公共警告“利害关系人”概念的公法阐述

2016-02-12王芳

天水行政学院学报 2016年5期

关键词：关系人因果关系界定

王芳

（山东师范大学法学院，山东　济南　250014）

公共警告“利害关系人”概念的公法阐述

王芳

（山东师范大学法学院，山东济南250014）

公共警告行为的复效性以及“利害关系人”本身属于不确定法律概念，其界定比较复杂。利害关系人的合法权益受到公共警告行为的影响，且两者之间存在相当因果关系，是界定公共警告利害关系人概念的重要指标。公共警告利害关系人包括相对人和相关人，其内涵与外延也不是固定不变的，往往会受到有关立法或司法活动的影响，并根据社会变迁的新情势而不断变化发展，以关照真实世界中的公共警告问题，并积极回应社会的需求。

公共警告；利害关系人；相对人；相关人

一、研究之缘起

公共警告作为一种新型的政府风险规制工具，已经在政府规制实践中得到了广泛运用，如2015年《中华人民共和国食品安全法》第一百一十八条规定的“实行食品安全信息统一公布制度。”及时告知公众食品安全风险，这属于典型的公共警告。在实践中，公共警告表现出强大的生命力，其表现形式也多种多样，如消费警示、消费提示、“曝光”等。

然而，公共警告毕竟是一种公权力的行使，如果其运用不当，也会侵害到公众利益或个人合法权益。我国现行公共警告相关法律制度尚不健全，在实践中，存在适用条件混乱、程序缺失、救济有效性不足等一系列问题，导致公众利益或个人合法权益受到侵害的案件屡有发生。如，由于海口工商部门发布错误的消费警示，导致农夫山泉遭受巨大损失［1］。政府在运用公共警告保障公众权益的同时，也应注意对相关利害关系人合法权益的保护，需要在不同的价值之间进行衡量。进而，保证这种由公权力进行利益分配的正当性。为了防止权力的滥用和恣意，有必要通过规范、约束公共警告权的运作，防止其权力行使的异化。特别值得注意的是，要对真实世界中的公共警告问题加以关照，考虑多元价值社会下的多元利益，维护公共利益和个人合法权益的平衡。但是，公共警告不同于传统的行政行为，进而，不能简单地套用一般行政行为的规制原理。另外，理论界对公共警告利害关系人权益保障问题的研究仍显滞后，很有必要对这个问题充分重视并深入研究。其中，对公共警告“利害关系人”的界定是公共警告利害关系人权益保障的前提。我国现行行政立法并没有对“利害关系人”的概念进行明确界定，目前对其概念的探讨还限于学术层面。因此，如何科学地界定公共警告利害关系人的概念显得非常必要。

二、准确界定公共警告“利害关系人”概念的必要性

准确界定公共警告“利害关系人”的概念，主要基于以下两方面原因。

（一）公共警告行为的复效性

公共警告是“行政机关或者其它政府机构对居民公开发布的声明，提示居民注意特定的工商业或者农业产品，或者其它现象”［2］。公共警告一般是通过发布有关风险信息，警示公众注意防范风险。“行政法律关系转趋多样化、多元化……行政机关所面临（的）不再是单一的私人，而是复杂多元的当事人与利害关系人”［3］。消费者、竞争对手或其他没有直接代表的当事人的权益均可因行政机关的决定而受到巨大的影响［4］。公共警告不仅会对其发布的对象（公众）产生影响，而且可能会影响到其他特定个体的财产权、名誉权等权益。即公共警告在保障公众利益的同时，也可能会导致他人的利益受损，因此，公共警告具有授益和侵益的双重性质。在日本，学者通常将存在利害关系人效果的行政行为称为复效性处分或二重效果的行政行为，认为应当对利害关系人展开有针对性的保护［5］。可以说，公共警告行为的复效性决定了公共警告“利害关系人”的非单一性，并导致其概念界定的复杂性。

（二）“利害关系人”本身属于不确定法律概念

“不确定法律概念”是指必须藉各案之事实适用其上时，才能具体化其内涵的法律概念［6］，囿于历史局限性、立法主体的有限性、立法技术的滞后性、社会的快速变化等因素的限制，“不确定法律概念”在许多国家的立法中都大量存在。面对多姿多彩的社会实践，以有限的语言去描摹无限的现实，无法实现准确的要求……行政法上使用不确定概念，是立法者为了行政的便宜而做出某种程度上的让步［7］，是“源自于法律对于一般性属性的需要”［8］。“利害关系人”也是一个典型的“不确定法律概念”，其内容和范围都不太确定。我国现行行政立法并没有明确界定“利害关系人”的概念，这需要在实定法之外结合具体的行政行为，在特定的社会背景下，将“利害关系人”的概念进一步具体化。为了能够反映真实世界中公共警告利害关系人的图景，需要结合公共警告行为本身的特点，去界定公共警告“利害关系人”的内涵与外延。

