大型群众性活动安保工作市场化运作探讨

□邱　煜

（浙江警察学院，浙江杭州　310053）



大型群众性活动安保工作市场化运作探讨

□邱煜

（浙江警察学院，浙江杭州310053）

摘要：当前，保安服务公司、安全风险评估公司等市场力量开始参与大型群众性活动安保工作。公安机关要树立与市场经济相适应的市场化理念，利用市场力量解决活动承办者安保能力不足、监管者监管能力不强等难题。制约大型群众性活动安保工作市场化运作的主要因素是领导观念滞后、市场力量发展缓慢、法律保障和市场竞争不足等。完善大型群众性活动安保工作市场化运作，应当改变观念，完善立法，鼓励竞争，加强对各类市场组织的扶持与指导。

关键词：大型群众性活动；市场化；安保工作

当前，大型群众性活动安保工作应当实行市场化运作的观点已逐渐成为各界的共识，但在安保实践中，市场主体的作用远没有充分发挥。为推进大型群众性活动安保工作的市场化运作，需要我们进一步深化认识，破除制约因素，积极培育各类市场主体，逐步实现市场化运作。

一、对大型群众性活动安保工作市场化运作的再认识

2007年国务院颁布实施的《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》）将大型群众性活动区分为二类，并采取不同的安全管理模式。第一类是县以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动（以下简称为政府直接举办的活动），这类活动的安保工作由政府责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安保工作方案，并组织实施；第二类是非县以上人民政府直接举办的活动（以下简称为非政府直接举办的活动），这类活动由承办者对其承办活动的安全负责。基于以上对大型群众性活动的划分方式，笔者就其安保工作的市场化运作问题谈谈自己的看法。

（一）公安机关不宜为非政府直接举办的活动承担安保责任。《条例》规定，大型群众性活动安全管理应当坚持“承办者负责、政府监管”原则，非政府直接举办的大型群众性活动，应由承办者将安保工作所需要的所有经费纳入其活动成本，承担起应有的安保责任，公安机关作为安全监管者，只承担此类活动的安全监管责任。而实际上，当前我国普遍存在公安机关为演唱会等大型群众性活动制作安保方案，派出大量警察直接提供安保服务的做法。

从理论上分析，公安机关的这种做法是错误的，因为部分大型群众性活动的承办者是基于营利目的举办活动的，而警察属于公共资源，应平等地为所有公众提供公共安全服务，公安机关无权动用公共资源为营利者无偿提供公共安全服务。如果公安机关动用了公共资源为营利性大型群众性活动提供了超过平均公共安全服务水平的安保服务，应当通过立法授权公安机关向受益方收取必要的安全服务费用，用于对公共资源的补偿。

（二）市场力量可以解决活动承办者安保能力不足的问题。非政府直接举办的大型群众性活动的承办者应当按《条例》的规定，具体负责下列安全事项：一是落实大型群众性活动安全工作方案和安全责任制度，明确安全措施、安全工作人员岗位职责，开展大型群众性活动安全宣传教育；二是保障临时搭建的设施、建筑物的安全，消除安全隐患；三是按照负责许可的公安机关的要求，配备必要的安全检查设备，对参加大型群众性活动的人员进行安全检查，对拒不接受安全检查的，承办者有权拒绝其进入；四是按照核准的活动场所容纳人员数量、划定的区域发放或者出售门票；五是落实医疗救护、灭火、应急疏散等应急救援措施并组织演练；六是对妨碍大型群众性活动安全的行为及时予以制止，发现违法犯罪行为及时向公安机关报告；七是配备与大型群众性活动安全工作需要相适应的专业保安人员以及其他安全工作人员；八是为大型群众性活动的安全工作提供必要的保障。

从承办者的现实情况来看，绝大多数承办者的规模有限，他们缺少专业人员、专业能力等条件，无力依靠自身条件和能力来解决上述所有的与活动安全相关的难题，应通过向市场购买的方式来解决。而专业的保安服务公司、风险评估公司、舞台搭建公司、安全监理公司和保险公司等市场力量的存在，可以满足承办者不同方面的安全需求。

