西方国家政党规制及其变化趋势

林德山

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 海淀 100088）

西方国家的政党构成复杂，其历史、定位和政治影响力差别很大，难以对其党内规制方式一概而论。相对来说，从与既有的法律政治体系的关联性、政党自身的组织规模及其政治作用的主要形式等方面来看，那些具有实际的治理国家能力、支持结构及政治作用较为稳定的主流政党之间更具有可比性。本文以西方国家主流政党为对象，着重从政党的法律环境和内部规制两个角度，讨论其政党规制的相关因素及变化趋向。

一、西方国家对政党的法律规范

（一）国家的涉党法律

政党制度是西方国家民主制度的重要构成。通过法律制度规范政党的行为，这也是其民主制度的一个重要特征。可以把西方国家的涉党法律大致归为两类，即一般全国性涉党法律和专门的政党法律。

一般全国性涉党法律指那些其制定并不专门针对政党、但却直接或间接规范了政党行为的法律。在西方国家的民主制度框架下，政党既是民众参与政治的重要载体，更是政府以及其他公共权力机构的主要参与者。而这些都是在既有的法律框架下进行的。宪法以及其他相关法律对政府、议会及其他公共权力机构组织的运行做了明确的法律规定，这些也是对政党参与政府活动的明确规范。其中首要的是宪法。多数国家的宪法有专门的政党条款，它们对政党的法律地位及其组织和活动原则做了明确的规定①如法兰西第五共和国宪法第4条、德意志联邦共和国基本法（2009年修订）第21条、意大利宪法第49条、葡萄牙共和国宪法（2005年修订）第10条和第51条、西班牙王国宪法（1978年）第6条。。但也有一些国家，如在最早发展现代政党的英国和美国，宪法性文献并没有针对政党的专门条款和规定②这既有法律体系的原因，也有历史的原因。两国的宪法历史都长于其政党历史。英国遵循的是习惯法，一些法律和政治体制（包括政党体制）不是“制定”出来的，而是在历史的过程中自然衍生出来的。而在美国制定联邦宪法的立国时期，政党也是不被接受的。美国现有的政党体制也是在随后的历史中逐渐形成的。而且，在美国的联邦体制中，与政党及其组织活动密切相关的事务（如选举）主要是由各州的法律规定的。。一般来说，宪法主要从两个方面规范政党的组织和运行。其一，明确政党作为人民行使基本权利的一种组织形式，并由此而规定政党组织和运行的基本原则。在许多国家的宪法中，政党被规定为人民表达意志、参与政治的渠道①葡萄牙共和国宪法规定“政党得助益于人民意志的形成和表达”。西班牙王国宪法也明确规定，“政党体现政治多元化，听取并表达人民意愿，是政治参与的基本渠道”。参见文后参考文献[1-1]。。由此政党也必须尊重宪法所规定的自由和民主政治原则。其二，明确政府及其他国家权力机构的职能及组织方式，从而直接或间接规范了政党的参执政活动。这方面，最有代表性的是瑞典的《政府组织法》（The Instrument of Government）。该法是瑞典基本法（瑞典宪法）构成之一，它对政府的组织构成（从议会选举到组织政府）作了详细的规定。而根据该法，瑞典议会“选举按政党投票”②见瑞典《政府组织法》第三章第一条。而且该条还明确界定，“政党表示任何以特定的名称参与竞选的选民团体或集团”。参见http://www.riksdagen.se/en/How-the-Riksdag-works/Democracy/The-Constitution/The-Instrument-of-Government/.。这意味着该法以及其他规范政府组织运行的法律实际主要是在规范政党的参执政活动。

