就业救助的国际经验与制度思考

韩克庆

（中国人民大学 劳动人事学院，北京 海淀 100872）

就业是民生之本，就业是安国之策。随着我国经济社会转型的深入，社会弱势群体的就业一直是就业问题的难点。城镇就业弱势群体总量逐渐增大，而且构成状况复杂，存在问题多样化，弱势群体的就业困难及其就业救助，已经成为十分引人关注的社会问题。解决好就业弱势群体的就业问题，提升公共就业服务水平，是积极的就业政策的重要内容。

党的十八大报告提出，推动实现更高质量的就业，做好城镇困难人员的就业工作。2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》（以下简称“《办法》”），首次对就业救助进行了专章规定，“国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。”至此，就业救助成为社会救助体系中的一项重要制度安排。

然而，无论学术界还是政策界，对就业救助都存在诸多模糊认识，甚至连就业救助的叫法都有分歧，对就业救助的覆盖对象、实施措施、政策目标等问题，也都存在这样或那样的不同理解。在政策实践层面，更是由于就业救助分属人力资源社会保障和民政两个政府主管部门，而出现“自说自话”、各管一块的工作局面。

一、就业救助的概念和对象

在英文中，很难找到一个对应于“就业救助”的概念。在英文文献中，除了工作福利的概念外，就业救助与就业援助中的“救助”是一个词，即Assistance。我们所说的就业救助或者就业援助，通常对应着英文的Unemployment Assistance，直译过来，亦即失业救助的意思。

（一）就业救助的基本概念

在我国，《办法》颁布之前，学术界和政策界多用就业援助的概念，来指称政府采取的帮助就业困难人员就业的措施。例如，有学者认为，就业援助是各国政府建立的促进帮扶就业困难群体就业的援助制度[1]。也有学者，把针对困难群体的就业政策，纳入劳动力市场的就业政策支持或者保护性就业政策的范畴[2]。我国《就业促进法》第三章第25条规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”《就业促进法》第六章专章规定就业援助，这是我国第一次以法律的形式确立就业援助制度。在《就业促进法》中专章论述就业援助，本身就蕴含着就业促进包含就业援助的逻辑关系。不过，单纯的逻辑包含关系，并不能明确给出就业援助的对象、主体和措施，反而有可能带来就业援助对象、主体和措施的模糊化。

本文认为，就业救助是在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施。就业救助概念的提出，使得这一政策的主体、目标、对象和措施有了更多的确定性而非模糊性。从社会救助的政策范畴考虑，就业救助具有如下特征。

首先，就业救助是以政府为主体的就业保护政策。就业救助是政府通过立法实施的公共救助项目，而不是依靠市场力量实现就业的经济政策。就业救助的政府责任，不但体现在国家通过社会救助的相关立法对就业救助项目进行规定，还表现在国家通过财政支出支持就业救助项目的实施。不管是发展中国家，还是发达国家，世界上很多国家都有针对与就业相关联的社会救助制度安排。例如，在印度，1995年中央政府引入了国民社会救助计划（NSAP），这一计划提供了五种不同的福利：养老金计划（覆盖8.3％的老年家庭）、遗属津贴计划（覆盖6.2％的遗属家庭）、伤残津贴计划（覆盖14.1％的残疾家庭）、家庭福利计划（给予家庭主要收入者意外身故家庭的一次性救济）以及“安娜普娜”（为老年家庭提供食物）。此后，国会于2005年颁布就业保障法案，确保了每个农村家庭至少获得100天的雇佣，使得这一计划覆盖约33％的农村家庭[3]。美国的贫困家庭临时救助（TANF）项目，为低收入或没有收入的家庭提供现金和其他形式的援助。与此前实施的抚养未成年儿童的家庭救助（AFDC）项目相比，贫困家庭临时救助更强调鼓励申请人参加工作。自1998年以来，联邦资金关于贫困家庭临时救助的主要来源是国家家庭救助拨款，总计约为160亿美元一年。经通货膨胀调整后的贫困家庭临时救助支出，自1990年代末以来一直相当稳定。到2011年，其相当于GDP的0.1％[4]。

