新电改下中国电力监管体制改革路径

王 伟

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 昌平102206）

电力产业是国民经济的基础性产业，电力资源越来越成为现代社会重要的终端能源，在经济社会发展中至关重要。自2002年以来，我国电力体制改革积极稳妥推进，取得了实质性进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，新型电力监管体制初步建立。但由于电力的行业特性，电力供需关系不断波动，为确保电力安全、稳定供应，需要一个科学的监管体制。目前电力监管体制改革进展还不能适应行业健康发展的要求，需要进一步建立现代电力监管体制。

一、电力行业特性和监管必要性

电力行业的投资巨大性、资产专用性和规模经济特征决定了电力市场不同于普通商品市场，这种自然垄断性导致其市场很难自发形成，必须设计和建立配套机制及市场模式，并着力加强市场监管，才能确保电力行业的良性竞争关系。

电力产业具有典型的网络型、规模经济性、资产专用性、不同状态下的竞争性与排他性、服务的必要性和普遍性等，使其具有了典型的公用事业特征，具有自然垄断或者信息偏在的特征。因此经济学中的监管来源主要集中在某些特殊产业尤其是具有自然垄断性产业的考察之上，包括公用事业（电力、管道运输）、通讯、交通与金融等。早期的监管文献大多致力于研究公用事业监管，卡恩据此将监管定义为：“监管的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效”[1]。

现代电力监管体制是“一种市场经济条件下，政府对电力产业进行有效监管所形成的一系列制度。其特征是依法监管，机构独立于权力制衡，发、售电竞争性市场的许可证准入监管制度，输配电环节的激励性价格监管等，其目的是要实现电力企业和消费者利益最大化的帕累托最优的电力行业监管状态”[2]。从现代监管体制的特征来看，监管首先必须是依法监管，国际社会在进行电力监管体制改革之初的通行做法就是先确立相对完善的电力法规体系。其次是要保障监管机构的独立性与权力制衡。没有权力约束和制衡，监管机构会被利益集团所俘获，出现腐败寻租等现象，因此许多国家的电力监管机构都在保障监管机构独立性的同时确立了对监管者的法定权力约束、上诉机制与社会监督机制等，以此来克服政监不分，监管者缺位、越位等弊端。

监管的真正目的是促进市场良性竞争。现代监管体制最重要的特征是通过发、售电竞争性市场的许可证准入监管制度以及输配电环节的激励性价格监管等建立竞争性电力市场。由于我国电力市场机制的缺失，目前并没有形成真正的电力市场，导致电力生产者(发电企业)和消费者(电力用户)之间的自由交易被电网企业独买独卖所垄断，电力供需信息不对称，加之上网电价和销售电价均由政府控制，使得电力生产成本变化不能及时传导给消费者，价格无法反映价值，市场起决定性作用的机制失效，在供给侧表现为发电装机不足和过剩反复出现，在需求侧表现为节能动力不足和高耗能产业过度发展、形成产能过剩。基于此，2015年3月5日，国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，启动了新一轮电力体制改革（简称“新电改”）。新电改的基本思路是：通过三个放开（放开竞争性环节电价、配售电业务和发用电计划）、一个独立（交易机构独立）和一个建设（电力市场），来促进“计划电”向“市场电”迈进，降低用户用电成本。其主要目标就是要引进市场机制，还原电力商品属性，促使电网改变盈利模式、通过供给侧结构性改革改变未来供用电模式、促使发电企业向市场寻找生存空间，从而形成多买多卖的市场竞争格局，建设成熟的电力市场，以此保证市场在资源配置中起决定性作用。

二、中国电力监管体制改革问题与挑战

我国电力监管体制改革，问题与挑战并存。我国经济发展进入中高速增长的“新常态”，电力行业产能过剩现象严重，电力体制的“不适应症”愈发明显，诸如市场化定价机制尚未形成、相关法规滞后、监管效率低等问题依然严峻。由此说明我国电力监管体制改革与现代电力监管体制建设目标还存在差距。电力监管体制改革存在的问题，多数研究者普遍锁定在以下几方面：政监不分、以政代管，缺乏独立完整的法律法规，电力监管职能分散，电力监管机构缺乏独立性和约束机制，监管方式和监管人员结构不合理等[3]。有学者指出国内外监管体制改革的经验：均按照电力监管法制化要求，完善电力监管的法律法规体系；努力消除各种企图阻止市场力量充分发挥作用的障碍，矫正市场失灵和竞争失调；通过监管维护市场的公平竞争，维护投资者、经营者、消费者的合法权益；加快培育竞争性电力市场，通过培育市场促进电力工业的健康发展[4]。