专门的政党法律主要有政党法以及就一些专门事务对政党的立法。用专门的政党法严格规范政党的组织活动，这主要是在战后发展起来的，而且也并非为所有国家所遵循，因为对于许多国家来说，政党作为一种政治性的社团组织，其法律依据和组织原则已经通过其他法律尤其是宪法规定了。在欧美国家中，有专门的政党法的代表性国家有德国、西班牙、葡萄牙等国。英国直到1998年才有《政党注册法》（Registration of Political Parties Act 1998）。就具体内容而言，各国政党法对政党规范的范围和程度也不等。有的政党法（如《葡萄牙政党管理法》）主要是对政党各方面的一些原则性规定。而德国政党法的内容则更为全面和细化。除了对政党一般性的原则规定外，它还对政党内部规章制度——包括政党的党纲党章内容、党员权利、组织机构以及仲裁等——国家对政党的财政拨款、政党的候选人提名原则以及党的工作报告制度等方面内容作了详细的规定。除政党法外，在过去几十年里，各国普遍通过一些专门立法，对与政党有关的一些专门事务进行规范，其中主要的是规范政党获取和运用政治资金的范围和方式。瑞典、法国、意大利等国都有专门的关于政党政治资金补贴和运用的相关法律⑤如瑞典《政党财政资助法案》，法国《关于政治生活资金透明的法律》，意大利《关于补贴普选及全民公投、废除有关自愿捐助政治运动组织和政党相关规定的新规则》。。英国的《政党与选举法（2009）》（The Political Parties and Elections Act 2009）、美国的《联邦选举法》（Federal Election Campaign Act of 1971）和《两党竞选改革法案》（Bipartisan Campaign Reform Act of 2002）的主要对象实际是参与竞选的政党，其中对政党更直接的影响是对其获取和运用政治资金的限定。

总之，在西方国家，虽然国家法律对注册政党的要求相对较为宽松，但政党并非不受限制的完全独立组织。如上所述，各国通过不同的法律形式规定了政党作为民众参与民主政治的载体的法律地位，为此，它们不仅要在基本政治立场方面遵守宪法所规定的民主和自由原则，而且要在党的组织运行机制中践行这种原则。如德国基本法规定政党内部秩序必须符合民主原则。有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害国家生存的政党宗旨或党员行为，均为违宪。德国政党法进一步对政党的内部原则和制度做了明确的规定。葡萄牙宪法第51条也明确规定了政党组织和活动的原则，包括公开透明原则、民主组织和管理原则，以及党员全体参与原则[1-2]。《葡萄牙政党管理法》将“捍卫民主宪政秩序”作为政党的基本原则之一，明确不允许武装的政党、信奉种族主义和法西斯主义意识形态政党的存在[1-3]。该法还明确规定，“政党的组织章程得确保男性、女性党员直接、积极和平地参与政治活动，得避免在党内管理机构选举和本党公职候选人的提名中出现性别的歧视”[1-4]。此外该法还规定，政党内部纪律不得影响宪法和法律所规定的权利和义务的履行[1-5]。而《西班牙政党法》也将各种支持暴力或恐怖的行动视为“危及民主原则”的非法行为[1-6]。此外，政党的基本政治活动，尤其是其参与公共政治生活的活动以及围绕于此的组织动员，也都依照国家的法律进行并受到了国家的监控①如葡萄牙政党法将监督政党的权限交给宪法法院。。如各国普遍施行的对政党获取和运用政治资金行为的监控。

（二）国家涉党法律加强的趋势

由于法律和政治体系的差异，西方各国之间对政党的法律控制范围和程度不一。但在过去几十年里，西方国家普遍出现了加强对政党的法律规范的趋势。这首先体现在一些传统对政党法律规制比较宽松的国家也开始越来越多地通过专门立法规范政党行为。如美国从1971年通过《联邦选举法》到2002年通过《两党竞选改革法案》，对政党参与联邦选举的相关活动尤其是对政党获取和利用政治资金的方式予以规范，并逐步完善。在地方层次上，美国许多州也针对选举政治中所暴露出的问题制定和调整了相关法律。而长期在政党政治方面遵循习惯法、缺少专门的政党法律的英国也在1990年代以来相继通过了《政党注册法》《政党、选举与全民公投法》以及《政党与选举法》。