其次，就业救助是基于家计调查（Means Tested）的社会救助项目。一般而言，各国普遍采用家计调查——家庭财产审查和就业审查，来确认申请领取社会救助金的资格。美国联邦政府有10个主要家计调查项目，为相对较低收入者或资产较少的人在获得医疗保健、食品、住房及教育方面提供现金支付或援助。这些项目包括：医疗救助（Medicaid）、医疗保险中D部分的低收入补贴（The Low-income Subsidy for Part D of Medicare）、所得税抵免的退还部分（EITC）、儿童税收抵免的退还部分（CTC）、附加保障收入（SSI）、贫困家庭临时救助（TANF）、补充营养援助计划（SNAP，即原来的食品券计划）、儿童营养计划（Child Nutrition Programs）、住 房 援 助 计 划（Housing Assistance Programs）、联邦佩尔助学金计划（The Federal Pell Grant Program）。2012年，联邦政府在这些计划和税收抵免的支出总计为5880亿美元。作为一种经济分配，联邦政府在这些项目上的支出在自1972年以来的四十年间从GDP的1％上升到近4％[4]。1997年，美国国会又在贫困家庭临时救助中增加了一项特别的“从福利到工作（WTW）”的计划，福利接受者参加工作的比例一度大幅上升。需要注意的是，不同于一般性的就业促进政策，就业救助的准入条件是个人净收入是否达到贫困线或者救助线。这里所说的个人净收入，不但包括个人是否领取失业保险金，还包括个人获得的生活救助金以及其他收入。因此，家计调查成为就业救助的必要条件。

再次，就业救助是与失业保险密切关联的社会救助项目。顾名思义，就业救助与两个重要的制度设计相关联：一是维持最低生活水平的生活救助制度，二是失业保险制度。通常来看，就业救助对象是生活陷入困境的失业者。在很多国家中，就业救助和其他社会救助项目相叠加，共同编织起救助安全网。然而，就业救助又不同于一般的社会救助项目，因为就业救助对象是有就业意愿的失业者。通常他们大都履行了登记失业程序，愿意或者参加过就业培训项目。同时，在大多数国家中，就业救助和失业保险制度密切关联。只不过，与失业保险不同，就业救助不需要承担缴费义务，只要经过家计调查，就可以申领。对于那些有资格领取失业保险金的人来说，只有当受助者在享受了失业保险津贴后，仍然无法找到工作并生活在困境之中，才可以申请就业救助。

（二）就业救助的对象确定

目前，就业救助对象在我国官方文件里有三种说法。

第一种说法是就业困难群体或者就业困难人员。《就业促进法》第52条规定:“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。”这一规定对就业救助对象采取了原因列举的方式，并没有给出具体的对象范围。

第二种说法是就业弱势群体或者社会弱势群体。就业弱势群体，是指在劳动力市场上缺乏就业竞争力，仅仅依靠自身力量无法实现就业的社会群体。在人力资源社会保障部、中国残疾人联合会发布的《关于开展2015年就业援助月专项活动的通知》中，就业援助对象包括四类人员：一是符合认定条件的就业困难人员；二是残疾登记失业人员；三是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的人员；四是本地区确定的困难家庭离校未就业毕业生、因病致贫家庭成员、失地人员等其他援助对象。

第三种说法是贫困群体。《办法》中的就业救助对象相对明确，主要是低保家庭中的就业困难人员。《办法》第43条规定：“最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。”可见，《办法》中规定的就业救助对象，是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员。

综合来看，虽然上述三种说法对就业救助对象都做了规定，但是三种类别互有交叉，很难做出明确区分。

我们认为，有必要对就业救助对象进行更为明确的界定，也就是说，就业救助是针对一般劳动者、就业困难群体，还是社会弱势群体？就一般劳动者而言，就业救助的概念等同于就业促进；就困难群体而言，就业救助的对象不单包含因身体、技能、家庭等原因难以实现就业的劳动者，还包括非上述原因造成的失业者，而困难的类型和程度却很难界定；就社会弱势群体而言，就业救助的对象包括了就业困难群体，以及残疾人、低保对象、困难家庭的未就业毕业生、失地人员，甚至刑满释放人员、戒毒康复人员等。

事实上，对就业救助对象的划分首先应当统一标准。不管是困难群体、弱势群体还是贫困群体，都应以是否陷入贫困为标准。就业救助对象，就是有就业能力而没有工作的贫困失业者①值得一提的是，残疾人是一个令人关注的就业弱势群体。在我国有关就业救助的政策规定中，残疾人也是就业救助的主要群体。事实上，世界上很多国家的就业救助政策中，残疾人并不是制度的覆盖对象。因为大多数国家中，都有专门针对残疾人的社会保险和社会福利项目，例如残疾人津贴或者伤残保险。。

