《政府采购法实施条例》对政府采购监督管理活动的影响

2016-02-12陈艺丹

中共郑州市委党校学报 2016年1期

关键词：政府采购监督管理

陈艺丹

（郑州市财政局政府采购管理办公室，河南郑州450007）

《政府采购法实施条例》对政府采购监督管理活动的影响

陈艺丹

（郑州市财政局政府采购管理办公室，河南郑州450007）

摘要：政府采购制度作为规范和监督政府财政支出的重要方式，不仅是国家进行宏观调控的主要手段之一，也是推动我国经济发展和政府职能转变的重要力量。随着我国经济和社会的迅速发展，现已出台的政府采购法律规章无法全面覆盖政府采购实际工作的需要。《政府采购法实施条例》在政府采购资金范围、采购当事人权责、采购方式和流程等方面都做出了新的规定，为政府采购监督管理工作指明了方向。

关键词：政府采购；监督管理；《政府采购法实施条例》

2014年12月31日，国务院第七十五次常务会议正式通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》），并已于2015年3月1日起正式施行。《实施条例》对相关法律条款进行了完善和细化，不仅对规范政府采购活动、深化政府采购制度改革具有积极的指导意义，而且对政府采购监督管理活动提出了更高的要求。

一、《实施条例》出台的背景和意义

（一）完善政府采购监管的需要

政府采购监管活动是发挥政府采购职能、保障政府采购活动有序进行的关键环节。政府采购制度作为规范和监督政府财政支出的重要方式，不仅是国家进行宏观调控的主要手段之一，更是推动我国经济发展和政府职能转变的重要力量［1］。目前我国在政府采购实践中所暴露出的“天价采购”“质次价高”“效率低下”等问题在社会中引起了不良反响，反映出政府采购监管不力、制度不具体等问题，政府采购监督管理法律体系亟待完善。

（二）细化和完善《政府采购法》的需要

《政府采购法》实施的十几年中，资金节约率普遍为8%~12%，从支出角度为各级政府节约了大量的财政资金，为各地民生工程项目（如教育、社会保障等）提供了较大的资金支持；同时也起到了应有的政策导向（如环境保护、民族产业保护、中小企业扶持等）和防腐倡廉作用。

然而，随着经济的快速发展，我国的政府采购总额从2002年的1000亿元到2013年的16381亿元，增长了16倍之多。现行的《政府采购法》存在法律制度过于原则、操作性不强等问题，结合经济社会形势的变化情况，需要对《政府采购法》进行修订完善［2］。《实施条例》的出台对许多具体问题的处理和处罚依据都进行了细化，正是回应了这一现实需求。

（三）进一步深化政府采购制度改革的需要

二、《实施条例》的主要创新内容

（一）明晰了政府采购的资金范围

1.明确了政府采购的资金范围。修改后的《中华人民共和国预算法》明确指出，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。《实施条例》第一章第二条规定，“《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金”。这里对政府采购的资金范围进行了明确的界定，规定只要是使用财政性资金的关于政府采购活动的所有支出项目，包括自筹资金的事业单位，如公立医院、高校等机构的资金来源为财政性资金的采购项目，都应纳入《政府采购法》和《实施条例》的监管范围［4］。同时，《实施条例》将以财政性资金作为还款来源的借贷资金纳入政府采购资金的范畴。据统计，我国目前每年使用外国政府贷款和国际金融组织贷款项目总额在40亿美元至50亿美元之间，《条例》出台后，这部分项目的采购活动也需纳入《实施条例》的管理范围［5］。《实施条例》的第二条第四款指出，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。也就是说，相关的公务服务也属于政府购买服务的范畴，例如目前财政部大力推行的PPP融资项目，作为政府向社会提供服务的重要实现手段之一，也应纳入政府采购的管理范围［6］。

2.明晰了制定政府采购政策的主体及其责任。《政府采购法》没有明确规定政府采购的政策制定主体，《实施条例》将政策制定主体明确为“国务院财政部门”，并以逐条列举的形式规定了政府采购政策制定主体的责任，包括“制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购”等。这一规定体现了政府采购的政策性功能，体现了促进节能环保、扶持欠发达区域和推动小微企业发展的政策指向，有助于政府采购政策的统一落实。

3.确立了电子化政府采购的法律地位。《实施条例》第十条指出，“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”。电子化政府采购活动是现代科技和政府采购不断发展的产物，与传统的线下采购方式相比，它可以减少政府采购活动的时间和空间障碍，更为高效便捷。《政府采购法》对这一方面的内容未有涉及，《实施条例》明确了政府采购电子化的法律地位。随着电子采购平台的广泛应用，采购周期会进一步缩短，政府采购的效率会进一步提升。

