论劳动力市场改革的两个目标

都 阳

（中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 朝阳 100028）

经济新常态背景下的中国经济，供给侧改革不仅是经济发展的主线，也是为未来的中国经济的持续发展积累动力的必要之举。劳动力市场改革也是供给侧改革的重要组成部分。经过三十余年的发展，中国的劳动力市场已经成为市场体系中不可或缺的组成部分，而劳动力市场的发展也是一个动态的演进过程，其目标往往随着社会经济的发展而变化。从多年的实践看，劳动力市场运行过程中有两个基本目标同等重要。首先，维持劳动力市场的供求平衡、实现充分就业，是劳动力市场稳定乃至宏观经济稳定的基本目标之一。其次，作为生产要素市场的重要组成部分，实现劳动力资源合理有效的配置，是劳动力市场建设的另一个重要目标。从实际操作的结果看，解决就业问题，促进劳动力市场发展是伴随经济发展的重要内容。就业作为劳动力市场供求关系自然实现的结果，由于和民生的紧密关联受到了额外的重视。也正是由于“就业是民生之本”，保证充分就业成为政府工作职能的重要体现。然而，劳动力市场如何发挥其生产要素配置功能，却往往被忽视。在新一轮的供给侧结构性改革之中，劳动力市场的两个目标都应该得到重视，而不可偏废。

一、劳动力市场改革是供给侧改革的重要组成部分

中国既是一个发展中国家，也是一个经济体制转型的国家，因此在很长的一段时期内，中国的劳动力市场具有转型和发展的双重特征。一方面，从计划经济体制向市场经济的转变，涉及诸多制度安排的变革，需要经历长期的过程，而不可能在短期内一蹴而就；另一方面，从一个欠发达的二元经济向工业化和城市化的现代经济转变，也有相当长的路要走。改革开放以来，中国的劳动力市场一直处于上述的转型与发展交替出现的过程之中。随着时间的推移，劳动力市场的制度性变化大体可以分为以下两个阶段。

从改革开放之初到21世纪伊始，大致可以视作第一阶段，其主要的阶段性特征，就是引入并确立市场化的劳动力资源配置方式。由于这是经济体制转轨的初始阶段，因此，渐进改革的特征非常明显。正如中国的改革开放进程发端于中国农村，劳动力的市场化配置也与农村改革相关联。农业微观机制改革提高了农业的劳动生产率，并随之出现农业的剩余劳动力，而允许农业剩余劳动力以市场化的方式配置，产生了劳动力的流动。首先，农业劳动力在农村的不同产业部门之间配置，这一过程推动了20世纪如火如荼的乡村工业化进程。随后，允许农村劳动力在更大的区域范围内流动，更扩大了劳动力流动的规模，并逐渐在1990年代形成了较大规模的“民工潮”现象。根据国家统计局农民工监测数据，2015年，中国的农民工总量已经达到2.77亿，其中，外出就业的农民工数量达到1.69亿。而城市经济体制的改革则对劳动力配置方式由计划经济的模式向市场配置方式的转变起到了根本性的推动作用。尤其是1990年代中期开始的以国有经济改革为主要内容的城市经济体制改革，对计划经济下的劳动雇佣体制进行了系统改革，赋予了企业的用人自主权，强调了企业在雇佣和解雇决策中的主体地位。1994年《劳动法》的颁布，更是这一进程的突出体现。

中国劳动力市场制度在新世纪的发展过程，可以视作一个新的发展阶段。其突出的特点首先体现为，劳动力市场的供求关系在这一时期也发生了转折性的变化。由于经济的快速发展产生了越来越大的劳动力需求，经济增长带来的就业岗位增长日益明显。根据经济普查提供资料，2004年至2008年，第二产业和第三产业就业相对于增加值的弹性为0.230和0.318；2008至2013年这两个弹性分别为0.332和0.665。两个产业就业弹性的增长，体现了就业增长与经济增长的兼容。同时，人口快速转变对劳动力市场的影响在这一时期开始显现。从2012年开始，劳动年龄人口的绝对数量开始下降，2015年，16至59岁人口较之上年减少了487万人。劳动力市场上供求关系的变化，使得中国经济顺利地跨越了刘易斯转折点（蔡昉，2010）。正是由于劳动力市场供求关系的转折性变化，也催生了对合宜的劳动力市场制度的新的需求。对就业目标和要素配置目标的要求也发生了变化。