（三）市场力量可以协助政府解决对专业性强的安全事项监管的难题。政府相关职能部门在履行大型群众性活动监管职能时，由于专业知识所限，对一些技术性很强的安全问题，如对舞台等临时设施、建（构）筑物是否安全等，没有足够的专业能力去判断是否符合安全标准，是否能确保安全，因而难以进行有效的监督，而市场力量可以协助政府有关职能部门解决安全监督中的难题。以舞台搭建为例，专业的建筑工程监理公司拥有专业人员和专业器材，可以实现从设计图纸，到整个搭建工作结束的全过程监理，并具有在搭建完成后出具检验、检测报告的能力。

（四）市场力量的参与，可以实现监督者与实施者的分离。《条例》规定，政府直接举办的大型群众性活动的安保工作由公安机关制订安保工作方案，并组织实施。对此类大型群众性活动，公安机关既是安保工作的监督者，又是安保工作的主要实施者。这种监督职能和执行职能集于一身的规定，不利于公安机关监督职能的发挥。

为更好地实现公安机关的监督职能，实现监督职能和执行职能的分离，可以尝试对部分辅助性的安保事项，如场内秩序的维护、人身、物品的安全检查和临时设施、建（构）筑物的监理等不适合公安机关承担的具体安保工作，通过政府购买服务的方式，交给保安服务公司、安全检查公司和安全监理公司等专业性市场组织来实施，实现监管者和实施者的分离，以使公安机关能集中力量更好地履行安全监督职能。

二、大型群众性活动安全管理中市场力量建设的现状

当前，在大型群众性活动安全管理中，已经建立并参与安保工作的市场力量的基本情况如下。

（一）保安服务公司开始参与大型群众性活动安保工作。当前，保安服务业已经从垄断转向竞争，保安服务企业的数量有了较大幅度的增加，在大型群众性活动安保中的作用日益增大，保安人员在活动安保中所占的比重逐年增加。如江苏南通市保安服务公司下已经成立了一支400人的专业保安队，专门为大型群众性活动提供安保任务。①在浙江省海宁市的一些小型的商业性大型活动中，保安人员的比例已经达到80%-90%。2011年在杭州市举办的第八届残疾人运动会开幕式的安全检查，就是由杭州市保安服务集团有限公司负责实施的，在开幕式当晚，保安服务公司周密部署，全体工作人员认真负责，查获了大型管制刀具1把、小刀具200多把，赢得了各级领导的高度评价。②

但总体而言，只有极少数地方的保安服务公司能独立制作安保方案，并在一些小型的群众性活动安保中独立承担保卫工作。绝大多数地方的保安服务公司在大型群众性活动安保中仍处于辅助地位，是在公安机关的统一安排下承担部分安保工作。

（二）安全风险评估公司开始出现。2010年修订的《北京市大型群众性活动安全管理条例》已规定，大型群众性活动承办者应当进行安全风险预测或者委托专业评估机构进行安全风险评估，③2010 年12月，北京市公安局出台了《北京市大型群众性活动安全风险评估工作规范》（试行），以指导和规范北京市大型群众性活动的安全风险评估工作。截止2011年底，北京市已成立了十多家从事大型群众性活动风险评估工作的公司，他们为大型群众性活动提供风险评估报告，并承担相应的法律责任。这些公司的组建者可以分为三类，即保险经纪公司、保安服务公司和退休警察。

（三）保险公司、保险经纪公司开始参与安保工作，且意愿强烈。目前，地方性立法已经作出了“大型活动承办者可以投保公众责任险”“倡导大型群众性活动承办者投保公众责任险等保险”等规定。④从北京的实践看，公安机关已要求高风险的活动投保公众责任险，如对演唱会要求购买20人，限额为200万的保险，对庙会等活动一般要求购买3000 到5000元的保险。保险公司介入的积极性也比较高，如江泰保险经纪股份有限公司自2005年至2011年，已累计参与评估186项大型群众性活动，公众责任险投保率由原来的5%提高至近70%，已成功处理了2008年地坛庙会游人烧伤案、摔伤案，2008年地坛服装节两起游人摔伤案，2009年地坛庙会游人摔伤案，2009年莲花池庙会游人摔伤案，2010年草莓音乐节游人摔伤案，2011年迷笛音乐节游人摔伤案等，有效地减轻了主办方的负担，避免了矛盾激化。⑤

