广东省高院在立案登记制下受理国家赔偿案件面临的问题及对策

2016-02-12尹楠轩广东省高级人民法院赔偿办广东广州510655

探求 2016年5期

尹楠轩（广东省高级人民法院赔偿办，广东　广州　510655）

尹楠轩（广东省高级人民法院赔偿办，广东广州510655）

自2015年5月1日实施新的立案登记制度以来，广东省高级人民法院新收的国家赔偿案件数量上升，立案案由呈现多样化，通过邮寄方式直接向赔偿办提出国家赔偿申诉的信件数量快速增长，国家赔偿案件面临的涉诉信访压力大增，表明立案登记制的推行，对广东省国家赔偿案件产生了一定影响。在审判资源有限的情况下，如何应对这种新形势，值得思考。为此，本文从立案登记制度实施后省法院国家赔偿案件现状入手，分析这一现状产生的原因，再从两种案件受理制考虑，在立法、实践层面，提出相应的解决对策。

国家赔偿；立案登记制；立案审查制；赔偿申诉

为解决因法院案件受理制度而造成的立案难问题，保障公民诉权，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出如下改革要求：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”［1］根据上述文件要求，2015年4月13日，最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《登记立案若干规定》）。这一系列举措，使“立案登记制”最终落到了法律层面。这一转变，获得了媒体和群众的欢呼，也在法律层面奠定了立案问题的制度性基础。然而，新制度的推行，将不可避免地遇到一些问题。现就这些问题，笔者进行粗浅分析，并提出对策。

一、立案登记制度实施后广东省高级人民法院国家赔偿案件现状

根据广东省高级人民法院（以下简称“广东省高院”）司法统计数据来看，自2015年5月1日实施新的立案登记制度至2016年2月，省高院新收国家赔偿案件共68件，其中，委赔字号案件（类似一审案件）为28件，委赔申/监字号案件（类似二审案件）为40件。从赔偿义务机关来看，法院作为赔偿义务机关的37件，检察院作为赔偿义务机关的9件，公安局作为赔偿义务机关的19件，监狱管理机关作为赔偿义务机关的3件。而这些国家赔偿案件往往面临以下问题：

（一）国家赔偿案件受理数量增长较快

与去年同期（去年收案数量为50件）相比，赔偿办受理的国家赔偿案件多了16件，同比增长32%。近几年，赔偿办受理的国家赔偿案件增速基本维持在20%。

（二）多是申诉案件

如上所述，赔偿办新收的委赔申/监号案件占总收案数的58.82%，与去年同期（20件）相比增长了一倍，但是，较多申诉案件存在无理申诉问题，比如出现对非赔偿义务机关的法院作出不予受理的国家赔偿决定申请国家赔偿的申诉案件。

（三）涉诉信访压力变大，由涉诉信访导入立案程序的赔偿案件大增

广东省高院赔偿办专门负责涉诉信访的同志表示，自立案登记制后，通过邮寄方式直接向赔偿办提出国家赔偿申诉的信件数量快速增长，平均每个工作日可收到1—2封申诉信件。在初步审查后，1/2的信件会转给立案庭登记立案进入审理程序。

（四）大案、疑难案频现，国家赔偿案件审理难度进一步加大

广东省是国家赔偿案件大省，2014年赔偿金额累计达3146.9万元，约占全国赔偿总额的28%（全国为1.1亿元）。2015年，赔偿办耗时数月审理了1起索赔1.2亿元、判赔2334万元的公安局违法扣押财产的刑事赔偿案件。尽管《最高人民法院关于国家赔偿案件案由的规定》规定的是14种立案案由，但实际立案进入审理程序的案由远不止此，审理难度自然上升。

二、出现问题的原因分析

之所以出现上述问题，原因错综复杂，现主要归纳为：

（一）立案登记制度的实施，导致国家赔偿案件立案门槛降低，相应的国家赔偿案件增多

一方面，实行立案登记制后，当事人在立案认识上存在误区，认为立案就是简单地登记一下，无需任何审查即可立案，法院不得拒绝自己的立案要求。一旦法院表示不能立案，当事人立刻指责法院不作为。实践中，部分当事人利用案件登记制进行“分段起诉”、“滥诉”。以新收的一起错误执行赔偿为例，当事人把整个执行过程分成若干段，在前一个国家赔偿申请被驳回后，又截取另一段重新提出国家赔偿申请。

