进一步强化检委会司法属性刍议

天津市东丽区人民检察院课题组

（天津市东丽区人民检察院，天津 300300）

·司法理论与实践·

进一步强化检委会司法属性刍议

天津市东丽区人民检察院课题组

（天津市东丽区人民检察院，天津 300300）

我国检委会工作制度从建立到完善经历了一个长期发展的过程，作为具有中国特色的检察决策机构，检委会职能的发挥和改进要以不断增进自身司法属性为指引，这是立足检委会职能定位，契合检委会工作实际的必然选择。随着我国检委会工作制度的不断创新，检委会在司法属性方面得到了有效增强，规范化建设取得显著成效，但同时也应看到，检委会在实际工作中还面临着不少难题，由于历史因素，检委会行政化干预一直较多，决策机制与委员责任追究制度也未完全建立与完善起来，这些都制约着检委会职能的进一步发挥，需要我们在今后工作中引起足够的重视，通过采取针对性措施加以克服和处理，推动建立更加符合现代司法规律的检委会工作机制。

检委会；属性；强化

随着我国检委会工作制度的不断发展和演进，制度的稳定性与规范化建设取得了明显成效，检委会司法属性在实践中不断被强化，会议的决策质量与水平都得到了有效提升，与此同时，由于受历史与现实因素的困扰，检委会工作中所面临的行政化干预仍然过高，议事行权方面体现出来的司法属性元素比较少，如何在检察实践中妥善处理和解决这些实际性的难题，就成了检委会体制改革所面临的一项重要课题。

一、检委会司法属性在实践中不断强化

所谓司法属性，是指相关主体在依法开展自身职能，对案件等议题在处理过程中，能够严格遵循司法规律，按照法定流程，正确适用法律，并在这一过程中呈现出相关特点[1]，按照这一属性要求，主体必须保持高度的专业化和中立性，在对案件等进行处理时要严格依照法律和相关流程进行，只有这样，才能确保最终结果的权威性。

我国检委会的发展曾经历了从“以检察长为主席”到“在检察长领导下”等阶段[2]，总体而言更强调检察长的角色和作用，对检委会集体决议的要求并不那么突出，直至按照《人民检察院组织法》的规定，检委会在讨论重大案件及其他事项过程中，要在检察长的主持下，进行集体讨论和决定，对检委会实行民主集中制的工作原则才进行了进一步的规范和确认。在这一标准下，如果检察长个人意见与检委会形成的多数人意见相左，可通过提请同级人大常委会进行决定的方式加以解决。这种更加强调和突出集体决策的方式显然与我国行政机关惯常实行的首长负责制有着明显的区别，而这也正是司法属性的体现。

总之，从检委会的发展历程看，其规范化、制度化建设在实践中不断走向完善，司法属性也在日益凸显，检察长在其中所承担的角色进一步发展变化，由最初的主导者变化为会议的主持者，在发表自身意见的同时更加强调要综合多数人的意见作出最终处理和决定，更加强调和突出民主集中制的处理原则，推动检委会决策向着更为科学与规范的方向发展。随着在实践中的不断演进，我国检委会的工作内容和工作方式都在进一步发生变化，制度建设取得了明显成效，对检察工作的决策与指导职能在不断增强，检委会决策机制越来越多地体现出司法属性的元素，并随着制度的进一步健全而不断稳定与成熟下来。

二、强化检委会司法属性的必要性

作为具有中国特色的检察决策机构，检委会在改革实践中要以不断增进自身司法属性为指引，这既是由其工作职能所决定，也是不断消除工作积弊，推动检委会运行机制更加规范、有效的得力之举。

（一）由检委会职能定位所决定

检委会作为检察系统内部决策机构，对检察系统内的重大案件或事项实行集体商议和解决。为确保法律的统一执行，检委会决议一经做出即具有法律效力，任何人不得逾越或违背[3]。检委会这一角色定位决定了其在日常会议工作中要以高度的司法专业化来防止决策可能产生的失误或偏差。通过操作上的严谨与规范，不断提升决策的质量和水平，充分满足司法公正与高效的需求。检委会在决策过程中离不开对检察权的应用，与行政权相比，检察权无疑更具有司法属性的特质[4]。同时，检委会行使检察权发挥自身职能的过程往往也是一种遵循司法程序的过程。