二、就业救助的政策措施

就业救助的政策措施，尤其是就业救助的具体措施和项目设计，是决定制度实施效果并最终决定制度成败的关键。由于对就业救助概念认识的模糊性，在具体的政策设计层面，我国就业救助政策呈现出救助对象分散化、政策目标多元化、救助措施零碎化等特点。

我国已有的政策措施中，既有就业培训、就业服务等方向性的制度设计，也有税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、公益性岗位安置等具体措施。然而，就业救助的政策效果，不仅受制度设计本身的影响，也受到就业能力和就业意愿的影响：从具体的制度设计来看，受岗位数量、职业声望、收入水平、工作稳定性、就业服务质量等诸多因素的影响；从就业能力来看，又受劳动年龄、文化技能、健康状况等诸多因素的影响；从就业意愿来看，则受福利依赖、择业观念、家庭因素等诸多因素的影响。

几乎所有的OECD国家，都实行针对劳动年龄段的个体及其家庭的综合性家计调查福利项目，这些项目在社会保护体系中扮演重要角色。从表1给出的简单概括中能够清楚看出，社会救助可以在一系列不同的政策标题下提供。所有这些项目的共同点在于，它们都是面向完全没有或只有非常有限的自身以外的资源、并且可以为不符合其他收入替代转移项目的低收入家庭提供一个低效运行的安全网[5]。

表1将各个国家的项目置于两个维度上：一是等级，是指针对劳动年龄人口的主要收入支持项目或较低层次津贴。二是范围，是指针对特定人群（尤其是单亲）的广泛安全网或有选择性的项目。在大部分国家中，社会救助为没有其他项目支持者提供低层级、低效运行的津贴形式，见表1右上角，这一类别中最大的一类是提供现金或类现金支持（例如美国食品券，起始于2008年的补充营养救助项目——SNAP，即为一种类现金福利）的非分类社会救助；此外，德国、芬兰、爱尔兰和英国的失业救助津贴，由于独立于缴费记录或之前的就业历史而获得，因此可以被划入到广泛的低层级津贴中。法国、英国和美国等国，还有更进一步的针对单亲的托底性津贴（表1右下角）。在少数国家，社会救助是针对大多数劳动年龄人群（表1左上角）或个体人群（澳大利亚的青少年个体和澳大利亚、爱尔兰、新西兰的单亲）的主要收入支持项目。此外，在这些第一层级的项目外，澳大利亚和新西兰也采取一些低层级的应急津贴，但这并不普遍[5]。

表1 OECD和欧盟国家按照等级和范围划分的最低收入津贴类别为身体健全的劳动年龄个体及其家庭提供的主要失业安全网津贴（2007）

除了大多数国家的一般性社会救助项目和澳大利亚、法国、英国、美国等国的单亲父母津贴外，澳大利亚、德国、英国、爱尔兰、新西兰等国，都有针对失业救助的具体项目。详见表2。

表2 OECD和欧盟国家失业救助项目类别

总体来看，世界各国的失业救助措施以发放失业救助金为主。就笔者所察，提供公益性岗位、小额信贷的做法，在上述国家中并无显见。除了失业救助金之外，很多国家还将职业指导和培训服务作为就业救助的配套措施。

三、就业救助的国际经验①感谢香港大学社会工作及社会行政学系博士研究生付媛媛的资料支持。

（一）美国的就业救助制度

美国早在1935年出台《社会保障法》进而建立社会保障制度之时，便对失业保险政策进行了规定。美国的就业救助与失业保险相关联，由劳动部统一管理。在有些州，只有当被覆盖的失业工人用尽了联邦和州政府社会救助项目赋予的救助权利后，并且参加了培训项目，才能由州政府支付失业救助金[6]。此外，美国还规定了国家或州处在特殊时期时，对失业者的一系列救助政策。例如，失业保险延长救济金（Unemployment Insurance Extended Benefit）、灾难失业救助（Disaster Unemployment Assistance）以及贸易再调整津贴（Trade Readjustment Allowances）。失业保险延长救助是指当一个州处在高失业率情况下，且失业者已超出失业保险的待遇领取期限时，政府为失业者提供的延长性失业救助。救助期限最长为13周，救助金额与失业保险待遇相同。一些州还在失业率极高的情况下，自愿为失业者提供7至20周不等的延长性救助[7]。灾难失业救助是指当企业雇员或自雇人员由于重大灾害而失业或中断就业的情况下，且其不符合领取失业保险条件时，为其提供的救助。救助期限为26周，救助金额不少于发生灾难州平均补助金的50％[8]。当失业者已超出失业保险待遇的领取期限，且该种失业经劳动部认定为国外进口所致，失业者可申领贸易再调整津贴。需要指出的是，贸易再调整津贴不仅适用于由于国外进口而导致失业的劳动者，也适用于由于同样原因而工作时间减少的劳动者。该津贴主要用于在职业培训、异地求职以及安排劳动者赴工作岗位充沛地区等方面提供经济支持[9]。