三、公共警告“利害关系人”的内涵

内涵，是概念所反映的事物本质属性的总和，即概念的内容［9］。“利害关系人”一词首先是在国外立法中使用，无论是普通法系国家，还是大陆法系国家的立法对此法律概念都有涉及，1958年《西班牙行政程序法》、1964年《日本行政程序法草案》、1996年《韩国行政程序法》、1997年《联邦德国行政程序法》等许多国家的行政程序立法对“利害关系人”的含义都进行了界定。

在我国行政法领域，“利害关系”一词最早出现在1989年《行政诉讼法》第二十七条，而1999年《行政复议法》第十条规定了“利害关系的第三人”也具有行政复议申请人资格。2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2000年《若干解释》）第十二条确立了原告资格的“法律上利害关系”标准。其中，学者们对“法律上利害关系”的理解也不一致，最高人民法院将其理解为行政行为对行政相对人的权利义务已经或者必将产生实际影响。2003年《行政许可法》第三十六条正式使用了“利害关系人”这一法律术语，2007年《城乡规划法》第48条、第50条规定要保障城乡规划利害关系人的合法权益。2014年修改后的行政诉讼法第二十五条和第二十九条分别确立了原告资格和第三人资格的“利害关系”标准。原告资格由2000年《若干解释》第十二条“法律上利害关系”标准，修改为现行《行政诉讼法》的“利害关系”标准，去掉了“法律上”的限制［10］。从国外和我国关于行政利害关系人的一系列立法可以看出，行政利害关系人主要指其权益受到行政行为影响的“人”。目前，关于利害关系的构成要件，我国学者的观点并不一致，主要有：二要素说（权益+因果关系）；三要素说（权益+本人特有权益+因果关系）；四要素说（相对人+权益+本人特有权益+因果关系）。界定公共警告利害关系人的概念，需要在借鉴利害关系的构成要件学说的基础上，结合公共警告行为本身的特点，制定具体的界定标准：

（一）利害关系人的合法权益受到公共警告行为的影响

利害关系人的合法权益受到公共警告行为的影响，这是判断公共警告利害关系人的前提。

1.关于“权益”的概念。

有学者将“权益”理解为人身权、财产权及法律、法规明确规定的其它权利［11］；有学者将“权益”看作一个元概念［12］；有学者将“权益”等同于“权利”［13］；还有学者将“权益”看作是法定权利和单纯事实性利益之和［14］。

将“权益”理解为人身权、财产权及法律、法规明确规定的其他权利的观点，是受1989年《行政诉讼法》的影响，2014年修改后的《行政诉讼法》对此作了修改，已经扩大了可诉权益的范围；而那种将“权益”等同于“权利”的观点，会导致“权益”的范围过小，不利于利害关系人权益的保障。本文认为，将“权益”理解为权利和利益之和比较恰当。进而，可以这样界定“权益”的概念：“权益”是指法律明确规定或根据法律的原则、精神引申出来的权利以及应保护的各种利益的总和。这里的“法律”使用的是广义的概念，另外，这里的“利益”也包括反射利益。反射利益是行政主体仅为实现公共利益之维护时，带给私人的好处，此种好处并非设定行政主体义务的目的［15］。传统行政法理论认为，个体不能对反射利益提起法律救济。但随着公众权利意识的提高，现在更倾向于尽量将反射利益解释为法律上的利益，出现了试图不再严格区分法律上的利益与反射利益的趋势。只要私人就行政处分的效力争讼具有实质利益，都应当广泛承认其诉的利益［16］，这将极大地提高对利害关系人权益的保障力度。

2.关于“合法”。

“合法”，是指符合法律规定。“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益，而非不合法的利益。对于不合法的利益（如通过制假而获得的利益），是不受法律保护的。

3．关于“受到影响”。

此处“受到影响”的权益，不但包括已经受到公共警告行为实际影响的权益，而且包括虽然影响还没发生，但是未来必将受到公共警告行为影响的权益。另外，此处的“影响”，一般是指权益受到侵害。

（二）利害关系人受影响的权益与公共警告行为之间存在相当因果关系

“因果关系”是指受影响的权益与行政行为之间存在的关联程度。“因果关系”的判断标准非常复杂，国内学者主要有“条件说”和“适当条件说”两种观点。“条件说”认为，只要行为与结果之间存在逻辑联系，就认定有因果关系。而“适当条件说”，又称“相当因果关系说”，认为只有依据正常人的经验和理解，认为某种原因能够发生某种结果，才能认定有因果关系。现在，相当因果关系说得到了大多学者的认可，其学说运用到公共警告领域，可以这样来理解：公共警告的相对人或相关人的权益受到的影响与公共警告行为达到相当因果关系时，才具有公共警告“利害关系人”资格。