由此可以看出，国内外监管体制改革真正的挑战是能否建立电力市场，通过市场促进治理主体和市场主体的和谐互动，其实质是治理结构设计问题。有学者从政府监管机制设计的理论基础出发，通过多委托代理理论、协调理论分析了分权与监管效率改进、分权与监管效率损失、不同监管者之间的决策顺序与沟通机制，提出了电力监管机构的独立性和电力市场建设的必要性[5]。从公共治理视角看，这些问题的真正原因是治理结构设计缺陷所致。

（一）电力监管机构和职能的“碎片化”使真正的电力市场难以建立

专业化分工是工业社会组织结构的典型特征，适应了当时社会对效率的要求，但进入后工业社会后，社会事务的复杂性和棘手性呈几何式增长，专业化分工使得各领域的细化程度加深，与之相对应的政府部门的管理结构也不断细化呈现出“碎片化”的特征。电力行业及其相关事务已经变成一个具有高度复杂性的典型问题，与之相对应，电力行业所涉及到的政府监管部门也愈来愈多，呈现出明显的“碎片化”特征，如表1。

表1 主要政府电力监管机构的监管职能

随着社会主义现代化建设的不断深化，生态文明建设的要求和新能源的发展使得我国电力行业的发展形势日益复杂化、棘手化，与之相应的电力行业监管部门的碎片化结构，导致了电力行业监管的多头管理或者说是“九龙治水”的局面，使得部门间职能交叉、重叠严重，由此造成了部门间冲突或者是“地盘之争”，现行的电价体制、计划管理和电网垄断的格局，依然是阻滞电力改革中市场起决定性作用的体制性束缚。目前电力体制依然延续传统的管理格局，从国家层面看，电力改革事宜由国家发改委统筹，行业管理和市场建设监管由能源主管部门负责，电价改革由价格主管部门负责，放开发用电计划和应急管理由计划运行主管部门负责。宏观上看，因这些部门都隶属国家发改委，在工作过程中应该可以统筹协调，但实际运行过程中，各部门之间职能交叉，职能利益纷争已经显现。从地方政府来看，能源行业管理职能由各省市区发改委（能源局）负责，业务上接受国家能源局领导，但相当一部分省份又在经信委下设能源（电力）处来负责能源运行和计划管理，对上隶属于国家发改委经济运行局。二者都以自己是“能源行业主管部门”或“电力运行主管部门”自居。此外国家能源局在各省又设有监管机构，有的省还设有物价局，能源监管职能之纷争所由来者久矣。“对垄断性产业的监管是系统性极强的工作，电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控等相关管制必须密切协同，才能取得预期的成果。”[6]因此电力监管部门的碎片化结构不仅增加了政府协调成本，降低了监管成效，更难以满足新形势下经济和社会发展对电力行业的要求，给新电改下中国电力监管体制构建与完善带来了结构性挑战。

电力监管机构职能的分散化，其实折射的是电力管理职能的碎片化，导致部门利益固化，使得建立统一的电力市场成为空想。尽管2002年我国启动了以电力市场化为核心内容的电力体制改革，但是截止到2015年新电改启动之时，电力行业发展还面临着市场化不足问题，一是售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限，市场配置资源的决定性作用难以发挥。二是价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。而发电侧、售电侧的准入和退出政策以及电力企业上网电价、能源项目的审批等权限都掌握在政府（主要是由发改委负责）手中。可以说，政府官员的意志决定着电力企业利益最大化的实现，这为政府“寻租”提供了巨大的空间，腐败“侵蚀”了政府这个有机体，电力行业监管部门形同虚设。现实中，国家发改委自2013年以来被查处的政府官员大部分涉及能源、电力以及价格领域就不幸佐证了上述观点。因此新电改进程中如何抓住政府职能转变的核心，通过建立现代监管体制，在电力行业真正实现“政府的归政府、市场的归市场”，让市场起决定性作用，从而加强政府战略制定及行业监管等职能将是新电改下深化电力监管体制改革的重点。