另一方面，面对国家赔偿案件，部分立案庭工作人员不能准确把握立案登记制精神。不可否认的是，国家赔偿案件在整个法院案件占很小比例，以致赔偿办处于弱势处室地位，立案庭更缺少熟悉国家赔偿法律的干警。在实践中，赔偿办会被立案庭电话询问相关立案问题。部分案件，赔偿办觉得不应当立，但拒绝立案的理由并不为立案庭接受。立案庭表示，根据立案登记制，难以合法、合理拒绝当事人。广东省高院层面都如此不乐观，其下的基层法院及中院可想而知。

现行法律原则规定了立案受理的条件，并在《登记立案若干规定》第十条明文规定法院不予受理的六种案件范围为“违法起诉和不符合起诉条件的，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的，以及其他不属于人民法院主管的所诉事项”。条文表述清晰，但从实践来看，立案庭有时难以向当事人解释清楚什么案件属于“违法起诉和不符合起诉条件的”或者“其他不属于人民法院主管的所诉事项”。尤其是国家赔偿案件这种冷门案件，基层法院甚至中级法院一年都无一起，立案庭缺乏足够的专业经验进行快速、准确地判断，面对部分偏执的当事人，只能先立案安抚当事人。由于立案庭降低了立案门槛，导致以前根本不会进入国家赔偿审理程序的案件频现。

（二）国家赔偿申诉程序规定的模糊，导致申诉启动随意性较大

从广东省高院司法统计数据来看，广东省的国家赔偿案件审理明显呈“倒三角”状态：越到基层法院越少甚至没有一起，越往上越多，特别是国家赔偿申诉案件，主要集中在省高院。关于国家赔偿申诉程序，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）［2］只在第三十条概括规定了三种情形，但未细化具体程序，比如申诉期限和次数、申诉审查的方式和标准、申诉能否中止生效决定的执行等均未规定。这样粗糙的法律规定，导致国家赔偿申诉案件的立案变得极容易，再加上免收诉讼费，部分当事人从基层法院一路诉讼到最高人民法院。实践中，个别赔偿义务机关也利用申诉程序来中止执行。曾有当事人向赔偿办反映，赔偿义务机关以向最高人民法院提出申诉为由，拒绝按广东省高院赔偿委员会生效决定书向其支付赔偿金。遗憾的是，赔偿办找不到法律依据来有效应对这种局面，只能电话沟通、发函协调。

（三）涉诉信访事项逐步被引入法律程序，部分访民把对公安、检察院、法院机关行为的不满转化为国家赔偿申请

在国家倡导用法治思维、法治方式来处理信访事项的今天，部分访民直接引用相关文件精神要求进入法律程序。在立案登记制后，赔偿办直接收到的访民要求国家赔偿的信件明显大增。从当事人提交的案件材料看，很多属于信访无果转而提出国家赔偿请求。不少申请国家赔偿的案件材料是由信访材料涂改而成，甚至无法列出正确的赔偿义务机关。在新收的68起国家赔偿案中，有2起刑事司法赔偿案件，当事人错把公安、检察院、法院共同列为赔偿义务机关申请国家赔偿。

从表面看，立案变得更顺畅，但后续审理环节面临的压力激增。特别是法院作出“不予受理”的国家赔偿决定时，当事人通常无法理解，并质疑立案登记制是“由直接拒绝变收材料再拒绝”。立案登记制看似解决了当事人所谓的“立案难”问题，新的问题应运而生。为化解信访压力，赔偿办曾审理过1起因文化大革命期间的历史遗留问题请求国家赔偿的案件，但是，几位七十多岁的当事人并不认可审判结果。国家赔偿奉行的是“有限赔偿”、“法定赔偿”原则，不能满足部分当事人的要求。这部分当事人因愿望落空而行为更激进，甚至将攻击辱骂威胁矛头转向承办法官。因此，这种由信访无果转化而来的国家赔偿案件，难以真正案结事了，给承办法官带来巨大的涉诉信访压力。

