救助的权利与权利的救助

李文祥 欧 炜

（吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

欧美现代社会救助事业发展的基本特征，是救助制度的市场化基础、救助实现的公民社会权推动与救助困境的有义务的权利的改革，这也是当代中国社会救助发展的基本理念。社会主义市场经济的确立要求社会救助模式市场化，社会救助法治化不足要求推进公民社会救助的权利化，对福利国家制度危机的借鉴要求社会救助权利的义务化。但这三项原则在推动我国社会救助权利建设、促进我国社会救助事业发展的同时，也存在着对社会救助权利实现的偏导、遮蔽与弱化，而需要在理论上解析扬弃，并在政策中予以践行。

一、社会救助的权利化及其实现困境

社会救助是向无生活来源或生活在最低生活标准下的贫困者，以及遭受灾害和事故者提供的一种援助，它需要国家或社会的干预才能实现。因此，通过法律将其认定为一种公民权利，进而获得法律的支持，是现代社会的被救助者获得社会救助的基本保障。当前，社会救助权已经成为一项公民的基本权利。

首先，它是现代社会公民的一项基本人权。人权是“作为人的权利”，是与生俱来的个人理性与自由意志的产物，是每个人都应享有的道德权利，而非由法律所授予或能够剥夺的权利，包括生命权和生存权、政治权和公民权、经济、社会和文化权等内容。人权的核心是生存权，指任何人都有生存下去的权利。因此，一个陷入贫困、发生生存危机的人，拥有从国家和社会获得救助以维持生存的权利。而这正是社会救助权，即公民在生存危机时享有获得经济或物质帮助的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》（1966年12月16日颁布）所规定的基本人权，就包括免于饥饿权、获得相当生活水准权等针对贫困人群予以救助的人权内容。

不仅如此，社会救助权也早已从人权上升为一种法律权利。人权是一种自然权利，其实现只能基于人类的道德与良知。只有通过法律对社会救助予以确认，将其由自然权利提升为法律权利，社会救助权才具有合法性，救助权利的实现才有制度和法律的保障。

放眼国外：1601年英国颁布了《济贫法》，正式规定国家在社会救助事业中的责任，要求国家对公民的贫困问题积极干预。尽管要求接受救助的公民以丧失个人自由和权利为代价，但这毕竟是人类历史上最早的对社会救助从法律形式上作出的权利认定。《济贫法》对贫困者主体性地位的确立，使得救助者与被救助者逐渐将社会救济视为公民在陷入贫困时的一种应有权利，而不再是救助者的施恩。对社会救助从宪法层面确认的是1791年法国宪法，在其第一篇《宪法所保障的基本条款》中有两款关乎公民社会权利。其一，应行设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残疾人，并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作；其二，应行设立和组织为全体公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育应当是免费的，此类教育机构应按王国区划的配合渐次分布之[1]。

二十世纪初，以1918年苏联宪法与1919年德国《魏玛宪法》为标志，社会救助权得以完善和最终确立。1918年的苏联宪法第17条规定，为保障劳动者能够真正获得知识，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的任务为给予工人与贫农各方面的完全的免费的教育。1919年的德国《魏玛宪法》第119、122条规定，国家和公共团体有义务保证家庭成员的健康，对子女多的家庭应进行扶助以减轻其负担，要保护产妇，国家要有必要的设备扶持保护青年，使之健康成长；第145、146条规定，国民小学和完全学校的学费全免，对因贫困而上不起中学和高等学校的学生进行资助，并对其家庭进行资助以帮助其子女学有所成；第161、163条规定，为了保证不因年老、疾病、生育等风险的发生而影响经济社会生活，国家应制定社会保险制度以保障国民的基本健康生活水平，同时国民有劳动就业权以及失业时有获得国家救济的权利[1]。

回首国内：1950年，新中国政务院颁布《救济失业工人的指示》，劳动部颁布《救济失业工人暂行办法》。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。1952年，政务院颁布《关于劳动就业问题的决定》。1954年，我国的第一部宪法第93条规定，中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。至1956年底社会主义改造完成，我国初步建立了包括灾害、贫困救助，覆盖失业、贫困、受灾人员以及农村的“五保户”的社会救助体制，确立了公民的社会救助权利。十年“文革”期间，社会救助制度受到了严重冲击，管理机构多被撤销，诸多规章制度被取消，公民的社会救助权利被削弱。随着1978年以来的改革开放，计划经济体制下高就业、低工资、高福利的社会福利模式随之改变，社会救助制度重新得到关注。1993年6月，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，对五保供养的对象、内容、形式及五保户的财产处理、监督管理等进行了具体规定。1996年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》。1997年，国务院发布《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。至1999年，我国基本建成了以最低生活保障制度为核心，以灾害、医疗、教育、住房等专项救助制度为补充的社会救助体系，社会救助权利的发展进入市场体制的新阶段。2014年5月1日《社会救助暂行办法》的实施，进一步在法律层面强化和拓展了我国公民的社会救助权利。