综上所述，将“权益+因果关系”两个要件作为判断公共警告“利害关系人”的标准，强调了权益受到影响的客观性，便于“利害关系人”的辨识，因而，在实践中具有更强的可操作性。进而，对于公共警告利害关系人概念的界定，可以作如下描述：公共警告利害关系人是指权益受到公共警告行为影响的公民、法人或其他组织，且其受影响的权益和公共警告行为之间存在相当因果关系。

四、公共警告利害关系人的外延

外延，是指适合于某一概念的一切对象，即概念的适用范围［17］。公共警告利害关系人的外延是指公共警告利害关系人的范围，即公共警告利害关系人究竟包括哪些“人”。

确定公共警告利害关系人的外延，需要先考察一下利害关系人的外延。国外立法关于行政“利害关系人”范围的规定并不一致。比如，在西班牙、荷兰、葡萄牙、澳门地区，“当事人”即“利害关系人”。而在奥地利，“利害关系人”的范围大于“当事人”，只要有权请求官署执行职务，或官署之行为与其有关者［18］，即可成为“利害关系人”［19］。在20世纪90年代初期，国外行政利害关系人的范围，大多仅包括直接相对人，例如，1994年《荷兰国基本行政法典》第1章规定:“利害关系人是被命令直接影响的人。”［20］然而，随着行政法治实践的需要和公众权利意识的提高，国外行政利害关系人的范围不断扩大，英美法系国家行政利害关系人的范围更大，不但包括行政行为直接针对的人，也包括行政行为间接影响其权益的人，还包括行政立法(委任立法)所针对的人［21］。

对于行政利害关系人的范围，我国与大陆法系国家的基本相同，即包括行政相对人和行政相关人［22］。其中，行政相对人是行政行为直接指向的对象，与行政行为具有天然的利害关系。但是，对于行政相关人是否属于利害关系人，这在理论上尚有争议。有学者认为，作为利害关系人的“相关人”，仅指那些受行政行为直接影响者［23］；另有学者认为，作为利害关系人的“相关人”，不但包括受行政行为直接影响者，而且还包括受行政行为间接影响者［24］。本文赞同第二种观点，“法院对利害关系人的解释将越来越倾向于宽松，这也是一个世界性趋势。”［25］那种将间接影响排除在外的观点，非常不利于利害关系人合法权益的保障。至于如何区分直接影响和间接影响，很多学者认为，如果权益需要通过其他媒介才受到影响的属于间接影响，反之，则属于直接影响。

公共警告发布后，公共警告行为直接指向的对象是公众（即公共警告的相对人）。如果行政机关在应当发布公共警告，却没有及时发布的情况下，公众的合法权益会受到侵害；另外，公共警告行为可能会间接影响到他人的一些权利和利益，比如，公共警告行为可能会侵害到他人的隐私权、肖像权和名誉权等权益，这些受侵害者可称为公共警告的相关人。无论是公共警告直接指向的对象，还是其间接影响到的受侵害者，都属于公共警告利害关系人。比如国家食品药品监督管理总局通报京东、天猫卖家食品不合格情况，食品药品监督管理总局在警示公众有关食品安全风险，维护公众利益的同时，很可能会使京东、天猫食品商家的销售量降低。其中，公众是公共警告行为所直接针对的对象，即公共警告的相对人；而京东、天猫食品卖家则是受公共警告行为间接影响的对象，即公共警告的相关人。如果此公共警告发布错误，可能就会侵害到京东、天猫等食品商家的公平竞争权、名誉权等权益。

公共警告利害关系人中的“人”包括自然人、法人和其他组织。其中，自然人包括本国公民、外国公民和无国籍人。另外，作为机关法人的行政机关，在处于非行政主体身份时，也不排除成为公共警告利害关系人的可能。

五、结语

在风险频发的今天，政府的公共警告必不可少。统计表明，51.4%受访者认为完善食品安全信息公开有助于澄清谣言减少恐慌。但是，公共警告在维护公共利益的同时，很可能会侵害到他人权益，很多情况下，对于两者很可能会顾此失彼。如何做到既要防止公共警告权的滥用，又要发挥其增进公众幸福的积极作用，即政府如何在受保护和受限制的权益之间进行权衡，这是一个重要课题。“为兼顾自由与安全两大要求，需在根本上及个别案件中寻求不同之解决方法。”实践中，公共警告利害关系人概念的界定比较复杂，需根据不同的情景而具体分析。另外，公共警告利害关系人的内涵与外延也不是固定不变的，其往往会受到有关立法或司法活动的影响，并根据社会变迁的新情势而不断变化发展，以关照真实世界中的公共警告问题，并积极回应社会的需求。对公共警告各方利害关系人权益进行保障的方法，不应机械地公式化，而是要根据其与公共警告行为的利害关系程度以及各自的特点而采取相应的对策。

［1］王权，张国亮.农夫山泉回应砷超标事件称将追究海口部门责任［EB/OL］.http://finance.huanqiu.com/roll/2009-12/647266.html. 2009-12-01.

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