（二）电力监管机构缺乏独立性和社会组织缺位使现代监管体制难以建立

党的十八届三中全会提出要推进国家治理能力和治理体系的现代化。治理指的是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[7]对于新电改而言，构建新型电力治理体系将是深化电力监管体制的核心内容，从而实现电力治理体系的现代化。但当前除政府之外电力行业治理中其他主体的缺位对提高电力监管治理能力提出了挑战。2002年电力体制改革虽然成立了电监会，统一履行全国电力监管职责，但电监会成立之初被定性为事业单位，由于事业单位作为中国特色的社会组织的性质模糊不清，缺乏作为政府与企业之外第三方进行行业监管的独立性，电监会在实践中并没有真正发挥其监管职责。为此2013年大部制改革将承担监管职能的电监会划归国家能源局，重新定位为行政机构，但这种做法使得电力行业对“政监分离”的探索重新回到“政监合一”状态，电力行业监管单纯地依赖政府，不仅增加了政府工作量，也导致电力行业监管领域社会组织缺位的现象。2016年中央第十三巡视组对国家能源局党组进行专项巡视，巡视组在向国家能源局党组反馈意见中提出：行政审批改革不力，以权谋私问题严重。一些领导干部热衷于审批，以审批代替规划控制和行业监管。审批自由裁量空间大，监督制约不到位，公开透明不足，造成越权审批、滥用职权、徇私舞弊。由此看出第三方缺位的弊端所在。

三、新电改下中国电力监管体制改革的路径选择

电力监管的重要目标之一是建立完善的电力市场。一段时间内，我们着眼于电力行业的拆分，以为通过拆分可以建立市场机制，而电力市场建设并不必然是电网拆分、调度独立，关键是要改变电网企业独家买电卖电的机制，实现供需以竞卖竞买的方式进行交易。从电改的国际实践来看，各国都把充分发挥市场机制作为目标，把电力市场建设作为根本途径，但在发输配售企业组织结构和调度管理体系方面，并无标准模式。从国际经验看，比如欧盟曾对一体化电力企业进行拆分，造成近年来多个成员国大停电事故相继发生，促使其改革重点转向构建欧洲统一电力市场和保障能源安全。意大利将调度与电网分离，导致电网运行协调困难，2003年发生全国大停电事故后，调度与电网重新合并。英国电力行业发输配售各环节进行拆分最早、最彻底，但目前又重组形成6家发配售一体化公司。俄罗斯发输配售彻底拆分后，电网发展严重受限，运行效率和供电可靠性降低，2012年重新将输电与配电合并。可见各国改革模式虽然不同，但其本质都是在电网自然垄断性下，通过加强监管限制其滥用垄断优势地位，从而保障公平的市场竞争。如果只是简单地对电网进行横向区域拆分和纵向输配拆分，只是将大垄断变为小垄断，并不能起到充分发挥电力市场作用的效果。相反如果对电网进行“破碎式”拆分，并将调度职能分离，会无形增加“网与网”和“网与调”的协调成本，严重影响电网安全性和规模经济性，进而会破坏电力市场，一些国家已经为此付出了沉重代价。

从各国电力行业改革的成功经验看，各国都加强了对电力行业发展的监管，基本形成了政府宏观管理、监管机构市场监管、市场主体充分发育、行业协会适时服务的行业监管体制。国际监管改革的主要经验：一是建立一个政府有效监管下的竞争市场。二是确保电网独立性和电力系统运行安全可靠性。三是加强电力相关法规的立法和执法力度，为配合电力市场改革，会根据需要适时出台相关法规。因此，检验监管体制改革效果的关键主要看是否存在成熟的电力市场、看供需双方是否以竞卖竞买方式直接交易、看电网企业独买独卖格局是否被打破。在公平竞争环境下，电网企业的逐利性即使有冲动，在政府加强对电网无歧视公平开放和“三公”调度监管下，电网成为电力高速路，调度职能更趋中立，电力资源在市场中会进一步优化配置，从而使电网企业专注于电网建设和电网运行安全，这既是检验现有电力监管改革的标志，也是下一步改革的路径。