社会救助成为法律权利意义巨大。由于被确定为法律权利，社会救助的供给就从人类道德要求上升为国家法律责任。公民在面临生存、生活困难时就享有了被救助的权利，国家也有责任努力实现公民的此项权利。同时，随着与权利观念俱来的公平、正义、平等价值理念成为社会救助的基本原则，国家与个人的关系不再是“君主与臣民”模式，公民也拥有了有利于自身健康发展的人格尊严，不再以丧失个人自尊、自由及权利为代价。然而，尽管社会救助已成为一项公民的基本权利，当前社会救助权利的实现仍然存在着困境。

以英国为代表的福利国家的社会救助，采取的是“福利型”社会救助制度。英国政府于1948年颁布《国民救助法》，规定救助资金由国家承担，只要公民没有解决基本需要，或自身收入只能在得到补充后才能解决基本需要，就可以成为被救助对象。而且为了减少被救助者的耻感，1966年英国工党制定《社会保障法》，改“国民救助局”为“补充津贴委员会”，以补充津贴取代国民救助。此举不仅维护了被救助者的尊严，也进一步确认了以收入决定救助的权利。但1970年代以来，英国不断发生经济危机，经济增长速度和人均国内生产总值逐渐降低。于是，英国保守党以根据年龄和家庭结构给付的“收入支持”取代了“补充津贴”制度，以资格严格的“家庭补贴”取代了“家庭收入补充”制度，在住房津贴方面也实行了资格审查标准。同时，受助者的权利遭到削弱、补助金额也被减少。1997年，英国工党执政，对保守党的开支计划进一步调整和削减，并取消了对单亲母亲专门的额外津贴，这些都使社会救助权利的实现遭遇了挫折与障碍。

我国采取的是“剩余型”社会救助制度，尽管没有“福利型”社会救助制度的过度给付，也存在着社会救助权利的实现障碍。在社会救助与被救助者之间，需要规则的制定、政策的施行与事务的管理。在救助规则的制定上，由于广大的救助对象难以在场，致使救助难以针对救助对象的确切需要；在救助政策的施行上，由于城乡二元结构与单位制组织格局，不同区域、不同组织的政策消解了救助对象的受助资格，致使市场化流动的劳动者的社会救助权利无法实现；在救助管理上，由于救助对象的弱势，公民的社会救助权利为管理人员所自由裁量，致使诸多管理人员随意确定救助对象，真正的需求者却被剥夺了社会救助权利。与此相适应，则是民众掀起各式各样的社会保护性运动，尤其是通过各种群体性事件的方式维护自身的社会救助权利。各种非政府组织也在民间兴起，“它们在政治、经济、社会生活等各个领域中正扮演着非常重要的角色。非政府组织不仅能将社会成员的诉求及时转达给政府，从而成为社会民众表达心声和利益诉求的重要桥梁；还能够通过抵制相关部门的不合理甚至不合法的政策来制约政府行为，影响政府决策”[2]。

二、义务化对社会救助权利实现的偏导

社会救助权的实现，需要发现权利实现的真实路径以及实现路径的障碍，进而有的放矢地提出促进权利实现的方法。社会救助权利实现路径及其障碍的发现需要理念的导引，但目前的主流理念却影响了对权利实现路径及其障碍的发现，这首先表现在有义务的权利对社会救助权实现路径的偏导。

20世纪下半叶以来，随着西欧福利国家制度出现困境，当事国开始了对福利国家这一福利模式的改革。而学术界尤其是其中一直对福利国家制度持否定态度的学者，也开始关注作为福利国家制度基础的公民社会权利，并试图重构社会权。面对福利国家制度危机，新自由主义者将其归结为福利国家制度的固有缺陷，反对国家干预社会经济生活，主张取消福利国家制度。他们认为国家提供的应是最基本的福利服务，主张将基本保障项目外的福利服务项目市场化，强调个人义务与责任，倡导在市场中通过自身努力来解决自身的福利需要。安东尼·吉登斯的“第三条道路”理论与米基利（J·Midgley）的社会发展理论也提倡“有义务的权利”，主张以积极福利制度替换消极福利制度。吉登斯坚持在福利国家与否定福利国家的新自由主义之间走“第三条道路”，提出将国家干预和市场调节结合起来，要求政府、社会和公民在社会福利体系中共同承担义务与责任。米基利认为经济发展和社会发展同样重要，二者相互融合、相互促进，社会福利既应促进社会发展，也应促进经济发展；进而提出发展型的积极社会福利模式，要求公民履行自身的义务与责任，在促进经济发展中实现社会福利的提升。新自由主义理论、“第三条道路”理论及社会发展理论影响巨大，不仅成为欧美国家福利制度改革的基本原则，也成为中国改革开放以来重建社会福利模式与体系的重要借鉴。

客观看来，公民在享受社会权利的同时，并非应该放弃履行自身的义务与责任，社会权理论自身也并未说明公民个人无须履行义务、承担责任。福利国家制度模式的确没有把权利与义务统一起来，在要求国家履行责任的同时，却未能要求公民履行相应的义务，只关注公民对社会权的无条件的享有，由此对国家整体与公民自身产生了负向功能：强化了公民对国家的依赖，增加了国家的经济负担，减少了社会的生产性投资，削弱了国家的国际竞争力；弱化了公民的义务与责任意识，抑制了公民的劳动意愿，降低了公民的生产效率，影响了国内经济发展动力。在西欧二战后经济保持高速发展的阶段结束后，福利国家制度的负向功能随着经济繁荣面纱的褪去而日益显露，进而引发对社会权的质疑。因而，提出“有义务的社会权利”无疑有利于发挥市场机制的作用，改善福利国家制度的不足。

