设中出现不必要的问题，以期在行动上充分保障公民的合法权益，提高执法公信力。

二、甘肃少数民族地区公安执法规范化建设存在的现实问题

（一）执法理念未融入到执法工作中去

正确的意识对实践具有指导作用，执法理念的正确与否直接影响到公安执法规范化效力发挥。近年来，少数民警的执法理念与执法方向出现了一定程度的偏差，在实际工作中曲解了公安机关人民民主专政的职能，严重影响到少数民族群众的根本利益，给甘肃少数民族地区公安执法规范化建设造成了不必要的损失。其主要表现在以下几点：

1.公安工作执法理念滞后。

对于甘肃少数民族地区的执法民警而言，由于受困于匮乏的公安资源，他们习惯了较为守旧的工作程序和保守的工作方法，在思想上不能紧跟时代的脚步，执法理念上又落后于当地人民群众不断提高的法律维权意识，因此在执法过程中往往会产生警民冲突，甚至会引起带有宗教性质的大规模群体性事件。

2.公安特权思想严重。

公安执法规范化建设过程中，民警作为战斗在一线的执法主体，其工作的质量高低关乎着执法是否公正，影响着公安机关的形象，影响着和谐的警民关系。然而，个别民警经常以“权力的拥有者”来定位自身，执法为民意识不强，执法态度生硬，执法方式不当，导致当地少数民族公民的合法权益受到侵害，产生警民矛盾，甚至导致矛盾激化。

3.公安执法理念培训流于形式。

执法理念决定着公安执法规范化建设的方向，少数民族地区公安执法规范化建设首先要从理念抓起，当地民警的执法理念要通过定期的、高质量的培训来不断深化和提高。目前少数民族地区业务工作量大、警务任务繁重，个人休息时间压缩，致使部分少数民族地区的执法理念培训较为被动，并且很少能通过培训达到有效提升民警素质的目的。

（二）执法权的运行脱离法定程序

正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用自己手中的权力，这是一条万古不变的经验。”毋庸讳言，少数民警在行使执法权时容易忽视权力行使的界限，从而导致权力行使跨过执法程序的要求，进而造成执法权运行混乱的不良后果。

作为甘肃省公安执法规范化建设的主力军，少数民族地区公安队伍是党和人民的忠诚卫士，是党和人民意志的执行者，民警的执法权必须在法定的程序要求内下进行，执法活动不能超过界限。然而，部分民警执法并非如此，他们在办理案件过程中忽视执法权的法定程序要求、违反应有法定程序。其主要表现在：

1.执法主体资格不合法。

当前，全国各地警力紧缺的问题普遍存在，特别是甘肃少数民族地区，如甘南藏区、天祝藏区、临夏回族地区、肃南裕固族地区警力不足问题尤为突出。在这种情况下，公安民警在处理繁重的工作任务时，将一些工作交给不具备执法主体资格的协辅警人员来完成，造成了非警务人员参与执法，由于受制于机制、体制等复杂因素，加之甘肃公安协辅警队伍建设和管理存在着人数多、法制素质偏低、法律意识不强等一系列问题，往往产生不良的执法后果。

2.轻视法定办案程序。

甘肃省公安执法环境较之北京、上海、广东等经济发达省市的执法环境还有一定的差距，少数民族地区表现得更为明显。在实际办案过程中，当地个别领导和民警片面强调破案和查处的结果，却忽视或不合理地简化了法定的必要程序，他们认为案件只要能结案就好，程序上简化并无大碍。同时由于少数民族地区公安队伍编制有限，警力不足，部分民警在执法中也没有严格按照要求办案，因此出现了一些例如民警单人调查取证、检查和调查询（讯）问、先侦查后立案、先告知后取证、先执行后送达、法律文书漏写、错写等较为低级的问题，此类行为一定程度上削弱了法律的严肃性，使法律的权威受到了影响。

3.执法方式随意化。

现今，公安机关行使的执法权非常广泛，覆盖社会生活的方方面面，涉及对公民财产以及人身自由的限制乃至剥夺。但当地有些民警在执法过程中不注重严格公正执法，片面追求工作业绩，在执法过程中任由其随意行使自由裁量权处理案件，影响案件公正处理，伤害到了当地少数民族群众的切身利益，甚至酿成冤假错案，造成不良后果。