1960年代后期，美国的福利机构开始用“从福利到工作（Welfare-to-work）”项目，鼓励越来越多的福利领取者去就业。无论是过去的抚养未成年儿童的家庭救助（AFDC），还是现在的贫困家庭临时救助（TANF），“从福利到工作”项目开始在联邦救助项目中长期扮演重要角色[10]。强制性的“从福利到工作”项目在1996年福利改革后逐步扩张，很多“从福利到工作”项目以“工作福利（Workfare）”的形式，要求公共救助的接受者去工作而不是领取福利津贴[11]。总体来看，美国的就业救助制度更多地被贫困家庭临时救助制度所涵盖。

（二）英国的就业救助制度

1950年代，随着《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）的成功实施，英国开始了从选择性福利向制度性福利的过渡，并率先宣布成为福利国家。福利国家的建立有三个基本前提：一是福利国家把工作看成是付酬劳动，并且以充分就业的可能性这种信念为依据；二是福利国家促进了全国统一，福利是一条加强国家与国民之间联系的途径；三是福利国家强调应对生命历程的自然过程中出现的风险[12]。1990年代以来，吉登斯（A.Giddens）提出“第三条道路”理论，社会投资型国家（Social Investment State）逐渐取代了福利国家（Welfare State）概念，而成为流行欧洲甚至全球的社会思潮。受此影响，强调劳动力市场的人力资本投资，强调工作福利，以教育、培训为措施的积极性福利，逐渐成为英国福利国家转向的重要方面。

英国就业救助制度的法律依据是1911年的《国民保险法》以及1955年的《求职人员法》。英国的就业救助主要是失业求职救助金（Job Seeker's Allowance），主要针对企业雇员及自雇人员，资金来源为政府。英国的就业救助由就业中心和工作及养老金部（Department for Work and Pensions）管理。获得求职救助金的失业者需满足以下三个条件：第一，失业者须到有关部门登记失业，并签订《失业求职同意书》；第二，不符合申领失业求职津贴的资格；第三，通过家计调查。在待遇水平上，失业求职救助金与年龄挂钩，并考虑失业者的家庭收入、家庭人口结构等因素。2014年4月以后，未婚者每周可领取57.35－72.40英镑。在待遇期限上，失业者在经过3天的等待期后，最多可获得26周的失业求职救助金。此外，英国还设立了求职者过渡金（Jobseeker's Transitional Payment）以及单亲家庭救助金（One-parent Family Payment），以帮助失业者走出失业期的生活困境。此外，失业者还可以领取针对全体英国居民的普遍福利金（Universal Credit）。有关普遍福利金上限的规定是，处于劳动年龄（16－65岁）的单身劳动者或者子女没有在身边生活的单亲父母，每周最多领取350英镑；一对夫妇以及子女在身边生活的单亲父母，每周可以领取500英镑[13]。

（三）法国的就业救助制度

法国是世界上最早建立失业保险制度的国家。其相关的第一部法律于1905年颁布，此后，于1958年、1973年、1984年、1988年、2009年，进行了多次修改和补充。

法国就业、社会团结和住房部（Ministry of Employment,Social Cohesion,and Housing）管理就业救助工作，由就业中心（Employment Center）发放失业救助金。就业救助主要包括特殊团结津贴（Specific Solidarity Allowance）、临时等待期救助金（Temporary Waiting Period Allowance）、团结临时救助金（Solidarity Transitory Allowance）以及积极团结收入（Active Solidarity Income），其资金全部来自政府。在领取条件上，失业者须满足三个条件：第一，居住在法国的长期失业者；第二，不满足领取失业保险的条件或已经超过失业保险的待遇期限；第三，家计调查。在待遇水平上，失业者所领取的失业救助金额与失业者的家庭结构和家庭收入有关。单身失业者且家庭月收入在644.40－1127.70欧元之间时，可通过申领失业救助金使家庭收入达到1127.70欧元；已婚失业者且夫妻二人月收入在1288.80－1772.10欧元之间时，可通过申领失业救助金使家庭收入达到1772.10欧元。在待遇期限上，基础待遇期限为6个月。当失业者领取6个月后仍满足失业救助领取条件时，可继续申领[14]。