各国强化对政党管控的另一个重要表现是加强对政党财政的规范。国家在对政党参与公共政治生活提供财政资助的同时，加强了对政党获得和运用政治资金的法律限制。在西方国家，政党的组织和动员能力很大程度上取决于其财政能力。这方面，不同的政党在不同的时期有不同的做法。但在很长一个时期里，政党的这种能力很大程度上取决于它们与各种利益集团之间的关系。如作为20世纪大众型政党的典型模式，欧洲各国社会民主党普遍长期保持与工会的特殊关系，工会则成为社会民主党重要的财政支持来源。而与之相对的右翼保守政党则与一些企业组织保持特殊关系。从代议政治的本义上说，这似乎也是无可厚非的。但政党的性质以及政党（尤其是主流政党）与政府的关系实质上涉及了对公共权力的运用。因此，政党与利益集团在经济上的这种关系所暗含的利益关系实际上是以公共权力资源为交换的。这事实上有违于西方民主国家对公共权力的运用原则——即一切公共权力来源于人民，人们有平等的参与权利和利用公共资源的机会。过去，国家只是以向当选公职人员提供职业薪金的方式来保证不同群体当选代表的平等机会。现在，则开始普遍向参与竞争的政党提供财政资助。瑞典是较早利用国家公共资金资助政党的国家，1970年代初即已颁布了《政党财政资助法案》（Act on State Financial Support to Political Parties 1972）。该法案确定根据政党参与各级选举的得票率，由国家为政党提供财政资助。这也是目前众多欧洲大陆国家遵行的方法。类似政策和立法试图减少参执政政党对特殊利益集团的过分依赖，鼓励它们更多从“国家”而非特定利益集团角度考虑治国理念和政策。不过，与此同时，各国也在不同程度上加强了对政党财政监管的立法，尤其是对政党在选举运动中获取和利用政治基金的严格规范，并强化了对政党相关信息披露的要求①这方面，各国施行的具体法律形式有所不同。德国是在政党法中分别对国家的拨款制度和对政党财政报告制度予以明确规定。法国是在《关于政治生活资金透明的法律》中专章对政党和政治组织资金作了规定，同时该法对公职人员的相关法律要求也是对政党公职人员的要求。意大利则是以专门的法律补充的形式（即1999年通过的《关于补贴普选及全民公投、废除有关自愿捐助政治运动组织和政党相关规定的新规则》）完善相应的法律规范。而美国和英国都是通过完善选举法（《联邦选举法》和《政党与选举法》）来对政党获取和利用政治资金进行规制的。。

国家更多诉诸法律手段加强对政党的管理，这是欧美国家对政党竞争的生态环境变化的一种反应。1970年代后，伴随着从工业社会向后工业社会的过渡，西方国家的社会结构发生变化，传统的政党结构受到冲击；与此同时，新技术（尤其是信息技术）和新媒体的发展也在越来越大程度上冲击了传统的政党组织和运行机制。在此背景下，一系列新的现象和问题的出现促使国家更多诉诸法律手段加强对政党的管理和控制。具体来说，以下因素影响了政府的相关立法和政策行为。

首先，政党竞争的角色增多，竞争日趋激烈，需要国家作出新的更为严格的规范。1970年代以后，欧美国家政党竞争的内容和形式发生变化，其重要表现是非传统事务在政党竞争中的重要性增强和竞争角色的增多。新党现象②指在竞选政治中一些新党进入议会。这里所谓的“新党”指那些新进入议会的政党，它们有些是虽然早就存在但过去未曾进入议会的政党，有些则是新出现的政党。反映了这一现实。它们对传统政党格局产生冲击，并也引发了新的政党竞争规范的问题。英国过去对政党注册并没有严格的法律规定，但1990年代后相继引入政党注册法并对政党参与选举作出更为明确的法律规范，最初就是出于规范一些新参选政党的注册需要③英国过去对政党并没有专门的注册和认可的法律要求，所以实际的政党众多。1998年制定《政党注册法》的原因之一即1990年代一些新参与竞争的政党在名称上容易与一些传统政党混淆。如一些人以Literal Democrats,Conversative Party和Labor Party之名参与竞选，而它们容易与传统的自由民主党（Liberal Democrats）、保守党（Conservative Party）和工党（Labour Party）混淆。。