然而，对履行义务的强调，也无疑使社会权在走向新自由主义与“第三条道路”的改革中不断消解，显然有悖于公民社会权利的实现。这对于社会救助而言尤为严重，因为这种“有义务的权利”并不符合社会救助权的自身属性。

较之一般性的公民权利，社会救助权有两方面的结构特性：权利主体的弱主体性；权利与责任的不对等。社会救助是国家向无生活来源者、生活在最低生活标准下的贫困者或遭受灾害和事故者提供的一种援助，被救助对象在主体性上是处于“弱势”状态的公民，他们缺乏一般公民所具备的主体观念或主体能力，或者缺乏自立自强的理性，或者缺乏健康自如的体魄，或者缺乏生产劳动的技能，难以通过自身行为取得一般公民所能取得的成就，无法履行享受社会救助权利所应承担的劳动义务，强调“有义务的权利”无疑等同于对公民社会救助权的剥夺与放弃。既无无义务的权利，也无无权利的义务，权利与义务具有对等性是法学领域的共识。“有义务的权利”倡导获取社会救助权利须履行相应义务，但由于权利主体的弱主体性，被救助公民无法履行相应义务或责任，在社会救助实践中权利和义务并不对等。现实政策普遍规定公民在无力维持基本生存时有权利申请国家救助，只要符合救助条件国家就有责任予以救助，即便是附以“资格审查”以及要求被救助者参加一定的公益劳动，其性质也只是对公民享受救助权利资格的核准而非公民的“义务”。

因而，尽管社会救助已成为一项公民权利，但仍难以通过履行义务获得实现，而且即便履行了义务也难以获得权利实现的保障，因为社会权是一种需要资源投入的积极权利，需要国家的主动干预才能实现。由此，新自由主义者认为福利国家的危机源于公民的社会权，否认国家在社会福利服务中的责任主体地位，要求公民在市场中通过履行劳动的义务与责任获得社会福利，这尽管在社会保险、公共资助领域能够缓解福利国家制度的危机，但在社会救助领域却使社会救助权利无法实现。“第三条道路”、社会发展理论的倡导者提出取消现存的消极福利制度，而代之以积极福利制度，将福利的市场化与有限的国家干预结合起来，要求发挥政府、社会和公民个人的共同作用，这也使社会救助权利的实现打了折扣。

因此，强调有义务的权利，将使社会政策的关注点集中在被救助者履行义务上，但义务或者无法履行，或者即便履行了也无法拥有权利——社会救助权利是需要政府与社会积极干预的积极权利。“这种继续扩张市场的做法与其说是对福利国家进行改革，不如说是对福利国家进行取缔，新自由主义福利改革没有缓解社会权的危机，反而走到了社会权的对立面。”[3]对于采用“福利型”模式的福利国家的社会救助而言，这种改革的确能够解决福利危机中的部分问题，但对于我国的“剩余型”社会救助制度，这无疑将使社会救助权利的实现偏离了合理的路径。

不仅如此，有义务的权利还对公民的社会救助权利造成损害。社会救助权利的诞生既使国家具有社会救助的责任，也让公民拥有了尊严，即有尊严地获得国家及社会的救助。社会救助作为一种权利在西方产生之前同样是国家的责任，而区别就在于《济贫法》对社会救助权的确立，使被救助的公民因救助的应得性而拥有了保持尊严的可能。西方在19世纪晚期以前的社会救助，采用的是收容教习所、强制性工厂、拘留所等方式，这可谓之为获得救助的“义务”。从1883年到1889年，德国颁布《疾病保险法》《工伤事故保险法》《老年、残疾、遗属保险法》，建立世界上第一个社会保险体系，公民的社会权利逐渐彰显。尽管如此，此后与社会救助相伴的仍然是针对被救助者的家计调查制度以及各种履行义务的管理制度。1990年代，英国新工党政府仍然要求被救助资格的获得需要严格的家庭收入审查，并将劳动收入视做社会救助的衡量指标。

于是，被救助者仍然被整个社会所观察和控制，其人格尊严在享受社会救助的过程中仍然遭到严重伤害。贫困者不仅为生活困苦所迫，也被这种所谓的“义务”与社会隔离开来，而同时罹患耻辱感。不仅如此，这种“义务”也强化了“底层社会”的界限，给受救助者贴上了“底层标签”，使其自身发展遭遇障碍而难以产生向上的社会流动，使社会救助权利难以发挥出促进被救助者改善自身社会地位的功能。因此，强调有义务的权利，将在强化被救助者责任的过程中影响他们的尊严与发展，反而侵害了公民的社会救助权利，这也同样使权利的实现偏离了合理的路径。