其次，劳动力市场制度作为市场经济体制的重要组成部分，不断得以完善，一系列与劳动相关的法律、法规和制度相继出台是这一时期劳动力市场建设的又一个突出特征。《最低工资条例》《劳动合同法》《劳动争议与仲裁法》和《就业促进法》等重要法律法规的颁布，成为这一阶段劳动力市场发展的标志性事件，也对劳动力市场的运行产生了重要的影响。可以说，通过这一时期的发展，服务于社会主义市场经济体制的劳动相关的制度框架已经基本确立。

然而，劳动力市场制度的完善是一个动态的过程。即使劳动力市场制度的主体框架基本建立，也并不意味着对劳动力市场的改革就此结束。例如，OECD等发达国家在经济高度发达、规制基本健全的情况下，仍然不断进行结构性改革，以适应社会经济发展的需要。IMF在2004年报告中曾指出，在1980和1990年代，很多发达的工业化国家对经济体制进行了结构性改革，旨在进一步发挥市场机制的作用，包括增强经济的竞争性、提高价格形成机制灵活性、建设对企业的干预和政府管制等，其中，劳动力市场改革也是重要的内容（IMF，2004）。可见，对经济体制的结构性调整，是因应经济发展需求而不断出现的过程。正如习近平总书记所阐述的，“我们提的供给侧改革，完整地说是‘供给侧结构性改革’”。“结构性”3个字十分重要，简称“供给侧改革”也可以，但不能忘了“结构性”3个字。供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”，（习近平，2016）。要增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，不仅要具有更加充分竞争的产品市场，也应该包括生产要素市场。

增强供给的灵活性，并使其在推动全要素生产率的过程中发挥作用，主要的措施就是深化包括劳动力市场在内的要素市场的全面改革。根据发达国家的经验，结构性改革的领域主要包括：产品市场、金融市场、劳动力市场、税收制度和贸易制度（IMF,2004）。可见，把劳动力市场改革纳入供给侧结构性改革的尝试并不鲜见，以改革的方式进一步完善劳动力市场制度也应成为当前新一轮结构性改革的组成部分。在经济发展新常态下，劳动力市场改革也要因应供给侧改革的总体要求，重点就是要实现劳动力市场制度安全性和灵活性的统一。同时，更加注重劳动力市场上充分就业目标与劳动力市场配置目标的相互统一。

二、实现充分就业与优化劳动力配置

劳动力市场改革的目标，要在实现充分就业的同时，不断优化劳动力资源的配置，让劳动力市场为经济发展和社会进步提供持续的动力。这两个目标是相辅相成的关系，但其相对重要性随着时间的推移和社会经济条件的变化而变化。把握二者之间的辩证关系，对于改革目标和改革方案的设计都至关重要。

在这两个目标中，充分就业目标容易被各界接受，在实际的工作中也已经受到了就业主管部门的高度重视。一方面，在宏观经济调控目标中，保持充分就业作为主要的调控目标之一早就得以确立。因此，财政政策和货币政策等主要宏观调控工具的使用以及产业政策的制定都考虑了其对就业的影响（蔡昉，2015；都阳，2016）。另一方面，“就业是民生之本”作为一个重要的执政理念，已经广泛地为各级政府和相关职能部门所接受。2010年，时任总理温家宝就撰文明确指出，尽管宏观经济调控的目标每年都会发生变化，但确保就业增长却是一个长期的目标。根据当时的经济发展阶段和劳动力供给形势，要保持劳动力市场的稳定，经济增长的速度不能低于8％（温家宝，2010）。李克强（2014）也指出了就业和增长之间的关系在宏观调控中的重要性。他认为，中国经济增长可以容忍经济增长速度高一点或者低一点，但底线是确保充分就业。他还解释道，政府把预期的经济增长速度设置在某一目标，其目的就是保持就业的稳定，就业是民生之本，没有就业，就没有收入。在实际的工作中，各级政府也以充分就业为目标，做了大量的实际工作，针对新毕业大学生、农民工、就业困难群体，展开了有针对性的就业促进工作，并取得了很多卓有成效的成果。