（四）国家赔偿方面的法律法规不完善

在刑事司法赔偿案件上，主要问题是《国家赔偿法》法定化的赔偿方式和计算标准不能满足当事人的多元化要求。以《国家赔偿法》第三十五条规定为例，“在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”究竟怎么操作？［3］如何科学界定侵权行为影响范围？谁作机关道歉代表？道歉方式是书面还是口头？道歉地点如何选择？从赔偿申请书来看，有的无罪当事人要求在指定的电视台、国家级报纸赔礼道歉，有的无罪当事人要求公安、检察院、法院三家同时向其赔礼道歉，有的无罪当事人要求公安局办案民警向其赔礼道歉。

在非刑事司法赔偿案件，往往涉及到国家赔偿法律的空白地带。以《国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”为例，条文中的“其他损害”、“直接损失”如何界定？执行何种赔偿标准？这兜底条款赋予了法官一定自由裁量权，却容易造成裁判尺度不统一的问题。

三、完善国家赔偿案件受理工作的对策

在新的立案登记制下，法院如何科学准确地受理国家赔偿案件是值得思考的问题。毕竟，立案是源头。立案工作做得好，有限的司法资源才能真正用在国家赔偿的刀刃上。否则，国家赔偿可能会异化为新型信访。下面，笔者就从案件受理制出发，提出自己的完善对策：

（一）进一步明确国家赔偿案件受理机制

现行《登记立案若干规定》有二十条法律条文，对立案登记工作做了程序性规定。仔细研究其第一条、第十八条规定，会发现：登记立案针对的是初始案件，包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等，法律另有规定，不适用登记立案的规定。换句话说，国家赔偿申请的立案适用立案登记制，而国家赔偿申诉的立案不适用该制度。那么，国家赔偿申诉是否适用立案审查制呢？先比较分析两种案件受理制。

在改革前，人民法院案件受理制实行“立案审查制”。改革后，人民法院案件受理制实行“立案登记制”。从最高人民法院的公开表述来看，这两种制度的区别主要如下：

1.含义不同。立案审查制是指，当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了《登记立案若干规定》不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。

2.诉讼起点不同。立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时。立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。

3.立案条件不同。立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题。立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。

4.对当事人起诉权的保障不同。立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。［4］

如上所述，在理论上，立案登记制下，法院立案庭工作人员的权限比以前缩小，只对诉讼材料作形式审查，赋予了当事人更大的诉权。但从《登记立案若干规定》来看，立案审查制并未被完全抛弃。近来，实践中的国家赔偿申诉立案似乎采用了立案登记制，与《登记立案若干规定》的精神相悖。笔者认为，国家赔偿申诉案件的立案受理应坚持适用立案审查制。理由为：赔偿范围法定是国家赔偿法法定赔偿原则中最为主要的内容，因此，赔偿请求人提出的申请事项应属于刑事赔偿和民事、行政诉讼中司法赔偿范围。赔偿范围本就有限，《国家赔偿法》第二十九条第三款还规定了赔偿委员会作出的决定“一决生效”。［5］从目前的三大诉讼法来看，申诉并不必然引起重新审理程序。国家赔偿申诉程序作为一种特殊的救济程序，应当严格限制启动条件，真正做到有错纠错，而非应付申诉人随意启动。若申诉立案过于随意，过多的申诉、无限的申诉，对法院来说，势必影响国家赔偿决定书的稳定性和权威性，浪费司法资源；对申诉人来说，增加其诉累和时间经济成本。一言概之，这将形成法院、赔偿请求人、赔偿义务机关三输局面。

针对国家赔偿申诉案，立案庭工作人员应认真审查申诉状及相关材料：对于申诉材料不内容符要求的，尤其是信访材料转化而成的，立案庭应当指导和释明；不符合申诉状格式的，应为当事人书写申诉状提供示范和指引。其中，能够补正的，应一次性告知申诉人在指定期限内需要补正的内容；不符合法律规定申诉条件的，应当释明不予受理或者不予立案，必要时，应当出具书面裁定或者决定，并载明理由。