三、权利化对社会救助权利实现的遮蔽

不仅如此，社会权理念对将社会救助确定为一种权利的强调，也遮蔽了权利的实现。

社会权利是马歇尔的公民身份理论的核心创见，是指“从某种程度的经济福利与安全，到充分享受社会遗产并根据社会通行标准过一种文明生活的权利等一系列权利”[4]。社会权利以教育体制和社会公共服务体系为依托，旨在为公民提供教育、就业、生活等方面的援助。通过将社会权利纳入公民资格当中，社会权利获得了等同于民事权利和政治权利的地位，实现公民的福利保障就成为国家公共责任，改善民众的教育和社会服务方面的福利就成为国家的基本方向与目标。

社会权的确立来自国家对民众生活进行积极干预的相关法律的制定，1601年英国颁布《济贫法》，规定贫困者陷入生活困境时有资格向国家求助，这种对救济的法制化的制度安排是社会权的发端。随着1883年德国颁布了人类史上第一部社会保险立法——《疾病保险法》，社会权的内容体系得以充实、水平得以提升。公民在发生疾病、伤残、年老等风险时，能够从国家获得相应社会保险以应对风险。并且该法在生存需要基础上满足了疾病治疗、工伤医治、养老保障等安全需要。社会权利理念的出现与传播明确了国家在福利供给中的责任，使社会福利的供给从人性与道德诉求上升为政治与法律诉求，使公民在法律形式上能够有需即得地获得社会福利。而福利国家制度的出现，进一步使人们认为社会权是民众福利的催生婆。“马歇尔认为福利国家的演进是社会权利扩展的过程，公民社会权利的正式取得可以资本主义福利国家的普遍建立为显著标志。吉登斯也认为，福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”[5]。

然而，社会权理论与实践所带来的对成为社会权利的强调，却也造成了社会救助一旦成为权利即能够得以实现的观念，从而遮蔽了权利实现的真正路径。实际上，“公民的社会权”即便成为一种权利，也无法通过一般性的司法保障得以实现。因为社会权与公民的自由权利和政治权利截然不同，公民的自由权利和政治权利是具有绝对性的消极权利，不需要政府和社会投入经济资源，只要消极地不去侵犯就可以，因而能够通过司法保障得以实现。而社会权是一种积极权利，它的实现需要政府和社会积极投入经济资源。也正因如此，西方学者对公民的社会权大多持一种否定的态度。美国著名人权学者Louis Henkin就认为，经济、社会和文化权利只是一种福利，一种不能通过司法程序得到救济和保障的福利政策。哈贝马斯2001年在中国社会科学院做学术报告时也认为：人权普及虽然要注意轻重缓急，但并不说明社会的基本权利和文化的基本权利值得优先考虑，因为这些基本权利只是平等的自由基本权利和政治基本权利的现实条件[6]。

不仅如此，这种倾向更影响了人们对社会权利真实属性的认识，掩盖了社会救助权实现的政治与经济根源。其实，消灭贫困并不是社会救助制度的真正动机，以最小数量的福利支出获得最大程度的社会稳定和经济发展才是社会救助制度的真正目标与功能。

政府存在的根本原因是实现社会公平正义，只有保持公平正义的社会心理才能维护对政府的认可。如果社会救助体系功能不足，社会弱势群体将产生社会不公平、无正义的心理，而对政府产生不信任，政府将陷入危机。社会不稳定的根本原因在于不同群体之间存在利益矛盾和利益斗争，只有调节或消弱社会人群之间的利益矛盾，才能维持社会的稳定运行。如果社会救助体系功能不足，社会群体之间的利益矛盾将无法调节，社会将陷入冲突。社会救助制度就其内容是经济利益的再分配，与国民收入再分配相联系，并且以调整社会人群之间利益关系为基本内容和目标，因此这一制度完善与否，直接影响公民对政府的态度，影响不同社会群体之间利益矛盾状态，关系到政府的存在与延续，关系到社会能否稳定运行。因而，它不仅是一项经济制度，也是一种政治制度，而且是以政治为核心的制度。它的发展与完善的关键并非公民的经济需求的强度与国家经济水平的高度，而是政治需要的程度。

当代西方比较社会政策研究表明，西方政府对公民提供援助是政客们为选举所驱动的结果，理解福利政策首先需要分析政治家为赢得选票的行动纲领。试图获得职位的人需要通过取悦特定的社会阶层来形成联盟，包括工会或工人运动、企业联合会或其他相关利益集团。设计那些因回应民众声音而实施的社会救助项目，政治家为的是应对民众表达出的不满（或出于恐惧），或应对不满的公民已经（或觉得可能会）提出的诉求，是对社会冲突预防性或阻遏性的回应。而且民众的声音不仅仅会通过选票表达出来，也可能通过叛乱者和示威者表现出来。政治家一旦认识到国内秩序混乱或者其权力地位即将失去，就将采用福利手段对情况予以矫正，以缓解社会张力，安抚对现状不满的民众。Piven和Cloward在研究美国20世纪社会福利时也发现，即使是美国，在1930年代的大萧条中社会动荡平息的几个关口，对穷人的救济也会显著减少。而个中缘由则是随着社会恢复稳定，这些数以百万计的穷人的政治影响力减弱了[7]。