在D-Leu组中，2.5、10 mmol/L组的生物膜总生物量最高，50 mmol/L组最低，除2.5、10 mmol/L组间相比无统计学差异(P>0.05)外，其余各组间两两相比均有统计学差异(P<0.05)(图2c)；各浓度组的生物膜清除率为：50 mmol/L组>25 mmol/L组>10、2.5 mmol/L组(P<0.05)(表1)。

其次，与上述形势发展相应的是，一些新的民主政治诉求和政治改革压力冲击传统的政党结构和体制，促使政府对政党竞争作出新的法律规范。在上述社会转型变化的背景下，追求平等的政治参与机会和多元的表达机制成为各国民主政治诉求的一致要求。由此而驱动了政治的改革进程，体现在政党制度上，主要表现为对传统选举制度的改革。这种改革转而引发了对国家涉党法律和政策的调整需要。以英国为例，英国的两党制是在一种习惯法传统基础上自然形成的，但它能够保持长期稳定的一个重要原因在于其小选区的简单多数选举制。在该选举制下，那些小党或“第三党”很难在全国范围对两大党形成挑战。但在1990年代的宪制改革中，苏格兰和威尔士的国民议会打算部分实行基于政党名单制的比例代表制，因此需要更为严格规范的政党注册和认可的法律要求。同样在欧洲大陆以及美国，这期间的一些加强对政党的立法控制的政策出台也是受类似民主诉求的驱动。

再者，围绕政党竞争的一些突出问题的暴露驱使各国加强对政党的监控。上述的一些民主政治诉求能够转化为立法政策，往往也是受政党政治中一些突出问题暴露的影响。政党竞争中所暴露出的政治腐败问题往往是与传统的政党竞争模式，尤其是政治资金的运作模式联系在一起的，反映了政党监控中的制度漏洞。虽然民众的诉求会推动相关的改革，但对任何既有制度的变革往往都会遭遇阻力，尤其是那些既有大党往往也是既有制度的受益者。因此，一些问题的暴露往往会成为推进改革的契机。以美国围绕竞选法的政策调整为例，因竞选周期长、耗资大且对政党接受政治资金的法律约束宽松，美国的选举制度经常遭人诟病。但推进改革的进程却十分艰难。在水门事件政治丑闻发酵的背景下，1974年《联邦选举法》的修订案通过。该法对个人和机构对参与联邦竞选运动候选人的捐助限额做了规定。但该法案有一个明显的漏洞，它只是限制了所谓的“硬钱”，即个人和机构直接捐献给参与联邦竞选候选人的资金，而对所谓的“软钱”（soft money），即捐赠给党的非直接用于候选人的资金，却未予限制。后者实际上也以不同的形式流入对候选人的宣传中。“软钱”的漏洞虽众所周知，在后来的联邦选举中，两大党都有大量的软钱被实际用于联邦竞选。可推进限制“软钱”立法的进程却十分艰难。1992年民主党控制的国会通过了一项相关法案，但被时任总统老布什（George H.W.Bush）否决。直到2000年大选以及随后的一些丑闻致使选举政治资金运用问题再次突出①《两党竞选改革法案》最初是由当时的美国参议员麦凯恩（John McCain）和范戈尔德（Russ Feingold）在1995年提出的。但该议案在1998年因为未能以有效支持数否定阻止议案而被搁置。2000年麦凯恩参与共和党总统候选人提名竞选（他最后输给了小布什）以及随后的一系列丑闻暴露，包括著名的安然公司（Enron Corporation）因作假倒闭，竞选资金问题再次受到公众关注，2002年该案在议会中才得以通过。一直对该案持消极态度的小布什总统最终签署了该法案。，国会两院才最终通过了《两党竞选改革法案》。它对“软钱”进行了一定的限制②该法对“软钱”的限制主要体现为禁止将非联邦政治基金（它们不受联邦选举法的限制）用于影响联邦选举的活动。具体包括禁止全国性政党筹集和利用非联邦基金，要求州、选区以及地方党委员会用联邦基金（即“硬钱”）来资助一些联邦选举活动，限制联邦和非联邦的候选人以及在职官员代表党委员会、其他候选人和非营利组织筹集政治基金。。同样，在意大利，1990年代对政治运动及政党捐助的新的法律规定也是在1990年代初执政党丑闻暴露并导致政治地震的背景下出现的。