（三）公安执法规范化警务保障问题亟待解决

狭义的警务保障，是指规范、保障人民警察有效履行职责的人员配备条件和物质条件，主要包括各个有关部门对公安机关和人民警察的工作在经费、权益保障等诸方面所提供的必要组织人员保障和物质保障［1］。简而言之，警务保障就是人与物的保障。就目前发展状况而言，甘肃少数民族地区公安执法警务保障规范化建设还处于探索阶段，警务保障建设还不能满足实践执法工作的要求，主要表现在以下三个方面：

1.急缺精通少数民族语言的公安专业人才。

语言作为人与人沟通最基本的方式，受到当地文化环境的影响与制约。甘肃是一个多民族聚居的省份，具有少数民族人口众多、分布地域广、语言差异大的特点，不同民族使用的语言及相同的民族在不同环境下所使用的语言差异巨大，仅临夏州境内就有回、东乡、保安、撒拉、土、藏等31个少数民族，而精晓少数民族语言的公安民警寥寥无几，这在执法过程中为民警带来了极大的困惑。沟通困难、交流无头绪，甚至在执法过程中不经意间的言语误会便会造成对少数民族礼节文化和民情风俗的误解。

2.经费保障不足影响执法工作。

一直以来，经费保障不足困扰着甘肃省各级公安机关的建设与发展，是甘肃公安执法规范化建设的大难题。尽管多年来党中央、国务院和地方各级党委、政府对公安经费保障工作给予了高度重视，而且全国各省、市、自治区均制发了县级公安机关经费保障标准，为加强和改进公安经费保障工作奠定了基础。但由于全国经济发展不平衡，中西部地区经济欠发达，仅仅依靠县级财政的努力还无法落实保障标准，特别是甘肃少数民族地区公安机关经费保障落实尤为困难，这已经成为不争的事实。经费保障不到位、不及时、不积极，必然影响到少数民族地区公安执法工作的效率与质量，导致执法工作举步维艰。

3.缺乏实质的民警执法权益的保障机制。

目前，我国关于民警执法权益保障的法律主要是《人民警察法》，该法保护了公安民警执法权益，意义重大。随着当前执法环境形势日益严峻，社会矛盾的和社会环境越发复杂，公安执法工作要考虑多方面因素，但该法的有关民警权益保护的具体规定大多停留在基础性的条款，缺乏实质性内容。另一方面，在恶劣的执法环境中，少数民族地区干警承担着重大的政治责任和社会责任，压力巨大、工作过度忙碌、休息时间少、久而久之劳累成疾，使民警对工作出现了较为厌倦和消极状态，而且警察在执法过程中常常遭遇谩骂、殴打等现象，给公安民警执法心理和身体造成了极大冲击，严重影响到了民警的执法权益，也为少数民族地区公安执法规范化带来了挑战。

三、甘肃少数民族地区公安执法规范化建设的路径探析

公安队伍过硬的本领离不开执法规范化建设的要求，执法规范化建设更是公安队伍茁壮成长的坚实保障。当前，少数民族地区公安执法规范化建设还存在着诸多问题有待进一步处理，这就要求甘肃少数民族地区的公安机关要将执法规范化建设放在突出的位置上。

（一）树立理性平和文明规范的执法理念是关键

树立科学的执法理念，是加强公安执法规范化建设的关键。党的十八大以来，“社会主义法治理念”、“执法为民”理念已深入人心，少数民族地区公安队伍应将科学执法理念融入至执法工作中去，让理念与公安实践工作相结合，使执法工作提升到新的高度。

1.以社会主义法治理念引导公安执法工作。

深化公安执法规范化建设的首要目的，就是让社会主义法治理念成为少数民族地区公安机关坚定不移的信仰，继而推动公安执法规范化建设的进程。民警应遵照文明执法的要求，在考虑其不同民族背景、执法环境、执法经验、执法能力的前提下充分发挥主观能动性，尽可能确保执法措施与文明执法要求的力度大体一致，一以贯之，执法质量有望得到有效保障和显著提升，从而达到深化公安执法规范化建设的目的和要求。