其实，福利国家制度的出现也是如此。它产生的关键并非社会权利理念的影响，而是面对20世纪三四十年代市场经济内在矛盾引发的经济危机与阶级矛盾激化，面对受社会主义思潮影响的劳工阶级要求改善自身境况的巨大压力，英国工党为了获取执政机会及保障社会稳定，而不得不以福利国家制度为办法以应对政治危机。因此，一个国家是否完善其社会救助制度，是否促进其公民社会救助权利的实现，根本动力在于对社会救助有需求的群体是否影响政府的存在与延续，影响社会的稳定与发展，而非在政策与法律上对社会救助权的确认。

随着市场经济的发展，政府存在的原因不再仅仅是维持社会秩序、实现社会公平正义，即以亚当·斯密为代表的自由主义经济学所谓的“夜警国家”。政府越来越被要求具有经济功能，“生产主义”成为当代政府的主导价值，提升经济效率成为政府存续的另一基础。人力资源是经济发展的基本资源，人力资本是提升生产效率的关键，这就需要对陷入困境的公民予以社会、医疗、教育等领域的社会救助，以保障人力资源队伍的稳定、提升人力资源的知识与技能。如果社会救助体系的功能不足，社会弱势群体将陷入困境，而无法保障充足的人力资源与人力资本。比照马克思所指出的资本主义劳动力价值，其包括劳动者用以维持本人劳动力的再生产所需的生活资料的价值，劳动者养育子女以保证劳动力商品的延续所需生活资料的价值，以及劳动者用以获取知识技能所需的教育训练费用的价值。社会救助是保障人力资源的劳动力再生产、自身再生产与技能提升的最低保障线，是保障社会生产效率的基础。因此，社会救助制度完善与否，直接影响社会的经济发展，关系到政府的存在与延续。它不仅是一项再分配制度，也是一种生产投资制度。它的发展与完善的关键并非公民的经济需求强度与国家经济水平的高度，而是一个社会经济发展需要的程度。

关于经济驱动的变量对福利体系和福利计划影响的研究表明，东亚的政府提供社会救助通常是出于“生产主义”的偏好，即用福利作为刺激经济增长的工具，资助或补贴教育或医疗保健以支持人力资本开发[7]。受1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的影响，香港和澳门特区政府推出了较传统的“利增长”政策不同的指向穷人财富再分配的“利贫增长”政策。这似乎是对“生产主义”的背离，其实却是“生产主义”的新形式。因为“利贫政策”的支持者认为，“实施良好的社会政策（如为穷人建立教育保障、保健和家庭服务，鼓励小额贷款，发展中小企业和基础设施等项目）有利于更好地保障贫穷人士的生计安全与可持续性”[8]。这显然是仍将社会救助作为促进经济发展的手段，正是出于经济发展的需要，才提供了相关的社会救助，才实现、改善了公民的社会救助权利。因此，一个国家是否完善其社会救助制度，是否确保其公民社会救助权利的实现，其动力也在于对社会救助有需求的群体是否影响了人力资源的供给与人力资本的发展，影响到社会经济的发展，而非在政策与法律上对社会救助权的确认。

四、市场化对社会救助权利实现的弱化

对于中国而言，在有义务的权利与社会救助权利化的影响之外，还有着市场化理念的影响。当前，市场化的浪潮已然席卷全球，与此相伴随的则是社会风险的增加与规避风险的社会主体的增加，单纯依靠再分配的传统社会福利观日益式微，以市场为核心、辅以社会再分配的市场化福利观日益拓展，国家、企业、个人开始共同承担社会福利责任。市场化福利观崇尚市场机制与市场理念，认为政府应该有限介入社会福利事务，而非在福利供给中发挥主导作用。政府作为社会管理者，其职责在于制定规章制度，确保政府、民间组织、个人及家庭构成相互和谐的福利格局；同时，立足“成本效益”分析，要求赋予公营福利机构充分的自主权及工作职责，并运用企业等私营机构的运作方式增进效率，提升福利服务水平。

市场化福利理念在社会福利体系中形成了政府权力与社会权力的相互制约与促进。政府权力以国家机构及其管理者为主体，以“公共权力”的形式存在和运行，以维护国家与社会的法治秩序、保护公民与社会组织的法定权利为基本功能；社会权力以社会组织或社会群体为主体，以阶层和群体权力的形式存在和运作，以维护社会领域的自治、保护公民与社会组织的道德与习惯权利为主要功能。政府权力的客体主要是社会组织与社会群体，以及受其监管的其他国家机关；权力自上而下行使；主体与客体是命令与服从的关系。社会权力的客体既有国家机关与国家权力，也有其他社会组织及其社会权力，还包括本组织的内部；权力行使呈多向度状况；主体与客体是协商与合作的关系。市场化对社会权利的解放，使社会权力能够基于自身对社会组织、社会群体的管理，通过自身对公民意志的表达、对公民权益的增补，影响、制约政府权力以保障公民个人权利的实现。