上述趋势对欧美国家政党政治的发展趋势的影响是不言而喻的。一方面，它鼓励了政党竞争向更为规范同时也更为实用主义的趋向发展，另一方面，它也促使政党适应变化，调整传统的政党基础。一些研究显示，在美国各州，以公共资金资助政党竞选和对政党竞选资金的严厉控制减少了一些党对大资本的依赖[2]。不过，围绕上述趋势，政治领域和学术领域的争议并未消失。国家以公共资金资助政党，意在促进政党的公平竞争。但存在的问题是：资助的关键标准应该是什么？目前普遍的方法是按照政党在选举中的代表性。但一方面，人们对这种方法究竟是有利于大党还是小党持争议立场③各国政府对政党的财政资助一般是按政党在选举中的得票率按比例支付，但一般只是对获得一定比例选票或者进入议会的政党进行资助。很显然，这种方法对那些没能进入议会或不够得票基数的小党是不利的。而且，由于这些不够资格的小党实际所获得的票数要按那些有资格获得资助的政党的得票比率重新计算分配在后者名下，因此，大党从中所获得的虚增数量也更大。但一种不同的观点却认为，这种计算方法对那些进入门槛线的小党也是有利的。而且，人们对该适用何种门槛线的问题也存在理解分歧。，另一方面，即使认同这种方法的合理性，它也只是体现了当下的格局，而未能体现未来变化的可能，因而人们认为它只是有利于既有格局下的政党，而有可能扭曲未来的变化。

二、西方国家政党内部规制的基本制度暨相关因素

（一）政党内部规制的制度因素

政党内部治理的前提和基础是健全的制度。健全的制度应着力于以下几个方面的基本制度建设。

其一，理念与政策的清晰表达。人们对政党认同的首要前提是对其基本政治理念和政策立场的认同和支持。因此，清晰表达自己的基本政治理念和对重要事务的政策立场，这是政党吸引党员及公众支持的首要因素。政党基本理念和政策的最通行的表达方式是党纲。在欧美国家中，以社会民主党为代表的欧洲左翼政党都有规范的党纲，它包含了党对自身价值观、政治理念和原则以及对重大社会政治问题的基本立场的规范的表述。相对来说，右翼保守政党的党纲较为简略。一些政党（如加拿大保守党）则是以政策宣言的形式来表达党的基本价值观和主要政策目标。在美国，两大党的宪章（charter）是党的基本理念的表达，但其主要的政策目标是通过四年一次的大选中本党总统候选人提出的竞选纲领表达的。

其二，党员及其管理。吸纳党员和利用党员进行有效的政治动员是政党发挥政治作用的基础。不同的政党有不同的党员制度，鉴别不同的党员身份和组织机制是其前提条件。欧美国家政党的党员身份不是单一的。欧洲许多政党有多种党员身份，包括个人党员、集体党员和机构成员。如依据英国保守党章程，该党党员身份除“个人”外，还有“选区联合会”“受到承认的组织”以及“苏格兰党员”[3]。不同的党员行使权利的方式不同，对其管理的方式也不同。如英国工党有个人党员和集体党员之分，个人党员的管理归属地方和选区工党支部，而集体党员的管理归属相关的附属团体（工会和社会主义协会），其政治权利的行使往往也是以相应团体为单位的，如工会的集体投票权。不过，上述党员都属于正式党员，他们都需要接受注册和缴纳党费等要求。面对人们对传统的受约束的正式党员兴趣下降的趋势，欧洲一些政党开始接受两种党员身份，即缴纳党费的中坚党员和不缴纳党费的党的支持者。当然，两种党员身份的权利和义务是不同的。但他们都要接受党章相关规定的约束。从管理的角度来看，美国政党的党员制度一直较为宽松和开放。