应该说，在大多数时期，实现充分就业目标与劳动力资源有效配置是一致和兼容的。例如，中国在改革开放以来出现的大规模劳动力流动，创造了大量的非农就业机会，解决了农村剩余劳动力的就业问题。同时，劳动力由农业向非农部门的转移过程，也是从低生产率部门向高生产率部门的再配置过程，这一过程优化了劳动力资源的配置，提高了经济效率，推动了经济增长（蔡昉等，2001；都阳，2014）。

如果充分就业目标和劳动力配置目标总是一致的，在实际的工作中也就没有必要对二者进行区分，可以使用同一政策工具实现两个目标。然而，这样一石二鸟的情形并不容易出现。从现实的情况看，在不同的发展阶段，两个目标的相对重要性往往有所差异，特别是劳动力市场配置劳动力资源的功能，往往被忽视，也可能成为阻碍劳动力市场健康发展的重要原因。在当前供给侧结构性改革的要求日益迫切的情况下，这一点显得越发重要。

首先，从经济发展与劳动力市场结果的相互关系看，近年来，尽管经济增长速度明显放缓，经济增长的“L型”态势日益明显，但劳动力市场基本保持稳定。这一特点与以前很多历史时期的情况都不一样。如图1所示，从2010年开始，经济增长速度明显放缓，处于下行趋势，但反映劳动力市场供求关系的求人倍率线，却一直在1以上，说明劳动力市场上岗位数量一直大于求职者的数量。这也意味着，当前劳动力市场的主要矛盾已不再是简单地追求劳动力供求关系的平衡，而是要进一步提高劳动力市场的配置功能，通过劳动生产率的提升，为经济发展提供动力。换言之，在以前的发展阶段，劳动力市场和经济发展之间的主要矛盾是通过经济增长提供就业岗位，以实现劳动力市场供求关系的平衡；而在新的发展阶段，主要矛盾已经演变为通过劳动力市场改革，提高经济发展的效率，并为经济增长提供新的动力。优化劳动力市场的要素配置功能更为迫切。

图1 分季度的经济增长速度和求人倍率

其次，提升劳动力市场的配置功能也与经济发展新阶段的要求相关联。中国正处于从中等收入向高收入迈进的关键阶段。国际经验表明，经济发展进入中等收入阶段是各种社会经济矛盾的多发期，而且，中等收入的经济体具有更大的可能性陷入增长放缓或增长停滞，即所谓的“中等收入陷阱”（Aiyar,et.al,2013）。比较成功跨越中等收入陷阱的经济体以及仍然在中等收入阶段徘徊的经济体发展历程中的得失，我们可以发现，能否在中等收入阶段，通过推进结构性改革成功地转变经济增长方式，从低收入阶段和中等收入阶段的生产要素积累模式，过渡到以生产率提升推动经济发展，将成为跨越“中等收入陷阱”的关键所在。这其中，劳动力市场作为生产要素市场的重要组成部分，也需要通过不断地改革，提高其优化配置生产要素的功能。

第三，中国社会经济的发展已经面临着日益严峻的老龄化带来的挑战，2015年60周岁以上人口占总人口的比重达16.1％，65岁以上人口占总人口的比重为10.5％。对各年龄结构的人口劳动参与率的分析表明，60岁以上人口的劳动参与率明显下降（都阳等，2013）。从老龄化社会对劳动力市场的影响看，很重要的一点是，在老龄化社会，由于劳动年龄人口占总人口的比重逐渐减少，老年抚养比的不断上升，仅仅实现充分就业，已经不足以保证社会的持续健康发展。必须在保证充分就业的前提下，进一步提高劳动者的劳动生产率，从而为经济发展提供动力，为赡养老人提供经济资源。这也就意味着，发挥劳动力市场的配置功能，提高配置效率成为一个更具有紧迫性的任务。