在检察机关，一些复杂疑难案件，如各类不起诉案件、抗诉案件、赔偿案件等，提请检委会审议是必经程序。检委会在对案件进行审议并做出处理的过程中，需要在司法价值的引导下，依照法定流程，正确作出决定，这正是司法属性的基本体现；除了审理案件以外，检委会还肩负着如何在检察机关内部具体落实国家重大法律法规和同级人大重要决议，对涉及全院及各部门相关检察工作进行决策和部署等职能，尽管这其中也有不少是属于行政性质的工作，但强调并突出检委会工作的司法属性，能够更好地将其与诸如党组会、院务会等其他决策机构进行区分，避免与其在职能上的交叉与重复[5]，进而能够更好地发挥出自身的职能与作用。

（二）由检委会运行模式所决定

理论界对于检委会制度是否应当继续被保留下去曾有过不小的争议，但这一制度毕竟植根于我国固有的政治传统，经过长期司法实践而产生，对于确保司法公正，推动检察权运行有着不可替代的作用和影响[6]，如果冒然废除，将可能带来不利的影响与隐患。制度的最大功能在于以其稳定性为人们提供行为上的指引和预见，尽管就现实而言，检察权在运行过程中仍带有较强的行政意味，但检委会制度功能的发挥并不因此而否认司法程序的价值，相反，正因自身所带有的这种行政性色彩，检委会在日常运行中才更应注重司法改造，不断增进自身司法属性[7]，确保程序运行更加合理规范，推动检察权依法、独立被使用，为法律的正确运用提供程序上的保障。

强调并突出司法程序的作用，首先要把握明确性这一特点，一是提交检委会的议题标准要明确，尽管我国现行法律对检委会提交议题已有相关规定，但在内容上仍不尽完善，其中之一即是对“重大、复杂、疑难”标准的说明过于宽泛，在实践中较难区分，其后果可能造成承办人或其他责任人为推脱责任而将标准之外的案件向检委会进行提交，既不利于案件及时有效地得到处理，对司法资源也是一种浪费；二是对检委会委员的任职要有明确要求，检委会作为决策机构，对检察工作承担着决策与指导职能，委员的担任在理论水平与实践能力方面都应有较高的要求，现行法律在这一规定上的缺失，容易造成检委会行政化的倾向与隐患，再者说，如果委员因缺乏必要的法律知识储备与实践经历，对提升决策质量本身也是不利的。

（三）由检委会现行工作积弊所决定

我国的检委会制度立足中国特色检察事业工作实践，经过长期发展，正逐步走向成熟与完善，其职能与作用得到了充分有效的发挥。会议制度所体现出的前瞻性、专业性与全局性为检察工作提供了具有积极和长远意义的决策与指引。成绩固然可喜，但不可否认的是，由于受制于自身与外部因素的限定，我国检委会制度在发展历程中仍面临着一些亟需正视和解决的问题，例如在决策机制方面过于行政化，决策原则上民主因素体现得还很不够，委员责任意识、学习意识尚需强化等，这些问题在后文将作进一步研讨，如果问题得不到妥善的处理，那么可以预见，检委会功能的发挥也必将遭遇阻碍。

针对上述问题与不足，需要采取有针对性的措施加以解决和弥补，但从整体而言，问题的解决需要有一个总的指导思想，即如何在不断增进检委会司法属性的前提下，采取措施，对检委会制度进行进一步的完善，以司法价值指引检委会制度改革，坚持这一指导原则，才能为具体措施的制定提供正确方向，确保检委会工作更加规范，在自我完善与演进中更加符合司法规律[8]，各项决策与指导功能得以有效发挥，更加胜任检察工作决策者这一角色与职能。

三、以天津市东丽区人民检察院为例探讨我国检委会司法属性的特点

当前，我国检委会工作制度正经历着深层次的变革与演进，司法价值观日益贯穿着整个检委会工作流程，检委会制度层面上所呈现出的司法属性元素也在日渐增多。现以通过介绍东丽区人民检察院检委会工作制度特点为例，来窥探我国检委会工作制度中司法属性的一般性特征。