其三，规范的党的组织结构。组织结构合理、运作有效是政党内部治理的核心环节。政党的组织体系涉及多重组织机构。一个党的组织体系特征往往是由其三个方面的组织关系决定的。一是党的上下组织关系。在欧美政党中，既有以欧洲社会民主党为代表的上下垂直结构①这种结构的上下级组织之间存在隶属和等级关系。，也有以美国两大党为代表的平行结构②美国民主党和共和党虽然也存在从全国性到地方的多层级结构，但联邦层面的全国性党组织与州和地方层面的地方党组织之间并不存在领导与被领导的关系，它们是相对独立平行的。所以，党的宪章或章程只是规范联邦层次的机构组织和管理，而各州的党的机构和组织则是由州的党的章程规定的。。此外还有介于两者之间的组织类型，即存在不同层级组织之间的等级关系，但地方党组织保留了更大的自主性。二是政党与其附属组织或联盟伙伴组织之间的关系，包括工会、青年和妇女组织。如对于欧洲大多数国家的社会民主党来说，工会在其组织机制中占有特殊地位。三是党的组织机构与党的参执政机构之间的关系，后者指党的各级参政机构，主要是议会党团和行政首脑机构。两类组织体系之间关系的核心问题是谁在党的领导和决策体系中占主导地位。一般来说，社会民主党更为强调党的组织体系的主导地位，而右翼保守政党往往是以参执政机构为主导力量。

其四，党领导层的选拔与公职人员推荐制度。这是关系党的组织运转的核心制度之一，一般是通过党章和专门的选举条例来规范。后者又有不同的形式。如《德国社会民主党选举条例》对党内选举以及公职人员候选人提名都作出规定，而意大利民主党则是通过一系列专门条例（包括党的全国书记和代表大会选举条例、公职人员遴选条例、欧盟选举条例等）的形式来对不同的选举作出规定。此外，各党还会根据需要，针对特定的选举制定程序规则，如英国工党2007年针对2008年选举地方政府候选人制定的程序条例，2011年加拿大保守党就参与2012年的国家宪法和政策委员会选举而制定的规则程序。此外，在基本的制度范围内，各类政党在历史上都不同程度地会遵循一些不成文的惯例，如一些政党在党领导机构组成时，会按一种不成文的惯例对不同的机构和地区遵循平衡原则。

党领袖的选择以及党对公职人员候选人的提名方式与上述组织体系的三方面特征密切相关。围绕它们的竞争往往也是党的不同组织机构之间博弈的集中体现。以英国工党为例，由于历史的原因，工会在英国工党领导结构中地位突出，在布莱尔出任党领袖之前，工会的支持往往是历任工党领袖产生的前提，而它是基于工会的集体投票权在表决体系中近乎绝对的控制权。经历1980年代至1990年代的改革，工会的权力被逐步削弱，直至1990年代初史密斯任内通过了一人一票制党领袖选举规则。布莱尔是这一规则的第一位受益人。另外，选区工党与议会党团之间围绕议员提名权的竞争也是工党内部的一个长期竞争问题。相关的规则变化是这种博弈结果的体现。

其五，财政及其他制度。财政基础是一个党政治动员的必要条件。欧美国家政党的财政来源主要有党员党费、各类政治捐款、国家按法律给予的财政资助、政党的政治遗产等。财政制度主要涉及对这些财政资源的管理和运用。党的财政制度一般通过党章和一些专门的财政条例来规定。财政制度的核心问题是党的各级组织在财政方面的权利和义务。具体的制度因国家的相关法律和政党的组织体系而异。一些党（如德国社会民主党）有严格的统支统筹的规定，一些党（如意大利民主党、英国保守党等）则强调地方党组织的财政自主原则。美国的政党在联邦和非联邦政治资金方面受不同的法律限定。