（四）德国的就业救助制度

德国目前的失业保险制度主要基于1927年的《就业服务和失业保险法》（Employment Service and Unemployment Insurance）、1997年的《就业促进法》（Employment Promotion）以及2011年的《基本失业津贴法》（Basic Unemployment Allowance）。

德国的就业救助资金主要来源于联邦和地方政府。在覆盖范围上，就业救助相较失业保险更为宽泛，既包括了求职者，也包括希望寻找更合适工作的受雇者。领取条件主要包括：第一，劳动者年龄在15岁至法定退休年龄之间；第二，基本生活需要无法被其他保险或救助金满足；第三，失业者有能力并积极求职；第四，家计调查。待遇水平视家庭人口结构而定。救助金额为每月313欧元、353欧元、391欧元，并于每年7月调整一次。在待遇期限上并无限制[15]。

德国的就业救助由联邦劳动和社会政策部进行全面监督。当地的就业办公室负责招聘、就业指导和福利管理。联邦就业局委员会和105个当地授权机构管理就业救助事务。

四、结论和讨论

本文梳理了就业救助的基本概念，着重介绍了发达国家的就业救助项目，以期对我国就业救助的政策目标和制度设计提供借鉴。

归纳起来，就业救助是在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施。社会救助的目标，是通过工作激励，解除有劳动能力的贫困者及其家庭的生存危机，鼓励其自食其力，改善个人和家庭的生活境况。就业救助需要借鉴国际经验，进行精细化的制度设计。就业救助也需要政府部门的沟通协调，做好公共就业服务和制度衔接工作，更好地实现制度目标。具体说来，我国就业救助在制度定位、制度设计、制度衔接等方面，仍有一些值得讨论的问题。

第一，就业救助在社会救助中的位置。目前我国的社会救助体系，包含最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助八项基本救助项目。如何确立就业救助在社会救助体系中的位置、就业救助与最低生活保障的边界、福利依赖与工作激励的关系、就业救助和临时救助的关系，迫切需要进行理论解答。此外，作为一项就业保护政策，就业救助在劳动力市场中的位置，就业救助与劳动力市场配置的关系、就业救助与领取福利津贴者的劳动参与率等一系列问题，是进行就业救助制度设计无法回避的重要问题。

第二，就业救助的制度设计。就业救助是以领取福利津贴为主，以工作优先为原则提供公益性岗位，还是为有劳动能力的贫困者提供小额信贷、税费补贴等财政措施来激励其就业创业，这些问题仍然需要进行详细论证。就业救助的制度设计，需要结合我国宏观经济社会发展背景，并围绕制度目标进行具体的方案设计。当前，国家应尽快出台失业救助金制度，以期有效地与失业保险制度相配套。

第三，就业救助的制度衔接。在具体的制度设计层面，就业救助制度需要做好与失业保险制度的配套衔接，需要做好与无就业能力者的生活救助制度的配套衔接。在宏观政策层面，则需要做好社会政策与经济政策的衔接，需要做好政府有关部门之间的衔接，需要做好政府部门与社会组织的衔接，需要做好贫困与脱贫的衔接，需要做好城市与农村的衔接。

第四，就业救助抑或失业救助。尽管前文中，笔者一直使用就业救助的概念。但是，纵览国际社会的制度设计，就业救助这一概念本身容易引起歧义，需要尽快加以更正。这是因为，其一，国际社会中，失业救助往往与失业保险制度关联在一起，因此，失业保险津贴往往和失业救助金挂钩。其二，相对于中国而言，使用失业救助概念，更容易使失业救助制度与最低生活保障等救助制度接轨。比如，失业救助金就很容易与低保金进行类比。但是，就业救助金可能包括很多资金来源，很难与低保金直接联系在一起。其三，使用失业救助概念，更容易使失业救助与更广泛的就业促进相区分。为此，笔者建议，在《办法》中，应将就业救助专章更名为失业救助专章；在人力资源和社会保障部部门职责归属上，失业救助也不是就业促进司的工作范畴，而是失业保险司的重要工作内容。