2.将执法为民理念牢记于心。

全心全意为人民服务是公安执法规范化的必然要求，也是公安机关的根本宗旨，执法为民更是公安队伍始终不懈的追求。搭建少数民族地区警民沟通与互动的平台，建立具有符合民族特色的便民服务机制，加强学习执法为民、服务于民的理念，使执法为民、服务于民的价值观根植在少数民族地区公安干警的大脑中，落实在各项执法工作和执法细节上，让少数民族群众看得见，感受得到，从而化干戈为玉帛，在本质上化解警民矛盾，增强警民合作的信心，维护少数民族群众的切身利益。例如，肃南裕固族自治县公安机关积极开展“换位”思考活动，让每位民警牢固树立“权力就是服务，服务就是责任”的执法为民理念，规范服务程序，改变精神面貌，全面提高窗口单位办事效率和服务质量；加强对民警执法为民的宗旨意识教育，端正执法思想，不断提高民警执法为民的自觉性。

3.重视理念与实战相结合的公安执法培训工作。

公安部印发的《2014—2017年公安民警培训规划》（以下简称《规划》）明确指出：“将执法理念的培养和实战能力的培养作为公安民警培训的工作重点。”甘肃省公安厅根据《规划》精神组织了“送教基层行”活动，将公安执法理念、警务作战技能送教到各级公安机关，得到了各级公安机关的欢迎和好评。2013年暑期，公安部组织公安大学、刑警学院等公安院校组建教官团，深入甘肃等西部省区公安机关开展教学培训活动［2］。通过这些培训活动，参训的少数民族地区民警认真学习了先进的执法理念，熟练掌握了警务作战技能，使思想与身体一起行动，使广大民警真正把培训成果转化到当前各项公安工作中，为公安队伍执法规范化建设打下牢固的基础。

（二）保证执法权运行与法定程序环环相扣

执法权的运行是一把双刃剑，运用合法与否要做到三个必须：必须要求执法权与法定程序相统一、必须完善各项工作细则、必须使明晰的实体制度与程序制度相统一，同时建立严格的执法权运行问责监督机制，让执法权力在法定程序下运行。

1.健全协辅警管理制度，明确协辅警工作细则。

协辅警是在公安机关及人民警察的指挥和监督下从事警务辅助工作的人员，同时也是少数民族公安机关重要的辅助执法、维护社会治安稳定的力量。协辅警在一定程度上缓解了在编警力的不足，分担了民警繁重的工作压力。虽然在2016年1月中央审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，但是此意见尚未转化为法律法规，在无明确去法律法规的状况下，协辅警在执法过程中的遭遇种种尴尬，尤其是进行辅助执法活动时面对涉及民族纠纷等敏感问题时，可能会造成矛盾进一步放大。因此，在公安执法规范化建设的过程中，应尽快制定协辅警法律法规,将协辅警队伍的管理纳入法制轨道，明确协辅警人员的法律地位和岗位职责，完善工作保障，增强协辅警工作人员的职业荣誉感和责任感。

2.执法程序制度化规范化。

公安机关发布了各类执法规范，减少执法中公安机关自由裁量的空间，保证执法程序标准化，有效解决民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题。2012年《刑事诉讼法》修订后，公安部在年底相应修订了《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012年12月13日公安部令第127号发布，2013年1月1日实施），尊重和保障人权也纳入了公安机关在刑事诉讼中的重要任务，尊重和保障人权是公安执法规范化建设的终极目标［3］；在第八条除严禁刑讯逼供之外，引入了“不得自证其罪”的原则。根据《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》等相关法律法规，制定和修改了《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年12月19日公安部令第125号发布，2013年1月1日实施）。公安部根据办理刑事、行政案件程序规定等23部部门规章，制定了《公安机关执法细则》，发布了“财物管理《公安机关涉案财物管理若干规定》、《公安机关代为保管涉案人员随身财物若干规定》”，“现场执法《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》”等重点执法环节的330余件规范性文件［4］。这为案件的办理程序作了明确、细致的的规定。在现实办案过程中，针对民警在执法办案过程中关于调查取证、询问和讯问、立案侦查、取证告知等执法过程中出现的问题，必须要求民警严格遵守实体和程序的规章制度，保证实体与程序公正，最大限度地减少民警自由裁量权的范围，合理使用自由裁量权，使案件办理有章可循，杜绝冤假错案。