（四）存在建筑监理公司参与安保工作的现实需求，并已开始实践。目前，地方性立法，如《福建省大型群众性活动安全管理办法》已经规定“承办者需要搭建大型群众性活动临时设施、建（构）筑物的，应当委托具有相应资质的单位进行设计、施工，并聘请专业机构进行检验、检测；相关专业机构应当对其出具的检验、检测结果承担法律责任”。福建省住房和城乡建设厅在2015年还专门下发了《关于加强大型群众性活动安全管理的若干意见》，以规范此项工作。有资质的设计、施工单位和专业的检验、检测机构参与大型群众性活动的安保工作，可以帮助监管机关实现对临时设施、建（构）筑物的安全监管。

三、制约大型群众性活动安保工作市场化运作的主要因素

（一）公安机关领导的观念是影响安保工作市场化的关键。市场意识比较强的公安机关领导，能树立与《条例》所规定的“承办者负责、政府监管”原则相适应的观念，对大型群众性活动实行市场化运作，要求凡是非政府直接主办的大型群众性活动都要由承办者通过聘用保安服务公司等方法落实安保工作。在这些地方，市场力量迅速壮大，其安保能力迅速提高，在安保中发挥了越来越重要的作用，避免了因大型群众性活动安保工作占用过多警力而导致的对正常警务工作的冲击，保障了民警的休息权。

而另一些地方公安机关的领导，对大型群众性活动市场化运作还存在二种不正确的认识：一是没有树立与市场经济相适应的新观念，习惯于大包大揽，以警察替代市场力量来解决本应由市场解决的问题；二是认为大型群众性活动事关重大，容易发生问题，对市场力量不放心，担心市场组织无法做好安保工作，为求万无一失，不敢放手让市场力量发挥作用。在这些地方，市场力量发展缓慢，公安机关承担了大量本应由市场组织承担的工作。

（二）市场力量参与大型群众性活动安保的法律保障还不足。市场力量有参与大型群众性活动安保工作的积极性，可以在大型群众性活动安保中发挥应有的作用，但现行的法律对市场力量的参与尚没有作出明文的规定。在《条例》中虽有大型群众性活动的安全管理应当坚持“承办者负责、政府监管”的原则规定，但在具体的条文中并没有作出当承办者自身能力不足时，可以通过外包等形式向市场组织购买安全管理服务方面的规定。这需要各地根据市场力量发展的不同状况，在地方立法中将《条例》的原则性规定细化，对各类市场力量参与大型群众性活动安保工作作出规定，积极支持和鼓励各类市场力量参与大型群众性活动的安保工作，以形成一个竞争性的安保服务市场。

（三）市场力量发展缓慢，大型群众性活动安全管理能力有限。由于没有法律的有力支持，各类市场组织量少质弱，发展缓慢，不能适应大型群众性活动安保工作的需要。以保安服务公司为例，由于保安服务公司承担的大型群众性活动安全管理工作的数量少，难以组建运作成本较高的专门负责大型群众性活动安保工作的临时服务勤务大队，因此，大多数保安服务公司内部没有受过专业培训的从事大型群众性活动安保工作的人员，在承接大型群众性活动安保任务时，多为临时从其他岗位抽调保安人员，加之保安队伍流动性大，致使保安服务公司大型群众性活动安全管理专业人员不足，专业能力较差。

（四）市场竞争机制还没有形成，制约市场组织业务能力的提升。竞争不充分也是制约市场力量在大型群众性活动安全管理中作用发挥有限的重要因素。当前，保安服务公司是大型群众性活动市场化的最主要力量，但保安服务公司承接大型群众性活动安全管理工作靠的主要是公安机关的行政指令，而不是通过市场竞争机制，以提供优质价廉的高性价比服务取得服务机会的。在多数地区，民营保安服务公司数量少，业务能力弱，无力承担大型群众性活动的安保工作；在一些地方，原隶属于公安机关的保安服务公司是当地唯一的一家保安服务企业。