市场化福利理念对于中国的社会福利发展尤为重要。在传统的计划经济时代，社会权力为政府权力所取代，政府权力覆盖整个社会福利系统，包括企业在内的社会组织的福利都以公营机构的方式运作，既无自主权及自身职责也无竞争，缺乏提高经济效率与服务质量的动力，致使社会福利成本高而效益低。改革开放以来，社会福利开始了市场化进程，政府的主导开始退出各种社会组织。但公有制的基础仍然保持，国家的统一计划与政府仍然发挥着主导作用。

然而，市场化福利理念在带来效率的同时，也弱化了国家的干预力量，减弱了政府通过公权力的积极行动对公民社会救助权利的促进和保护。这是因为在社会权力的运作中，随着社会组织的日益发展，其自身的管理系统也日益强化，逐渐具备了制定具有国家法律属性的规则的能力，拥有了原属政府的行政管理权。“那些曾经是作为国家权力而存在的，但是现在又交还给社会的权力仍然会继续运行，并且也仍然可能会侵害公民的权利。这种侵害不会因为这些权力的行使者是社会而不是国家，就会停止，而是还会继续存在。”[6]这种侵害主要体现在两个方面，其一是社会组织层面出现的企业组织对公民救助权利的侵害，其二是社会制度层面出现的社会排斥对公民社会救助权利的侵害。

我国市场化改革在社会组织层面的改变主要体现为企业的自主化，经济效益的最大化成为企业的基本目标。于是，经济理性成为支撑企业的逻辑，企业目标的设置、社会救助政策的使用遵循的是人力资源管理的效率最大化，进而是经济利益的最大化，它将最低限度地履行在员工社会救助方面的社会责任，以获取对企业经济目标的支持，而缺失改善员工社会救助权利的内在动力。从而，企业对员工的人力资本存量及其社会救助问题所持的是残缺型社会福利模式的观念，认为救助的原因在于被救助者的素质与能力的缺陷，而非传统的立足于制度型社会福利模式，以公民权利的视角开展社会救助。企业认为被救助者由于个人因素造成了企业的负担，只是从慈善的角度开展社会救助，提供的只能是最低限度并丧失尊严的社会救助服务。企业作为公民的工作场所，它能够获得最直接的救助需要信息，也能够展开最精确的救助。但市场化改革下的企业只能提供最低限度的社会救助，而将社会救助推向与公民缺乏直接联系的政府，这显然是对公民社会救助权利的侵害。

即便是以社会救助为目标之一的混合型组织的福利企业，尽管其为残障人士提供工作岗位的用工成本大部分由国家补偿，但仍然是经济目标优先的商业企业，组织在经济目标和社会目标的处理上并不平衡，以劳动力市场的商品交换规则为分配规则，它们实现为残障人士提供工作的社会目标的动机，很少出自社会权利意识，而大多基于历史惯习或慈善[9]。从而，市场化尽管带来效率，但这种效率是福利累退的，越弱势的残障人士，越难获得工作机会，工作内权利越没实现的保障，社会救助权利就越受侵害。

“社会排斥”一词源于西方学者对“新贫穷”问题的研究，1974年由法国经济学家勒内·勒努瓦在其发表的《被排斥群体：法国的十分之一人口》中首次提出。它是指由于“主导群体已经握有社会权力，不愿意别人分享之”[10]而致使某些个人、家庭或社会群体因缺乏机会参与一些社会普遍认同的社会活动，被边缘化或隔离的系统性过程，这个过程具有多维的特点，并表现为被排斥者的经济、政治、社会、文化及心理诸方面的长期匮乏，从而在许多社会资源的获取上总是处于不利地位，很难依靠自身能力摆脱被社会制度所边缘化的状态[11]。

经济排斥主要有三个指标：劳动力市场排斥、收入贫穷和消费市场排斥。对于社会救助而言，经济排斥主要体现为劳动力市场排斥，是指由于劳动力市场的特殊性，雇主一方根据一些特定的公认的偏好——知识、技能、学历等筛选标准搜寻所需劳动力，而这些特定的标准将一部分需要社会救助的弱势求职者排斥在劳动力市场之外。政治排斥是指一定的社会成员或社会群体在一定程度上被排斥在政治生活之外，没有公平获取政治资源、享受政治权利和履行政治义务的过程与状态[12]。对于社会救助而言，政治排斥主要体现为社会救助政策的制定尽管其对象集中于社会弱势群体，以为特定群体提供社会福利资源或社会服务为目标，但作为被救助对象的社会弱势群体却无法参与制定与实施社会政策的过程。社会关系排斥主要是指由于一定的社会成员或社会群体社会网络缺乏，从而所能获得的信息、机会、社会支持的途径匮乏或缺失。对于社会救助而言，社会关系排斥主要体现为符合社会救助政策的对象，由于缺乏与政策执行者的社会关系而被隔离在社会救助之外；不太符合社会救助政策的对象，却由于拥有与政策执行者的社会关系享受到社会救助权利。文化排斥是指社会上存在一种占主导地位，并被社会认可的生活价值观和生活模式，而人们也因为认可这种主流的生活价值观或生活模式，而选择排斥其他的生活价值观和生活模式的行为。对于社会救助而言，文化排斥主要体现为贫困人群具有自身特殊的生活方式，即贫困文化，并通过“圈内”交往使这种文化得以加强。由于新一代贫困群体从小就被这种文化所改变，贫困者一旦形成了这种文化便会世代相传[13]。尽管为贫困者提供教育、专业技能等培训，但贫困文化使其无法增强自身乃至整个群体的竞争意识与能力，致使贫困者在群体层面上表现为缺乏自主发展、团队合作的思维与行为方式。