更重要的是，在经济发展进入新常态的背景下，如果促进就业的政策手段选择不当，就业目标与配置目标可能不能兼容，有时甚至会产生冲突。例如，处理好僵尸企业、消化过剩产能，是当前供给侧改革的重要内容。习近平同志指出，“当前和今后一个时期，制约我国经济发展的因素，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。要加大供给侧结构性改革力度，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本。”在化解过剩产能和处置僵尸企业的过程中，劳动力资源的重新配置是重要的环节。由于产能过剩，很多行业正面临着去产能带来的就业岗位损失。根据测算，过剩产能所对应的岗位总量达466万，占2015年城镇总就业规模的1％左右。在所有行业中，六个主要产能过剩行业的岗位冗余达到327万（都阳、李雅楠，2016）。产能过剩行业同时也具有区域集中的特点，解决就业问题不宜再通过“瞄准地区、追加投资、保住岗位”的方式追求短期的就业稳定。这种方式虽然可能在短期内不易形成就业冲击，但会进一步强化劳动力资源错配带来的效率损失。从劳动者的角度观察，以行政手段稳定僵尸岗位，使他们长期就业于过剩产能的部门，其人力资本的固化会日益严重，并逐渐削弱在新的产业部门就业的能力。在这种情况下，追求短期的充分就业就会和劳动力市场的配置功能产生冲突。因此，要在以“社会政策托底”，确保劳动者在就业转换过程中获得保障的基础上，消化冗余的产能和岗位。

实际上，通过进一步消除劳动力流动的障碍，引导劳动者向经济活跃、劳动力短缺的地区流动，不仅在长期看有助于扩大就业，也有利于提高劳动力资源的配置效率。解决岗位损失的最有效的手段是创造新的就业岗位，因此，要积极培育新的经济增长点、创造新的就业岗位，实现劳动力市场的动态平衡。目前，第三产业的发展产生了很多新兴岗位，应该在过剩产能集中的地区，继续鼓励第三产业的发展，带动经济的转型。

三、如何提高劳动力市场的配置效率

提高劳动力市场的配置效率将有助于推进供给侧结构性改革，同时，也有助于将经济增长方式从以往以生产要素的投入为主，转变到以提升经济效率为主导的可持续发展模式。一方面，中等收入阶段经济发展的客观规律，要求进一步完善劳动力市场机制，提高劳动力市场的要素配置功能。另一方面，经过改革开放以来多年的发展，市场化的劳动力资源配置方式已经确立，充分利用市场机制的基础条件也已经具备。

劳动力市场的一体化程度已经逐步提高。改革开放以来劳动力要素的流动推动了不同地区、不同部门、不同群体的工资趋同。例如，大量的农村劳动力由农村向城市流动，不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题，也推动了城乡劳动力市场的一体化。根据国家发改委“农产品成本监测”资料，以农业中三种主要粮食作物稻谷、小麦、玉米的平均雇工工价反映农业劳动力投入的平均成本，以国家统计局“农民工监测调查”提供的农民工工资信息反映非农劳动力市场上的工资水平，可以发现二者呈现明显的趋同。2001年，农民工平均日工资水平高出农业中雇工日工资35.8％，到2003年二者的差距达到峰值42.5％。随后，二者开始趋同，2013年，农民工平均日工资水平仅比农业雇工日工资高出4.5％。如果考虑城乡间价格水平的差异，普通劳动力在农业部门和非农部门的实际工资也已经实现了趋同。劳动力的跨地区流动也带来了地区之间劳动力市场的趋同。根据国家统计局农民工监测资料，东部、中部和西部地区的农民工月收入分别为3213元、2918元和2964元。如果考虑到地区之间价格水平的差异以及劳动力输入地和输出地之间的交通成本，农民工的收入在地区之间也已经大体趋同。城乡之间、地区之间的工资趋同表明，劳动力市场一体化的程度已经大大提高，利用市场机制，优化劳动力要素的配置的“基础设施”已经完备。

首先，伴随着经济发展，经济结构和劳动力市场变化的新特征对劳动力配置提出了新的要求。以农村劳动力转移为特征的大规模劳动力流动行将结束，劳动力资源的配置将以新的方式出现。图2展示了自2003年以来，外出农民工数量的增长率变化情况。在经济发展跨越刘易斯转折点后，劳动力转移增速总体放缓的趋势越来越明显，2015年外出农民工的总量仅较上年增长了0.37％。由于人口结构变化等多重因素的影响，可以预期，大规模劳动力流动的时代已经结束。对于非农经济部门而言，劳动力由农村向城市的流动带来了增量的配置。一旦劳动力流动的增长趋于零，劳动力跨区域的流动将停滞，其再配置将更多地在已经转移的劳动力存量中进行。