（二）明确规定国家赔偿不立案的范围，使立案庭有据可依

在跟立案庭交流过程中，笔者认为，仅依靠《登记立案若干规定》和《国家赔偿法》，有时难以正确界定国家赔偿案件的应立与否。而立案庭不仅无时间和精力进行专业审查，也不敢轻易作出不予受理或者不予立案的法律文书。同时，向国家赔偿案件的当事人释明并说服其撤诉亦是一桩难事。因为只有长期在国家赔偿审判一线的人，才可能具备这样的专业水准。所以，结合司法实践，笔者认为，应尽快公布国家赔偿案件不立案的范围。唯有如此，立案庭才有底气跟当事人作释明、出裁判。

此外，笔者还认为：除《登记立案若干规定》的六种限制情形外，不应当立案的国家赔偿案件还应当包括下列情形：针对1995年1月1日《国家赔偿法》实施之前发生的事情提出国家赔偿请求的、同一案件再次以不同事由提出新的国家赔偿请求、就一事同时提出多个赔偿义务机关的国家赔偿案件、超过申诉期间的国家赔偿案件、已对不予受理或者不予赔偿或者国家赔偿决定提过二次申诉的国家赔偿案件、只有信访材料而未经行政复议的国家赔偿案件、省级以上政法机关已作出信访终结结论的国家赔偿案件。

（三）加快国家赔偿申诉程序的立法，使之具体化、可操作化

现行的《国家赔偿法》第三十条只明确规定了三种监督赔偿委员会决定的法定渠道：第一，赔偿请求人和赔偿义务机关有权申诉；第二，本院院长或者上级人民法院依职权启动生效赔偿决定重新审查；第三，检察机关对生效赔偿决定提出检察建议。上述规定是比较原则的，具体操作流程完全未提及，各地、各级法院做法不一。

笔者认为，为解决目前法律空白问题，可先通过新的司法解释来予以解决。针对第一、二种渠道，最高人民法院应在法律允许框架内尽快出台国家赔偿申诉程序的司法解释。第三种渠道放在后面单独讨论。这个司法解释应当明确规定申诉立案阶段的几个问题：1.具体的申诉期限和申诉次数问题。为避免赔偿请求人或者赔偿义务机关可随时申诉而使生效赔偿决定处于时刻不稳定状态，笔者建议，具体的申诉期限可参考民事诉讼法申请再审期限，规定为六个月。具体的申诉次数，原则上不得超过两次。2.申诉材料问题。笔者认为，应明确规定申诉提交材料、补正材料程序，规定申诉状应当记明的内容，让申诉人知道应提交哪些材料，也让立案庭明白怎么收材料。3、申诉立案受理期限问题，可参照《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》（以下简称《国家赔偿立案规定》）第九条规定的期限即可。［6］目前，司法实践也是这样操作的。4.必须尽快树立申诉不停止生效决定执行的原则，以避免赔偿义务机关钻不执行生效国家赔偿决定的空子。而等到司法实践足够成熟，积累足够深时，再去修改完善相关的国家赔偿法律法规。

（四）建立刑事无罪判决与国家赔偿立案无缝衔接机制

2014年，社会关注度最高的国家赔偿案件是内蒙古的呼格吉勒图案。其父母申请国家赔偿的立案、审理速度都非常迅速，新闻报道说内蒙古高院不到七天就作出了生效的国家赔偿决定书。［7］据了解，内蒙古高院再审判决宣告原审被告人呼格吉勒图无罪后，立即启动了追责程序和国家赔偿程序。尽管这是迟来的正义，但对国家赔偿申请人来说，展现了国家勇于担当、知错能改的姿态。为此，笔者建议，对于刑事司法赔偿案件，若改判无罪的法院与作为赔偿义务机关的法院是同一家法院，应当建立刑事无罪判决与国家赔偿立案无缝衔接机制。只要生效的无罪判决一出，刑事审判庭就直接通知立案庭和赔偿办，让赔偿申请人直接进入国家赔偿案件的工作人员立案并审理。