4.确认了省管县财政体制在政府采购领域的职权。《政府采购法》中明确规定，“公开招标限额以上的项目采取其他采购方式的，需要获得设区市级以上人民政府采购监督管理部门批准”，对于省直管县单位的上级采购监管机构未进行明确说明。《实施条例》第七十八条指出，“财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要并报经省级人民政府批准，行使《政府采购法》和本条例规定的设区的市级人民政府批准变更采购方式的职权”。《实施条例》使省管县财政体制在政府采购领域得到了确认，解决了县级政府采购活动的难题。

（二）明确了政府采购当事人的权责

1.明晰了采购人的职责义务及禁止行为。《实施条例》第十一条以开展政府采购监督管理活动为视角，强调应加强对政府采购的源头管理和结果管理，明确了采购人的责任主体地位。采购人的责任和义务包括执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理地确定采购需求。也就是说，采购人不仅是政府采购活动的利益当事人，而且是政府采购活动的主体责任人。此条第二款规定，“采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务”。这一方面有利于维护公平竞争的政府采购环境，另一方面也与《党政机关厉行节约反对浪费条例》中对政府采购的相关规定高度契合，对于以行政事业单位为主体的采购人有着重要的约束意义。

2.提升了对采购代理机构及工作人员的要求。

企业会计工作涉及到财务管理、绩效导向、风险管理、预测管理等方面，需要对众多理论知识有所涉猎，而在较短时间内运用众多理论知识去解决实际问题有些困难，如果这时候依靠企业会计的信息化，便能够通过信息系统所具备的智能化、远程化及实时查询功能处理和利用，实现信息用户的个性定制化服务。

按照国务院简政放权、放管结合的要求，我国自2014年起就取消了甲级、乙级政府采购社会代理机构的行政许可制度，改为备案制。但是，《实施条例》仍对政府采购代理机构必须具备的条件提出了明确要求。目前，财政部正在开展政府采购社会代理机构检查，这正是履行对政府采购代理机构监管职能的体现。《实施条例》第十三条对采购代理机构的专业化水平提出了要求，包括采购需求的确定、成本的测算、现场评审过程的组织、合同文本的拟定、履约风险的防控等五个方面。《实施条例》第十四条对采购代理机构及其工作人员的禁止行为也做出了明确规定。目前，我国登记在案的采购代理机构有3600多家，并在不断增加，同质化竞争的情况比较严重。《实施条例》对于采购代理机构及其工作人员的行为规定，不仅有利于维护公平、透明的政府采购环境，而且有利于推动政府采购代理机构市场的专业化发展。

3.强调了采购文件的编制要求。《实施条例》强调了采购需求完整、明确的重要性，并要求制定标准化招标文件和合同文本。这一规定不仅有利于推动标准化采购的发展，而且有利于提高对政府采购的主要环节，包括合同备案、项目支付等的监管力度。这对于推动整个政府采购市场的标准化、规范化有着极为重要的意义。

（三）规范了政府采购方式和流程

1.规定了采购方式的适用范围及例外情况。《实施条例》补充说明了《政府采购法》中规定的政府采购方式的各类情形，针对批量集中采购、不可预见采购情形、特定供应商、化整为零规避公开招标等情况做了详细规定，对可变更采购方式的情形，尤其是对政府购买公共服务的情形做了具体规定。这既体现了政府采购方式的原则性，又体现了灵活性。

2.规范了政府采购程序。程序对于公平的实现具有重要的意义［7］。为了确保政府采购活动的公开透明，《实施条例》针对政府采购活动的各个关键节点做出了详细的要求和规定，包括采购计划备案、公开预算金额、编制招标文件、提交投标保证金（不超过预算金额的2%）、政府采购招标评标方法（最低评标价法和综合评分法）、供应商提交最终设计方案、询价通知书、唯一供应商需公示（不少于5个工作日）、随机抽取评审专家、评审报告送交采购人（低于2个工作日）、确定中标（5个工作日内）、验收并出具验收书和采购文件电子存档等。其中，第三十二条规范了招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订合同的合同文本等内容，便于各采购单位参照执行。值得一提的是：凡是涉及时间要求的，《实施条例》的规定均比《政府采购法》规定的时间要短，这是对采购人关于缩短采购周期的明确回应，可以大大提高政府采购效率。