除上述制度外，纪律检查和监督制度也是政党内部规制的重要构成。这方面，有些政党有专门的纪律和监察委员会（如德国社会民主党），有些（如英国工党）则是由党章委员会作为监督仲裁受理机构。党的纪律涉及的一个重要问题是如何保持党员尤其是作为公职人员的党员对党的忠诚或者说与党的政策保持一致。虽然从党纪上各党都有一些政策措施，但实际上对于那些以政治为职业的人来说，政党的真正约束力体现在党对公职人员候选人的提名控制上。以瑞典为例，瑞典社会民主党章程中专门有《关于当选代表与党组织合作的规定》。虽然议员一般都是作为政党的候选人提名和当选的，但对于以某个政党名义当选的代表，国家的相关法律并没有规定他或她必须保持其政党属性。所以也曾有议员在当选后宣布脱离该党。但这种情况很少见，因为在瑞典现有的选举制度下，对个人来说，这种做法的政治风险是显而易见的。也就是说，党对其公职人员代表的约束与其说是靠组织约束，不如说是靠其对选举政治的实际控制权。

总的来看，就制度形式而言，党章往往是一个党组织管理最集中和最规范的制度表达。除此之外，各种专门的条例也是欧美国家政党普遍采用的规范方式。

（二）制度构建中的几对重要关系

制度形式的规定及其有效性要根据政党组织相应的特征而定。综合欧美主流政党的历史经验和变化趋势，以下几个方面的基本关系既是判定政党制度有效性，同时也是区别不同政党制度类型的重要依据。

第一是纲领政策的长期稳定与灵活应变的关系。按照传统左右政治概念分类的两类政党在制度构建中的重要区别是其纲领政策。左翼政党更注重纲领的长期稳定性，而右翼保守政党更看重政策的适应和适用性。其实，平衡政党纲领政策的稳定性与适应性的关系是所有政党都要面对的问题，只不过两类政党的不同特质导致了它们在表达纲领政策时的不同特征。虽然它们都寻求两者间的平衡，但左翼政党更为强调党的价值观和政治理念，更为强调政策的长期意义；而右翼政党则更为注重既有政策的实际效果。如曾为瑞典社会民主党党纲委员会主席的恩·考克（Enn Kokk）所指出的，一方面，党纲是党的意识形态和价值观的宣示，而这些价值观在许多方面是超越时代限制的，因此，党纲具有一定的持久性；但另一方面，实际情况却是不断变化的，党的政策必须根据实际情况进行调整。所以，瑞典社会民主党对党纲的修改采取多思和审慎的态度，相对较少地对之进行修改[4]。因此，对于极为注重党纲的欧洲社会民主党来说，党纲往往代表了党对一个时代的理解。最能体现这一特点的是战后德国社会民主党的三个代表性纲领，即《哥德斯堡纲领》（1959年）、《柏林纲领》（1989年）和《汉堡纲领》（2007年），它们都是在经历党内长期讨论、汇集了党内各方意见后的产物，代表了该党对战后三个不同时代的世界以及党本身定位的认识。因此，这类党纲起到了维护党的团结和统一的作用。不过，这也决定了社会民主党在主张政策的实效性和可变性上不及更为专注于执政目标、因而也更为强调政策的适用性的右翼保守政党。但过去几十年，急剧变化的社会经济环境也刺激了社会民主党在纲领政策方面进一步的实用主义趋向。

第二是党员队伍的开放性与排他性的关系。在传统的政党模式中，党员队伍的扩大是一个党发展的重要标志。按照这一标准，西方国家主流政党党员队伍的萎缩趋势似乎意味着传统政党的基础在被侵蚀，意味着人们对政党认同的下降。但分析其中的原因，它与人们对集体认同的观念变化有关。它意味着传统的党员身份对大众吸引力的下降。这一现象也突出了传统的党员管理中党员队伍的开放性与排他性的矛盾。从追求不断扩大社会基础的角度来看，政党本质上追求一种开放性，但传统政党的党员管理是以某种组织约束为前提的，这带有一种排他性。而人们之所以愿意接受这种约束，是因为政党所提供的参与政治的平台和机会。可随着社会环境的变化，尤其是随着信息技术和媒体的发展，人们有了新的接收政治信息和参与公共事务的平台和机会。当政党不再是人们参与政治的唯一甚至不再是主要的平台时，一些人也就不再愿意接受传统政党的组织约束。也正因为如此，一直以组织松散为特征的美国两大党在这方面所受的压力明显要比欧洲政党小。基于这一事实，越来越多的欧洲政党开始以减少对党员的组织约束的方式来争取稳定和扩大支持队伍，包括降低党员的门槛标准、接受不交党费的党的支持者的党员身份、接受单一事务型的党员①即承认那些只愿意参加党的某一事务的活动、而并不参加党的其他活动的人们的党员身份。。这种开放的态度无疑有助于扩大党的支持基础，但它同时也带来了新的问题，即这种新的支持力量的稳定性。