（五）国家赔偿立案工作要走专业化道路

立案庭作为窗口部门，工作人员有义务适当普法，不能因每年受理的国家赔偿案件少而松懈。笔者建议，立案庭尽量指定专人负责审查国家赔偿的立案工作。这个专人要熟悉相关国家赔偿立案方面的法律知识，对国家赔偿案件有一定了解或者经过岗前培训。同时，赔偿办除加强自身专业素养外，也不宜抱怨立案庭不专业，应主动与立案庭专人多联系，向其传达最新的国家赔偿法律法规及司法解释。针对目前立案登记制下出现的新问题，立案庭与赔偿办可通过部门联席会议总结问题，商讨解决对策。

（六）加大国家赔偿案件的宣传，引导理性索赔

在现实中，国家赔偿工作社会影响不大，人民群众对此知之甚少。所以，赔偿请求人无法理性索赔，高价索赔案件比比皆是。即使是律师，也多用民事赔偿标准来参与诉讼。为此，笔者建议：在立案大厅，以海报形式张贴完整版《国家赔偿立案规定》，把该规定放入自助诉讼服务设备的“诉讼须知”，制作宣传手册供当事人随时阅读、领取。另外，制作案例教育视频、动画片，通过电视、网络、微博、微信等多途径宣传国家赔偿案的立案条件及审理，既能引导依法司法，又能让社会公众了解，明白什么情形能提起国家赔偿，尽量减少滥诉。

（七）正确协调好与检察院的关系，保障国家赔偿监督工作畅通

检察建议作为依法纠正违反国家赔偿法决定的文书，在国家赔偿监督工作中发挥着必不可少的作用。但如何监督，目前的法律仍不够具体，《国家赔偿法》第三十条提了一下。笔者认为，虽然检察监督工作与审判工作在目标与价值取向上是一致的，毕竟涉及不同部门，法院与检察院需要进一步沟通协商一系列问题：1.应明确检察监督的对象，检察院有权对哪类案件提起监督；2.应明确限制检察院对同一个国家赔偿案件的监督次数，不能无限期提检察建议；3.应明确规定检察建议案的案件受理通知书与书面审查结果是否要送达给赔偿申请人、赔偿义务机关、原审机关；4.应明确规定法院申诉审查方式，采用书面审查还是公开听证方式。

此外，立案登记制实施以来，新收的68起案件中尚无检察建议。然而，2015年1月至4月，赔偿办曾收到4起检察监督案件：其中2起案件，当事人认为赔偿金偏少而请求检察院申诉，检察院认为不该给予国家赔偿；1起案件，检察院认为适用法律错误，只应参考《国家赔偿法》来补偿赔偿请求人；1起案件，检察院认为法院不应支持请求人的医药费、交通费。从上述案件可看出，法院与检察院在国家赔偿领域存在较大分歧，需要求同存异。

综上所述，笔者认为，检察院一定要搞“精审监”：一方面，对于违反国家赔偿法规定的生效赔偿决定，检察院要敢于行使法律监督权，坚决提出检察意见；另一方面，对法院正确的生效赔偿决定一定要做好息诉服判工作，既要维护审判权威中的既判力，也要维护检察权威，实现法、检双赢目标。

［1］新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.新华网.http://news.xinhuanet. com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.2015—6—22.

［2］江必新.国家赔偿法律实务操作全书［M］.北京：中国法制出版社，2014.

［3］刘家琛.新国家赔偿法条文释义［M］.北京：人民法院出版社，2010.

［4］解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问［EB/OL］.新华网.http://news.xinhuanet.com/ legal/2015-04/15/c_1114977687.htm.2015—6—27.

［5］江必新、胡仕浩、蔡小雪.国家赔偿法条文释义与专题讲座［M］北京：中国法制出版社，2010.

［6］江必新.最高人民法院国家赔偿最新司法解释理解与适用［M］.北京：中国法制出版社，2012.

［7］史万森、张驰.呼格吉勒图家人获赔205万余元［N］.法制日报，2015—1—1.

责任编辑:李书耘

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2016—8—26