面对市场化带来的社会组织层面的对公民救助权利的侵害，以及社会制度层面的社会排斥，“西方发达国家在福利国家理论的指引下，既建立了比较完善的法律权利(权力)制度，又建立了比较完善的法律救济机构,比如在普通法院的基础上，还建立了专门的社会法院、劳动法院、行政裁判所等”[6]。但这仍然难以实现救助权利，因为“企业追求效率最大化”与“社会排斥”，都是法律无法对抗的合规、合法行为。而“启蒙时代提出的用以驯服国家权力的法治、宪政、人权以至民主都是很不足的，因为它们只能对抗国家机关的权力，对于在现代社会各层次、各领域、各机构里受到权力操纵和摆布的人是无能为力的”[14]。

因此，面对社会组织层面出现的对公民救助权利的侵害，以及社会制度层面出现的社会排斥，社会福利法律制度所支持的社会救助权利无法让公民获得平等的社会救助，它需要的是公民自身对所遭遇的侵害与排斥的抗争。

五、公共协商：社会救助权利实现的关键机制

权利的义务化对社会救助权利实现的偏导表明，救助权利的实现需要的是国家通过各种法律与政策的干预、指引，而非消极地等待受救助者履行义务；需要的是国家为公民提供有尊严地表达自身诉求、证明自身需要的场域与机制，而非让公民耻感地接受资格审查。权利化对救助权利实现的遮蔽及其解决办法的弊端表明，社会救助权的实现无法仅仅依赖于对社会救助权利的认定，它需要的是一个公民与国家能够相互表达自身力量与目标的互动机制。通过在互动中表达出自身对国家所需要的社会稳定与经济发展的作用，公民才可能在和谐中有尊严地实现自身的社会救助权利。市场化对救助权利实现的弱化表明，救助权利需要的不是简单的对社会组织的放权，而是一个公民与社会组织能够相互表达自身的力量与目标的互动机制。在互动中企业表达出自身的效率要求，民众表达出对非慈善、精确化救助的要求，对摆脱各种社会排斥的要求。

而这就表明，我们需要在国家、公民与社会组织之间建立起一个平等的公共协商机制，以此来有效推动社会救助权的实现。公共协商，是指在国家和社会治理过程中，采用相互对话、讨论和审议的方式，对政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间的相互诉求与关系，进行交流与调适并达成共识，以化解矛盾、解决问题，并保障各方的权利与利益。即“在不同利益主体之间构建一种基于公平竞争的互动合作格局；不同主体之间的权益分配，应当主要依靠协商机制和论证——商谈，基于‘说服’产生共识或者合意”[15]。

而今我国存在的社会救助权利的实现障碍，正是缘自公共协商机制的缺失。由于缺失公共协商机制，受救助公民难以在场，致使救助规则无法针对救助对象的确切需要；由于缺失公共协商机制，受救助公民无法问政于不同区域、不同组织的政策，致使市场化流动的劳动者的社会救助权利无法实现；由于缺失公共协商机制，受救助公民难以衡平管理机构的自由裁量，致使真正的需求者被剥夺了社会救助权利；也由于缺失公共协商机制，受救助公民难以合法实现自身诉求，致使民众有时会通过各式各样的社会保护性运动，尤其是各种群体性事件的方式维护自身的社会救助权利。同时，公共协商也不会因保障公民社会救助权利，而造成对公共利益的损害。因为“协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益，所以参与者会在各种相互冲突的利益中受程序性规则的引导并趋向公共利益，而不仅仅是关注自身利益”[16]。

西方社会在古希腊城邦时期盛行的就是公共协商治理，城邦公民公开辩论和商讨法律与政治。近代以来，投票制的代议制民主成为国家治理的主流，政府行政处于主导地位，协商治理日益边缘化。20世纪下半叶，随着国家干预和政府本位成为基本行政价值，国家权力日益集中，动摇了权力分立的体制与观念，普通公民长期被排斥在政策过程之外，社会冲突不断产生，协商治理重新为公共管理所关注。1989年世界银行报告中提出治理理论，反对政府单一的控制和统治，认为非政府组织、公民个人等也可以和政府一样成为公共权力的主体，它们可以在共同的目标下提供公共服务，共同决定公共政策并承担公共治理的责任[17]。