（一）议题范围日趋扩大

近年来，经东丽区人民检察院检委会审议并做出决定的案件涵盖了不起诉、抗诉和退回补充侦查等多种类型，案件来源涉及公诉、未检、控申、侦监等各业务部门，提交案件种类多，范围广，检委会断案职能得到了有效发挥。同时，会议还就机关内部各部门提交的规范性工作文件进行研究，对检察业务进行规范与指导。尤其在近期会议中审议并通过了东丽区人民检察院及各内设机构工作职责，相关文件经会议研究修改后于院内发行。这对于明确各部门工作职责，规范工作执法，提升司法公信与形象无疑有着重要意义。此外，东丽区人民检察院检委会还进一步审议和通过了《东丽区人民检察院检察委员会会议制度》，文件对提交检委会审议的议题标准及检委会工作流程都作了详细规定，为明确检委会议题范围、推动会议流程更加规范提供了有效依据。

（二）列席制度不断巩固与落实

为不断提升参与，推动会议决策更加民主公开，在学习借鉴市院先进工作经验并结合自身工作实践的基础上，东丽区人民检察院尝试并建立了由各主要业务科室及议题承办部门负责人列席检委会制度。根据这一制度，在遵守会议纪律及相关保密义务的基础上，各列席人员可积极参与会议讨论，并就对议题了解的情况向会议进行汇报。列席人员虽不参与最后表决，但其意见或建议可作为重要参考供委员表决时借鉴。

另外，为更好借助社会智力支持，获取更专业的咨询意见，东丽区人民检察院进一步加强与周边高校合作，确立了专家咨询委员制度，专家一般由高校教师或学者担任，在检委会遇到重大疑难案件或其他复杂议题需要提供更加专业的咨询意见时，适时邀请专家列席，推动会议形成更加科学、专业的咨询意见。

（三）汇报、讨论制度日趋规范

东丽区人民检察院检委会对承办人就议题准备与汇报工作实行严格标准，按要求，承办人要及时向检委会办事机构提交议题报告及相关附件供委员学习参考并于会议期间做好议题的汇报工作，汇报既要客观全面，又要把握关键点，简明扼要地再现基本案情，指明案件争议并提出处理意见。

同时，会议还不断创新汇报方式，尝试引入多媒体手段介绍案情，以侦监科提交的徐某某涉嫌强奸案为例，鉴于案件本身较为复杂，因此改变了以往由承办人口头汇报的单一方式，改为调取和放映案发时的录像资料，在了解案情方面取得了较为理想的效果。

此外，东丽区人民检察院检委会还进一步增加了会议研讨与争论阶段的比重，与会人员可就对案情的了解与处理展开交流与争锋。表决阶段，按照高检院要求进一步规范了发言顺序，确保委员在发表意见时尽可能表达本意，减少干扰。

（四）专题学习制度得到强化

为更好适应新形势下检察工作的需要，推动委员及列席人员及时更新知识储备，提升理论水准，更好应对复杂疑难案件及其他重大议题，东丽区人民检察院检委会推动建立了自我学习与组织学习相结合的专题学习制度。由检委会办事机构定期搜集两高最新司法解释、市院检察业务及其他规范文件，并将相关材料及时向委员及列席人员发送或上传到科室网页，供上述人员学习使用。对较为重大的规范性文件及相关材料，经请示后专门组织召开检委会进行研究学习。

近年来，东丽区人民检察院检委会已多次组织会议展开专题学习，尤其在国家首个宪法日期间，检委会还专门召开扩大会议，并由专门人员搜集和整理相关材料于会上做宪法知识的宣讲与解读，带动与会人员进行学习讨论，取得了良好的学习效果。

四、检委会在司法属性的体现上仍有不足

尽管和以往相比，我国检委会在规范化建设上成效显著，但由于种种原因，检委会在司法属性展示方面仍然面临着一些问题，规范化建设需要进一步加强。

（一）在决策机制方面行政色彩依然比较浓厚

我国的检委会制度并非是孤立、封闭的，作为检察系统的一部分，避免不了会受到来自行政领导体制和检察长负责制等方面的影响，导致其行政化色彩依然比较浓厚[9]。在决策过程中，检察长有时可能违反议事规则，在其他委员发表意见之前，有意无意地进行表态，亦或在最后陈辞完毕以后，再次征询其他委员意见，由于受到检察长权威的影响，其他委员很难发表或是继续坚持自身意见，导致决策变成一言堂。还有一种情况就是，对于一些容易产生分歧的案件，在会议无法达成一致性意见时，往往采取向上级单位报送的方式解决，导致断案变成行政决策。