3.建立严格的执法权运行问责监督机制。

没有规矩不成方圆。当前，甘肃少数民族地区公安机关有关执法规范化建设的规章制度已足以符合执法权行使的要求，但在现实中执法方式随意化仍然屡禁不止，根本问题就在于缺乏严格的问责机制，没有建立富有成效的执法过错责任追究制度，最终致使制度形同虚设。防止执法权行使随意化，追责和惩罚不可避免性。因此，少数民族地区公安机关需因地制宜，结合自身实际状况，建立符合当地公安工作的内部问责监督机制，同时公安法制部门应协同公安纪委、督察部门应发挥其职能作用，加强对民警执法权运行的监督，促成有效监督，保证每个环节都在法定执法程序要求下进行。

强化外部监督，对此公安部出台了《公安机关执法公开规定》，要求公安机关向特定对象和社会公众公开执法的流程、依据、结果等信息，公安机关通过互联网等媒介公开执法办案信息，广泛听取社会各界的意见和建议［5］。

（三）建立合理的人、财、物警务保障体系

“兵马未动，粮草先行”，可见警务保障对整个执法规范化建设起到了至关重要的作用，没有基本的保障，也就没有高质量、高效率的执法工作，公安执法规范化建设便会处于瘫痪状态。因此，解决公安执法规范化警务保障问题应从以下几个方面入手：

1.建立特殊语言的教育培训体制和招录体制。

解决公安执法规范化警务保障问题，人是关键因素。因此加强少数民族地区公安干警的民族语言培训、学习成为克服语言障碍的重要途径。例如在新疆、青海等兄弟公安机关和西北民族大学的大力支持与帮助下，甘肃省公安厅政治部在甘肃警察职业学院组织开办了干警民族语言班，按照学习培养方案，民警们完成了既定的警务语言课程，此举目的在于培养藏语、东乡语、维吾尔语的公安干警人才，为少数民族地区公安民警在执法时打好语言基础，也为深化公安执法规范化建设注入一剂强心剂。同时，少数民族公安机关应会同当地编制、人力资源社会保障、财政、公务员局等部门，根据人民警察录用有关规定建立起符合当地公安工作需要的招录体制，特设少数民族语言职位，招录精通少数民族语言、个人素质优良的人才充实公安执法队伍。

2.完善的民警执法权益规范化建设的保障制度。

《人民警察法》是民警行使执法权的主要依据，是民警执法权益保障的护身符，对民警执法权益保障意义重大。要保障民警执法权益，就应将该法中有关人民警察执法安全保障、执法权限保障、执法救济途径等方面进行细化和修订，必要时要特别设立人民警察执法权益保障法，从法律层面上保护民警执法权益；在执法环境层面上，当地公安机关应重视宣传，使少数民族地区群众认可和支持公安执法工作，减轻警民之间的抵触情绪，促使警民相互理解，同时，保障公安执法干警的安全及权威，对于妨害公安工作、扰乱社会秩序的闲杂人员加大惩罚力度，严惩侵犯民警执法权益的行为。

3.建立立体经费保障制度，保证公安执法工作稳步进行。

“条块结合，以块为主”是我国公安机关现行的体制管理模式，即由同级党委、政府和上级公安机关的双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。根据我国现行的公安体制特征，公安机关经费保障机制应以宏观调控和分级管理为主。宏观调控方面，当地公安机关要积极争取各级党委、政府、人大、政协“四大班子”的支持，并且协同有关财经部门建立经费协商机制；微观层面上，少数民族地区各级公安机关要因地制宜，根据本地区经济发展状况实行内部刚性预算，重新评估现有的经费保障制度、合理优化经费分配机制，做到哪里缺，哪里补，努力让实战经费得到保障，必要时向财政部门申请专项经费，给予公安队伍足够的支持，保证公安机关执法工作稳步进行。

［1］寿远景，王建.公安机关执法规范化建设研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2013.216.

［2］公安部人事训练局教育训练一处.公安部政治部组织开展2013年“送教西部基层行”活动［J］.公安教育，2013，（11）.

［3］姚占军，程华.法律视角下的公安执法规范化建设［J］.中国人民公安大学学报，2009，（1）：94.

［4］郭声琨.国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告——2013年6月26日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上［J］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2013，（4）：666.

［5］毛羽.论公安执法规范化建设［D］.河北师范大学，2014.25-26.

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A

1009-6566（2016）05-0074-05

2016-07-11

王喆（1990—），男，河南漯河人，中国人民公安大学治安学院硕士生。