在缺乏有效竞争的情况下，保安服务公司没有生存的压力，也就没有了开拓新业务种类、提升自身业务能力的动力，从而导致其提供的服务种类单一，且业务能力差。这种现象，在保安服务公司参与大型群众性活动安全管理方面，表现为没有能力单独为一场大型群众性活动提供全面的安全管理，多数保安服务公司没有能力制作较大规模大型群众性活动的安保方案和应急预案，因而只能在公安机关的主导下，做一些辅助性的安保工作。

四、完善大型群众性活动安保工作市场化运作的思考

笔者认为，大型群众性活动安保工作的理想模式应该是：“政府监管，承办者出资，保安服务公司为主，其它市场力量积极参与”。当前，要从以下几个方面完善大型群众性活动安保工作的市场化运作。

（一）改变观念，依靠市场机制解决大型群众性活动安保中的难题。公安机关的领导应树立有限公安的理念，要认识到公安机关的能力和资源是有限的，不可能依靠公安机关去解决所有的与安全有关的问题。在大型群众性活动安保工作中，要认真贯彻落实“承办者负责、政府监管”的法定原则，逐步向市场转移公安机关承担的法定职责以外的其他职责，使公安机关回归到监督者角色。

对非政府直接举办的大型群众性活动，应督促承办者依法落实好各项安保措施。对承办者自身无力完成的安保工作，由其落实安保经费，聘请保安服务公司、风险评估公司和建筑监理公司等市场组织来完成。公安机关要大胆放手，通过提高市场力量的专业能力，营造良好的竞争环境等方法，让真正有能力的市场组织在竞争中不断发展壮大。

对应当由公安机关为主进行保卫的大型群众性活动，也要学会利用市场力量来辅助解决安保工作中的难题，对舞台等临时设施、建（构）筑物的安全评估、大型群众性活动的人身、物品安全检查等安保中的难题，可通过竞争机制，外包给专业的市场主体来完成，真正做到“掌舵而不是划桨”，实现监督者与执行者的分离，以更好地履行监督职能。

（二）完善立法，为市场力量参与大型群众性活动安保提供法律支撑。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”应结合《条例》实施过程中出现的新情况、新问题，在地方立法中，将《条例》所确定的“承办者负责、政府监管”原则具体化，明确规定承办者应通过外包给第三方等形式，将大型群众性活动安全管理工作落到实处。具体而言，在地方立法中应对以下方面作出明确规定。

1.增加承办者应与保安服务公司签订安全服务合同的条款。例如，2010年颁布的《北京市公安局实施〈北京市大型群众性活动安全管理条例〉办法》第十三条已规定：“承办者应当与依法成立的保安服务公司签订安全服务合同，配备与规模相适应的专业保安人员。”

2.增加对搭建临时设施、建（构）筑物应由专业监理公司进行监理并出具安全检测报告的条款。例如，2015年颁布的《福建省大型群众性活动安全管理办法》第二十八条已规定：“承办者需要搭建大型群众性活动临时设施、建（构）筑物的，应当委托具有相应资质的单位进行设计、施工，并聘请专业机构进行检验、检测；相关专业机构应当对其出具的检验、检测结果承担法律责任。”

3.增加承办者应投保公众责任险或者交纳风险保证金的条款。例如，2010年修订的《北京市大型群众性活动安全管理条例》第二十六条已规定：“大型群众性活动承办者可以投保公众责任险。”2010年颁布的《北京市公安局实施〈北京市大型群众性活动安全管理条例〉办法》第十九条已规定：“鼓励、支持承办者投保大型群众性活动公共责任保险。”

4.增加大型群众性活动应进行安全风险预测或者委托风险评估机构出具风险评估报告的条款。例如，2008年颁布的《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法》（试行）第十条已规定：“大型群众性活动的承办者应当在活动举办前对活动进行安全风险预测或者评估，并在申请安全许可时提供安全风险预测或者评估报告。”2010年修订的《北京市大型群众性活动安全管理条例》第八条已规定：“大型群众性活动的承办者应当进行安全风险预测或者委托专业主体机构进行安全风险评估。”

5.应增加承办者应根据公安机关的要求自行或者聘请专业单位实施安全检查的条款。例如，2008年施行的《北京市大型社会活动安全检查办法》第六条已规定：“大型群众性活动主办者应自行或者聘请具有相应资质的单位实施安全检查。”