（一）建立统一权威的电力监管机构，促进电力市场建设

电力体制改革是系统性工程，没有科学的战略规划、明确的市场模式、独立的交易制度、稳健的实施步骤、完善的监管机制、坚实的法律保障和及时的风险防范及救济机制，就无法真正有效推进改革，而做到上述几点，必须有一个权威机构。2013年3月重新组建的国家能源局，标志着电力监管“大能源局”的确立，但能源局能否协调发改委、环保部、财政部等部级单位，避免电监职能“无权可见、无力可监、无法可监、无市可监”的尴尬，需要围绕职能转变的核心，加强电力监管机构的统一权威。目前电力行业存在着明显的政企、政市不分的问题，诸如市场化定价机制尚未形成，电力价格仍然以发改委定价为主；国资委在国有电力企业的高层管理人员考核和选拔中起着决定性作用等。为了改善电力监管部门的“碎片化”结构，需要减少政府类似上网电价、人力资源管理等方面的微观管理职能，这也是新电改“放开两头”要求的题中之义。在此基础上，结合政府机构改革，逐步减少电力监管领域所涉及的行政部门，从客观上解决电力监管部门间的职能重叠问题，为构建统一权威的电力监管机构奠定组织结构上的基础。

加强电力监管机构的独立性，就必须转变政府的电力行业管理职能。要明确区分政府电力行业的宏观管理职能和电力监管机构的微观监管职能。基于2002年电力体制改革经验，新电改启动后要尽快成立电力体制改革领导小组（简称领导小组），作为政府各部门间的议事协调机构，应对电力监管部门“碎片化”带来的结构挑战。与之前电改成立的电力体制改革工作小组不同，鉴于当前经济发展、环境保护和能源建设的紧迫形势，该领导小组应该是一个高级别的工作机构，由国务院副总理担任组长，国家能源局局长担任副组长，充分发挥国家能源局在新电改中的核心领导职能。二是在国家能源局内部必须明确电力行业的监管职能并提升其独立执法的能力。为此要尽快修订出台《电力法》并制定《能源监管法》及其他相关法律法规，尽快出台《能源监管工作手册》《能源监管工作人员守则》等具体性规范，明确国家能源局在电力行业监管中的具体职责，使电力监管工作有法可依；要在大部门制改革之后，将原电监会下属地方电力监管机构（例如华北电监局等）都划归国家能源局管理，新电改启动后需要加强国家能源局对地方电力监管机构的垂直管理，使其能够超脱地方利益“羁绊”，贯彻执行国家能源局的监管政策，从而提高国家能源局监管的执行力；要建设一支拥有行业监管政策性、专业性和技术性非常强的高素质、专业化的电力行业监管人才队伍，为提高国家能源局的监管能力提供组织保障；要利用现代科学技术，创新电力监管的方式方法，改变过去政府单一监管模式，严格实施问责制度，从而提升国家能源局电力监管的治理能力。

（二）完善电力行业治理结构，建立现代监管体制

推进国家治理体系和治理能力现代化作是全面深化改革的总目标。新电改要构建新型现代化电力治理体系，完善电力行业治理结构，实现政府、企业、社会组织以及公民对电力行业的共同治理。因此“新一轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变，而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计，其中政府能否通过立法实现国家电力治理体系和治理能力的现代化至关重要。”[8]政府不仅需要通过立法为包括电力监管在内的电力治理体系进行顶层设计，也需要通过转变政府职能和创新管理方法为其他主体参与电力行业监管创造条件。

中国电力市场化改革是一个复杂的过程，其中有很多具有争议性的问题，例如绿色调度还是经济调度、发电企业能否直接参与售电市场等等，这些都是自市场经济确立以来中国电力市场发展历程中出现的、体现中国国情的问题，难以依赖国际经验解决。这不仅需要我国电力监管部门在市场规划之初就与电力企业进行紧密合作，也需要在整个电力市场化改革过程中与企业、学术界进行紧密合作。为达此目的，需要充分发挥社会组织作为政府与市场之外第三部门的桥梁作用。成立于1988年的中电联已经成为一个囊括电力行业大部分企业、研究者的同业社会组织。在新电改下，如何充分发挥中电联等社会组织的桥梁纽带作用将是建立电力治理体系的重要内容之一。