我国的公共协商机制源于中国共产党在民主革命时期创造的整合不同阶级、集团、政党、团体的政治协商制度，并随着政治协商制度的发展而不断壮大，现已成为我国政治领域科学化、民主化的特色与优势。但在社会管理领域，由于传统的计划体制，党委政府、企业与公民三位一体、行政管理与社会管理合一的管理模式，成为改革开放前我国社会管理的基调。它采取的是行政管理的科层制机制，以国家为核心，由党委政府向企业与公民单向性运行，党委政府是公共管理的实施者，企业与公民是公共权力指向的对象和接受者，公共协商机制遭遇边缘化。由于计划体制，国家在传统时代能够把握公民的行为，也能够全部承担并解决公民的基本诉求。但随着改革开放以来的社会转型，政府、企业与公民由三位一体变为三个相对分离的主体。党委政府的行政效率最大化逻辑、企业的经济效益最大化逻辑、公民的生活幸福最大化逻辑，既相互并存又彼此冲突，这种情况下的社会管理就无法通过基于科层管制机制的传统模式来有效实现，基于主体平等性的公共协商机制又成为时代的呼唤，2004年党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，2012年十八大报告又进一步提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。

就社会救助领域的主流理念而言，这种自由和平等的公共协商机制，不仅与其不矛盾而无制度冲突，且为当前所倡导的义务化、权利化与市场化理念所支持。义务化理念要求公民有必要参与公共协商，表达自身的需求与境况；权利化理念使政府有责任参与公共协商以保障公民的社会权利，也为公民带来了表达自身诉求的根据与内容；市场化理念带来了企业的自主和参与协商的能力，带来了能够代表受救助者权益的各种非政府组织，增强了公共协商的活力。

同时，尽管我国社会管理领域现今尚无直接针对社会救助的公共协商机制，但在政府事务与社会自治层面，都已开始了公共协商的尝试，这将在实践中服务于社会救助权利的实现。政府事务层面主要是各级人民政府与公民、企业等社会组织之间，围绕现实的社会矛盾与公共政策进行互动，并在实践中产生了民主恳谈、公开听证、媒体评论、网络听政等多种协商形式。社会自治层面主要是由政府或者基层自治组织搭建协商平台，就社会自治范围内的群体矛盾、权益冲突和劳动争议，在利益相关的公民与公民、公民与企业等社会组织之间进行互动，并也在实践中产生了民主讨论、多方对话等协商形式。

显然，这些协商形式在保障社会救助权利实现上能够发挥积极作用，有利于实现政府与公民、企业等社会组织之间的协商治理。但有效的协商机制不仅需要合适的协商形式，更需要合适的协商主体与协商制度。

由于公民相对于政府、企业等社会组织的弱势性，只有在法律上确认公民参与协商的程序，并成立代表公民诉求的社会组织，实现公民权益的组织化，公民才能作为地位与能力相对平等的主体参与协商。这对社会救助而言尤为如此，因为被救助公民是公民中的弱势群体。然而，2014年2月21日国务院颁布的《社会救助暂行办法》，作为我国公民社会救助权利的最新确认，却只规定了最低生活保障、特困、受灾、医疗、教育、住房、临时救助等权利，并未提及保障公民参与和利益组织化。因此，为了保障社会救助权利的实现，无论是专门还是相关的社会救助法规，都需要在保障公民社会救助权利的同时，规定或完善公民参与社会救助公共协商的方式与步骤，明确成立代表公民诉求的社会组织的条件与方式，明确社会组织的宗旨、功能与行为规范，以及社会组织参与社会救助公共协商的方式与步骤。其实，随着政治体系的包容性与开放性的提升，我国在建立社会组织方面已经在不断进步。2015年3月21日，中共中央国务院“关于构建和谐劳动关系的意见”指出，要深入推进区域性、行业性工会联合会和县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）、工业园区工会组织建设，健全产业工会组织体系。这种区域性、行业性及社区性的工会组织，无疑是市场经济体制下诞生的社会组织，将有效地代表企业职工的诉求，保障职工社会救助权利的实现。

由于公民参与公共协商在程序上的启动权存在于政府机关，政府拥有掌握协商进程的主动性，为了防止公民意见被扭曲，必须从制度上对公民、社会组织意见处理方式与公共协商的监督这两个关键环节作出规定。公民意见只有真正得到公正对待与吸纳，才能实现协商的有效性。政府机关需要对公民诉求进行整理分析，并将在协商中形成的公民意见提交决策会议以供决策参考。对于公民反对的决策方案，需要进行修改或终止决策程序。协商决策作出之后，政府机关还须将公民诉求及协商结果向社会公布，以保证对公民意见的尊重。协商是一种利益的平衡，其中存在着为了个别利益而强迫、欺诈并损害他人或国家利益的可能，这就必然需要外在的监督。政府的行政权力、公民及社会组织的行为权力都源自国家立法机关的授予，立法机关有权力和责任监督政府、公民及社会组织的行为。因此，应该以各级人大常务委员会为核心，整合政协、司法、新闻媒体及公众等具有监督职能的社会主体，组成社会监督体系对公共协商机制的运行予以监督。不仅要促使各个主体在法定权利范围内、遵照法定程序进行协商，确保公共协商的合法性；还要促使各个主体在达成共识时并不损害他人与国家利益，确保公共协商符合公共权益。唯此才能维护公共协商机制的运行，也才能确保公民社会救助权利的最终实现。