根据我国组织条例有关规定，如果检察长在重大疑难案件或其他重要事项上不同意检委会形成的多数人意见，可向上级院进行上报处理，但本条规定存在着被扩大化运用的现象，有时对于一些分歧并不严重的案件或其他议题，出于种种因素考虑，下级检委会最终也会选择向上级报请处理决定。

这种处理方式弊端很多，一是容易产生效率低下，拖延处理时间，可能耽搁最佳的解决时机；二是增大了人为干扰的因素，不利于客观公正地加以解决；三是通过将一些分歧较大的问题通过报送的方式进行处理，实际上也为开拓自身责任，转移矛盾焦点提供了方便。总之，通过报送解决分歧的处理方式仍是行政化决策的一种体现，由此也可以看出，我国检委会在决策过程中依然需要进一步加强改革，不断突破固有的行政体制模式。

（二）在决策原则上司法属性体现得不够充分

随着我国检委会决策体制的不断改革，民主集中制的决策原则得到了有效的贯彻和施行，但总的来讲，检委会决策原则在司法属性的体现上仍然面临着不足，检委会民主集中制尽管有所进步，但实践中仍有不规范、不完整之处，在决策过程中，检察长往往过于强势，导致与其他委员在决策地位上产生失衡。

前文已经提到过，如果检察长不同意会议形成的多数人意见，可通过报请上级机关处理的方式加以解决，而不是按照惯常实行的少数服从多数的原则进行决策，这一规定也从侧面表明了检察长在检委会决议中享有更多权力，不仅仅限于会议主持人的身份[10]。再者，按规定，检察长在遇有重大问题难以解决时，可以向同级人大机关报请处理，这一规定本身既不利于国家权力的合理分工与行使，对检察机关独立行使检察权产容易产生消极影响，也不利于检委会决策过程中司法属性的体现。

另外，按照我国《检察委员会组织条例》规定，如果下级机关对上级检察机关检委会系统所做决定持异议的，可享有复议权，其实复议权更多属于行政范畴，其行使一方面不利于检委会决议的确定性与有效执行，对检委会在决策过程中进一步体现司法属性产生阻碍。

（三）在决策责任追究上缺乏明确可行的规定

由于缺乏明确可行的责任追究机制，导致对检委会成员缺乏足够的压力和约束，其后果之一是造成委员责任意识淡化，学习意识不强，业务知识不能及时有效跟进，对现代社会背景下的各种复杂疑难案件和其他重大事项缺乏足够应对，加之检委会决议往往是在一个相对比较封闭的系统内做出，缺乏其他的智力来源与支持，因此决策质量也就难以被保证。强化检委会责任追究机制，无疑能够有效增强委员压力感与紧迫感，推动其不断加强对业务知识的学习，以更加专业化的视角和更负责任的态度对案件和其他议题做出公正、客观处理。

但遗憾的是，我国当前法律并未对此进行具体规范。高检院《检察人员执法过错责任追究条例》中仅作了原则性的规定，根据该规定，在检察机关经集体商议后所做决策出现错误时，由两类主体对责任进行承担，一是担任会议主持角色的检察人员，再就是直接引发错误决策产生的检察人员。这一规定太过笼统，具体如何在检委会系统进行落实并无明确规定。

实际上，对检委会所做错误决定进行追究时，一般采用的都是集体负责制原则，但由于缺乏可行性操作，在落实时往往难以进行具体的责任追究，导致对决策过程难以有效制约，这对进一步提升检委会决策质量不能不说是一个潜在的隐患，导致其职能得不到有效发挥，司法属性自然也就无从体现。

五、进一步强化检委会司法属性的路径探讨

增强检委会司法属性离不开对现行体制进行改革，但改革是一项系统性工程，涉及多个环节，在这一过程中要努力坚持民主、高效价值引导，不断树立检委会工作权威，在决策方式、组织体系和责任追究机制上不断加以完善。