图2 外出农民工的年度增长速度（％）

其次，中等收入阶段经济结构和就业结构变化出现新的特征，对劳动力资源的配置方式也提出了新的要求。在已有的研究中，Imbs and Wacziarg（2003）观察到，从低收入到中等收入阶段，经济结构的专业化程度越来越高，而在中等收入阶段以后，产业结构的多元化程度又逐步提高。目前，中国经济正处于中等收入阶段向高收入阶段成长的关键时期，促成经济结构的多元化转变，也有利于经济的转型与升级。而经济结构的多元化实际上是通过企业行为的分散化来实现的，相对应的，企业对劳动力的需求也将越来越多元化。

这种新趋势的出现表明，劳动力的配置将从以前的行业间转换，更多地以区域内各企业间的再配置出现。因此，劳动力流动的形式也会随之变化，地理和空间上的劳动力转移不再明显，但行业间或企业间的劳动力流动可能会越来越重要，劳动力在企业间的再配置也将成为日益重要的提升效率的方式。顺应这种新形势的变化，劳动力市场规制也应该有相应调整，特别是企业雇佣和解雇决策安排就显得更加重要。应该在现有的劳动力市场制度基础上，通过进一步完善相关制度安排，为劳动力的有效配置创造良好的环境。

第三，在新的发展阶段，进一步提高劳动力的配置效率还需要在一些领域进一步深化改革。除了企业微观机制改革外，进一步鼓励劳动力在行业间的流动，将有助于配置效率的提升。考虑到劳动力跨所有制、跨行业的流动仍然还有一些制度性的障碍，在相关领域推进改革，形成更加高效的、一体化的劳动力市场，将是非常必要的举措。

四、深化劳动力市场制度的改革

要充分认识到进一步发挥劳动力市场的配置功能对于新阶段下社会经济发展的重要意义，为劳动力的进一步流动创造条件。以下几个方面的改革，有的虽已推出了改革方案，但要继续加快推进的速度和力度；有的领域虽然已经形成了主体框架，但仍然有必要根据经济发展新的阶段性特征，进一步加以完善。

首先，继续全面、彻底地推进户籍制度改革，是提高劳动力配置效率的有效手段。改革户籍制度的呼声由来已久，对户籍制度改革也已经做出了相关的部署。但户籍制度改革还需要更加全面、更加积极地加以推进。这不仅是由于对户籍制度及其相关联的制度安排进行全面改革的条件已经成熟，更重要的是，中国经济发展进入了关键阶段，对要素市场改革的停滞将阻碍我们获取新的增长源泉。一直以来户籍制度改革都是以地方实践的渐进方式开展的。由于户籍制度的长期存在，已经形成了庞大的利益群体，使得每一步改革都成为利益关系调整的博弈，并直接影响户籍制度改革的内容、进程和力度。全面推进户籍制度改革的核心与终极目标，是使与户籍相关的社会福利与人口登记功能分离，在今后一段时期内，全面推进户籍制度改革的进程也应该按照这一目标加以设计。要努力实现户籍制度改革的全面突破，从目前分类改革方案，过渡到全面改革。

其次，要加快完善并统一基本养老制度、基本医疗制度和其他基本的社会保障制度与公共服务，实现全国范围的统筹。在实现社会保障体系与公共服务均等化的基础上，实现其可携带，这将会进一步刺激劳动力跨地区、跨行业、跨企业的流动，顺应新的发展阶段下劳动力流动的新模式。

第三，进一步完善劳动力市场制度，让企业成为雇佣决策和工资决定的基本单位，更好地发挥劳动力市场供求关系对劳动力市场均衡的决定作用。防止雇佣决策和工资决定在企业以外的层级完成。根据经济发展新常态的需要，进一步完善最低工资制度、集体谈判制度等基本的制度安排，以及与劳动相关的法律和法规体系。

第四，加快企业的微观机制改革，为劳动力跨部门、跨所有制的流动创造条件。把劳动力市场改革与国有企业改革等其他经济体制改革的措施结合起来，进一步为劳动力的流动创造条件。