（三）政府应加强对各类市场力量的扶持与指导。政府向大型群众性活动监管者角色的回归前提是需要有市场力量来承接政府转移出来的安保工作责任，也就是说要有一批承担大型群众性活动安保工作相关业务的市场主体来接手政府转移过来的工作任务。这些市场力量的发展与壮大，直接关系到政府对大型群众性活动安保工作角色能否成功地实现从具体操作者向安全监管者的转变。

在市场经济条件下，我们应利用资本天生具有的追逐利润动力和自觉性，积极开放大型群众性活动安保领域，鼓励市场组织进入，从而构建一个有利可图的治安服务市场，吸引有雄厚资金和专业人才的市场组织投身于大型群众性活动安保领域，为大型群众性活动的安保工作提供相应的服务。

当前，公安机关要推动政府出台相关的扶持政策，培育各类市场力量逐步发展壮大，特别是要多方面加强对保安服务公司的扶持与指导，提高其承办大型群众性活动安保工作的能力。一是鼓励在规模较大的保安服务公司内部组建一支专门从事大型群众性活动安保工作的专业大队，提高其专业化水平；二是以举办大型群众性活动安保业务培训班等方式，加强专业人员的培养；三是让业务骨干到公安机关跟班学习，直接参与保卫方案的制作、安全监督检查等，提高其组织大型群众性活动的实战能力；四是在每次大型群众性活动安保工作结束后，应及时帮助总结提高；五是逐步提高保安人员在大型群众性活动安保中的比例，在实战中提高技能。相对于保安服务公司，其他的市场力量参与大型群众性活动安保工作属于起步阶段，面临着更大的困难，更需要公安机关精心培育，悉心扶持和不断指导，从而提升这些市场力量从事大型群众性活动安保工作的能力。

（四）完善竞争机制，实行优胜劣汰。市场的效率来自于竞争，只有在不断竞争中，市场组织才会优胜劣汰，发展壮大。因此，要营造健康有序的竞争环境，让大型群众性活动承办者自主选择市场主体，使各类市场组织在竞争中不断发展壮大。

对非政府直接举办的大型群众性活动，公安机关应建议活动承办者通过招标等形式，公开聘请保安服务公司等市场组织承担全部或者部分安全管理工作；对政府直接承办的大型群众性活动，政府也应通过竞标等方式，在保留安全管理责任的前提下，将部分安全管理工作外包给市场组织来承担。

在各类市场组织得到充分发展以后，应通过市场竞争机制，实行优胜劣汰。对业务能力差，经常违反法律法规规定，屡次被行政机关处罚的市场组织，要禁止其承接大型群众性活动安保工作；对业务能力强，遵纪守法的优质市场组织，要予以扶持，使其在大型群众性活动安保领域得到更好的发展。

注释：

①朱卫东：《“护卫尖兵”在南通》，《中国保安》2006年20期。

②《公司圆满完成第八届全国残疾人运动会开幕式安保工作》，http://www.hzsba.com/getfrontarticle.jsf？id=4acb5d9f33058ffa013 3059b279b0001，最后访问日期：2016年2月21日。

③《北京市大型群众性活动安全管理条例》第八条规定，大型活动承办者应当进行安全风险预测或者委托专业评估机构进行安全风险评估；第十一条规定，承担大型活动安全风险评估的机构应当根据保障大型活动安全相关标准，结合大型活动的实际情况开展风险评估。

④《北京市大型群众性活动安全管理条例》第二十六条规定，大型活动承办者可以投保公众责任险；《福建省大型群众性活动安全管理办法》第八条规定，倡导大型群众性活动承办者投保公众责任险等保险。

⑤江泰保险经纪网：《安全事故频发凸显公众责任保险“缺位”》，http://www.jiangtai.com/newsmain1.asp？id=1808，最后访问日期：2016年2月21日。

（责任编辑：郭建华）

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）03-0050-05

收稿日期：2016-03-21

作者简介：邱煜，浙江警察学院治安系教授，主要研究方向为治安管理、治安服务市场化与社会化。