（一）不断推动检委会决策机制改革

加强检委会决策机制改革，能够有效增强检委会决策的民主性与科学性，不断强化检委会的司法属性。推动检委会决策机制改革首先应从变革决策模式做起，确保在决策过程中，各委员都能够平等参与，按照少数服从多数的原则形成最终处理意见，为推动该原则真正加以落实，要从程序上进行严格规范，保障各委员的“民主”，对检察长的“集中”进行限制，通过程序化的操作，进一步明确检察长在会议中的“主持人”角色[11]，防止因越权产生干扰。

在发言顺序上，要坚持检察长最后发表意见的发言规则，在其他委员发表意见时不得发表带有倾向性的看法。委员在意见表述上要不断加强说理论证，避免简单性表态，确保所得结论有理有据。再者，为打破检委会较为封闭的决策状态，推动决策更具民主性，更富科学性，可通过参考先进院做法，在检察系统内部引入检察人员列席机制[12]，完善专家咨询委员机制等。

另外，为不断提升检委会决策效率，减少行政化操作的干预和影响[13]，确保处理结果的权威性与独立性，检委会决议经法定流程，按少数服从多数原则做出后，即形成最终结论，对于检察长不同意多数处理意见的也不再通过报请上级院处理的模式进行解决，对于上级院通过该原则形成的决议，下级院也不得再以不同意见为由提出异议。此外，在决策过程中还应进一步建立、健全列席、回避等相关机制，在检委会对案件等议题进行决议时，凡与此有关的，必要时都可通知列席，进行意见表达，推动决策更加科学和透明，同时，要认真落实回避制度，确保决议的合法性。

（二）不断推动检委会组织结构优化

作为检委会决策主体，委员的能力和素质直接决定着检委会的决策质量与水平，因此，在委员的选拔和任用上一定要采取严格标准。结合检察实践，对检委会委员在选任上可从以下三方面进行：

一是要确保委员是从检察系统内办案经验比较丰富、业务能力比较强的检察人员中选出，推动委员组成结构不断优化，决策水平不断提升。由于委员一般都会同时兼任其他职务，为防止因职务过多而分散精力，可对其他行政职务进行适度削减，确保检委会职权的集中、有效行使。同时，委员中要有一定比例的专职委员担任，担任专职委员要从政治素质、知识水平、业务能力等方面综合考量[14]。专职委员选出后，要积极履行职责，尤其要对提交检委会议题加强审议，从形式、内容上严把议题质量关。

二是在委员的选拔任用程序上一定要公开透明。公布选人的具体标准并通过民主选举、综合测评等方式确定人员范围，按照择优录取的原则确定最终人选，还要确保充实一批优秀的年轻干警到委员队伍中来[15]，以进一步优化委员年龄结构。同时，要确定担任委员的届次不得超过两届，在确保委员队伍稳定的同时，推动人员流通渠道的畅通。

三是组织委员进行专题学习，通过各种途径进行专业化的培训，推动委员及时更新业务知识，提升业务水平，确保决策能够紧跟形势。

（三）不断推动检委会责任追究机制走向明确

进一步明确检委会责任追究机制，推动权责更加统一、规范，能够有效提升委员责任与勤勉意识，使其在议事行权方面更加谨慎负责，避免责任意识淡化和决策走过场等情况的出现，这对提升检委会决策质量、增强检委会司法属性无疑有着重要的保障意义。再者，前文曾提议，在检委会议题讨论中，经法定流程按少数服从多数原则形成决议后，即作为会议最终定论，而检委会责任追究机制的建立则是该制度得以落实的一项基本前提。

推动建立明确规范的检委会责任追究机制，首先要避免过于笼统的责任划分方式，可在结合《检察人员执法过错责任追究条例》的基础上，立足检委会工作实际，制定详细的责任追究细则，并进一步明确责任追究程序，根据委员参与表决的情况与表现，将责任明确到人，做到责任追究于法有据[16]。其次，可尝试将检委会工作纳入年度绩效考核的范围，由检委办根据历次会议记录对委员全年参会与表决情况进行综合分析与整理，进行评比意见撰写，意见经检察长确认后将作为对委员进行绩效考核与实施奖惩的一项重要依据，以此来不断增进委员的责任感与压力感，推动检委会工作更加规范，决策水平不断提升，检委会司法属性也才能在实践中不断地增强和体现出来。