3.细化了采购合同信息公开制度。《实施条例》明确规定了政府采购合同的相关信息应进行公示，并细化了公示期限及媒体级别，“采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告”。《实施条例》规定的信息公开制度涵盖了政府采购的各个环节，包括政府采购相关信息的发布、中标和成交结果的公示、不涉及机密内容的相关招标文件的公开等方面。对于中标结果须公示的要求，《实施条例》做出了更加细致的规定：采购单位、社会代理机构、中标项目（包括采购项目名称、详细参数、数量、成交价格等）的信息都必须公开。政府采购相关信息的公开为政府采购监管活动的开展创造了条件，有利于完善政府采购监管机制、规范政府采购市场，加强了政府采购活动的透明度、规范度，有利于提高政府公信力。

三、《实施条例》对政府采购监督管理工作的新要求

（一）进一步健全评审专家监管机制

专家评审环节是政府采购活动中最为重要的一环，也是确保政府采购过程公正透明的关键。“邀请的评审专家，不仅仅代表了学术的权威，同时也是评审专家以执法者的身份，履行法律赋予他们的职责”［8］。评审专家是采购活动的重要主体，作为独立的第三方对整个采购过程进行监督、评判。政府采购监管部门应进一步建立健全政府评审专家的管理和监督机制，比如建立统一的信用信息平台，对评审专家的违规失信行为予以记录和公开，确保政府采购活动的公平、公正评审。

（二）进一步明晰监管主体与监管方式

《实施条例》明确指出，“各级财政部门”是政府采购活动的监管主体，并要求其他相关部门若发现任何政府采购当事人的不当行为，也应当将相关的违法情况通报财政部门，强化了集中统一的监管要求。在实际工作中，财政部门应与涉及政府采购监管工作的审计、监察等相关部门建立共享的信息平台，优化沟通方式，以实现对政府采购活动的全方位监管［9］。

（三）进一步促进公众参与相关验收工作

“公开、公平、公正”是政府采购活动的三大原则，鼓励公众参与政府采购事务、提高政府采购透明度可有效提升政府的回应性和责任性，加快政府采购的创新进程。对于政府采购过程的监督，可通过开放评标现场、邀请社会监督员等方式，提高公众对于采购流程的参与度。在处理供应商投诉的过程中，可以通过邀请公众参与听证、公开回应相关质疑等途径接受社会的监督。

（四）进一步强化政府采购监管与被监管责任

加强政府采购监管要明确政府采购相关利益主体的法律责任范围、处罚标准等。财政部门应该执行的权力主要有：对评审专家库进行动态管理;对采购商、代理机构、评审专家进行监督管理，记录不良行为；对政府采购活动进行监督管理等［10］。《实施条例》细化了《政府采购法》中有关条款的罚款数额与采购人、采购机构的违法违规行为；明确了对供应商不良行为的处罚方式；规定了恶意串通具体行为细则和财政部门违法违规行为细则等。这既可以维护相关利益主体的权益，又可以起到威慑作用，有利于政府采购业务的顺利开展。

政府采购监督管理制度是保障政府采购廉洁、公正的重要载体［11］。《实施条例》进一步明确了监管主体和监管范围，对监管程序和监管责任等方面的规定进行了细化和规范，健全了政府采购监管体系，对于促进政府采购活动的标准化、法制化有着重要的指导意义，有利于建立公平竞争、透明规范、监管有力、严格问责的政府采购工作制度，真正实现“阳光下的交易”。

参考文献

［1］财政部条法司.政府采购法制建设的重大成果——解读《政府采购法实施条例》［J］.中国财政，2015，（7）.

［2］王丛虎，张根铭.立法视角下的《政府采购法实施条例》解读［J］.中国政府采购，2015，（3）.

［3］马海涛.《政府采购法实施条例》的亮点和贯彻落实［J］.中国政府采购，2015，（3）.

［4］刘剑文，侯卓.论预算公开的制度性突破与实现路径［J］.税务研究，2014，（10）.

［5］裴育.《政府采购法实施条例》的八大特点［J］.财政监督，2015，（6）.

［6］岳小川.《政府采购法实施条例》对政府采购实务的影响［J］.招标采购管理，2015，（3）.

［7］［英］彼得·斯坦，约翰·香德.西方社会的法律价值［M］.王献平译.北京：中国人民大学出版社，1990.97.

［8］李英壮.做一名合格的政府采购专家［J］.中国政府采购，2010，（4）.

［9］肖北庚.《政府采购法实施条例》将深推政府采购法制改革［J］.中国政府采购，2015，（3）.

［10］陈茜.我国政府采购监管法律制度研究［D］.长沙：湖南师范大学，2013.

［11］徐超军.我国政府采购监管制度研究［D］.苏州：苏州大学，2013.