增强检委会司法属性是立足检委会工作职能，革除工作积弊，推动检委会规范与有效运行的得力举措，随着我国检委会工作体制机制的不断探索、创新和完善，检委会规范化建设取得了明显成效，司法属性也在不断增强。

但不可否认的是，在当前检委会工作中仍面临许多问题，行政化干扰因素较多，决策原则中司法属性因素体现得还不够明显，决策机制上也存在着一些亟待改进之处，加之检委会责任追究机制尚未完全建立健全，这些因素都已成为阻碍检委会职能进一步发挥的“瓶颈”力量。

为此，要不断采取针对性措施，着力强化检委会决策机制改革，认真贯彻民主集中制等工作原则，建立规范有效的责任追究制度，推动检委会司法属性在实践中不断增强。总之，只有在今后工作中不断深化检委会司法化体制改革，才能不断消除各种制约性因素，真正建立起符合现代司法规律的检委会工作机制。

[1]刘昌强.强化检察委员会司法属性之路径探析[J].法制与社会,2013,（1）：11.

[2]李盼盼.论强化检察委员会司法属性的价值[J].法制与社会,2013,（3）：31.

[3]陈国庆.检察制度原理[M].法律出版社,2009.21.

[4]张智辉.中国特色检察制度的理论探索——检察基础理论研究述评[J].中国法学,2009,（3）.

[5]程多奇,张彦 .厘清“三会”关系突出检委会重要决策地位[J].法制与社会,2014,（2）：28.

[6]邹立明.探究检察委员会法律监督体制及其运行模式[J].金田,2014,（3）.

[7]蓝向东.论检察委员会断案程序之正当化[J].人民检察,2000,（7）.

[8]赵开年.论刑事司法行为正当化[J].河北法学,2010,（6）.

[9]何平.当前司法改革主要问题及解决途径思考[J].人民论坛,2014,（1）：29.

[10]刘建平.权威性视角下检察委员会议事规则之完善[J].公民与法（法学版）,2012,（11）.

[11]陈云衢.检察委员会决策机制研究[J].湖北警官学院学报,2014,（4）.

[12]杨菁.探索建立检察委员会参谋咨询机制[J].法制与经济,2013,（6）.

[13]张毅,王中开.检察委员会的去行政化[J].法学杂志, 2008,（4）.

[14]陈金恋,谢良毓.论检察委员会的规范化建设——以明确和加强检察委员会专职委员的职能为基点[J].科技信息,2013,（3）：34.

[15]利民.检察委员会组织体系之完善[J].人民检察，2014，（5）.

[16]张晃榕.检察业务考评与错案责任追究机制的完善[J].中国刑事法杂志，2014，（4）.

Study on the Further Strengthening the Judicial Attribute of Procuratorial Committee

Research Group of Tianjin People's Procuratorate of Dongli District
(Tianjin People's Procuratorate of Dongli District,Tianjin 300300,China)

Our country's procuratorial committee system is a development process from the establishment to being perfect.As the procuratorial decision-making mechanism with China's characteristics,the function of procuratorial committee's playing and improvement is to increase its judicial attribute as a guide,which is based on its function orientation and fits the inevitable choice of the actual work.With the innovation of our country'sprocuratorial committee system,procuratorial committee in the judicial attribute has been effectively enhanced,and standardization construction has made remarkable achievements,but at the same time,procuratorial committee in the practical work also faces a lot of problems.Due to the historical factors,the administrative intervention has been more.The decision-making mechanism and the member responsibility accountability system has not fully established and improved.All of these restrict the procuratorial committee's function to further play,so we need pay attention to it in the future.By taking the measures to overcome and process,we can promote the establishment of more in line with the laws of modern judicial working mechanism of the procuratorial committee.

procuratorial committee;attribute;strengthen

D926.3

A

1674-828X（2016）03-0082-06

2016-04-28

天津市检察系统2015年度重点调研课题的阶段性成果。

赵志辉，男，天津市东丽区人民检察院检察长，主要从事刑法学和刑事诉讼法学研究；

郭景陆，男，天津市东丽区人民检察院检委会专职委员，主要从事刑法学研究；

窦国庆，男，天津市东丽区人民检察院研究室主任，主要从事刑法学研究；

沙 帅，男，天津市东丽区人民检察院研究室干部，助理检察员，主要从事刑法学研究。

（责任编辑：张 颖）