第三是党的组织和领导结构中的集中与自主的关系。政党的组织有效性往往取决于党的行动的集中统一，它趋向于党的领导的集中性。但政党作为一种民主制度构成的特质又决定了它要坚持各层级组织的民主和自主原则。集中统一和自主独立的因素并存于不同组织结构的政党中。表面上，欧洲社会民主党的典型垂直结构意味着集中统一，意味着上下等级关系。但实际上，恰恰由于更为突出组织的统一和秩序，个人尤其是党领袖的权力被抑制了。而且，那种上下组织的等级关系也并不意味地方党组织对中央的绝对隶属。地方党组织尤其是选区党组织在用人、组织等方面保留了其相对独立性。与之相对，右翼保守政党一般更为强调地方党的自主性，但实际上，如英国保守党所示，其党领袖在党的组织结构中更处于一种主导地位。而恰恰是在党的组织最为松弛的美国两大党，以个人（即各层级选举中的党的候选人）为中心和地方党组织保持高度的自治是其显著的组织特征。不同政治背景下的政党如何平衡党的集中与地方自主的关系是政党组织有效性的关键因素之一。

第四是党的不同功能性需求之间的关系。政党有不同的政治功能，其中最重要的是其组织、代表和治理功能。政党的组织功能意指它为人们表达不同的意见和参与公共事务提供了一种组织平台；其代表功能意指它作为不同社会舆论和利益集团的代表行使表达权；而其治理功能则指它为议会以及政府挑选候选人[5]。政党的这些不同功能在组织上的需求是不一的。例如，按照人们对政党功能的传统理解，政党作为一种政治组织形式，首先是要表达和代表其所代表的特殊利益群体的政治诉求，因而党的活动首先是要面对这些特定的群体。但作为一个追求执政的党，它需要面对的就不仅仅只是这些特定的群体，而是更广泛的社会大众，这两者之间往往会发生矛盾。而不同的政党由于其定位或政治传统的不同，其政治活动的重心显然是不同的，或者说体现了不同的功能倾向。例如，群众型政党（尤其是早期的社会民主党）突出其表达（即上述功能界定中所说的“组织”）和“代表”功能；而对于英国保守党来说，在一国保守主义的理念之下，它强调自己是代表英国全体“人民”而不是某个特定阶级或利益集团的，美国的两党则自始即是以选举政治为中心的。这并不是说后者就没有行使党的表达和代表功能，而只是强调在以执政为首要目的的前提下，其党的组织的重心是面向更广泛的社会群体而非某个特定的群体，因而在对党的组织或者说代表对象的理解上会持更为开放的态度。此外，即使在同一个政党内部，其组织领导也要平衡不同的功能性需求。如英国工党在党领导层（包括内阁或影子内阁成员）构成上往往会遵循左右平衡的原则②左翼更为强调意识形态的因素，其力量主要集中在党的机构中，而右翼更为强调执政政策，其力量主要集中在议会党团。。当然，党在不同时期的不同功能性需求也会影响其领导结构的变化。

三、西方国家政党政治发展的趋势性特征

政党的内部规章制度的结构及趋向也是随时代的变化而改变的。在过去几十年，欧美国家主流政党在组织上出现了以下一些变化趋向，它们从不同意义上冲击了政党的一些传统的规范制度。

第一，主流政党日益强调党的开放性。无论是传统的带有阶级政治色彩的左翼大众型政党还是一些右翼政党，都日益强调党的开放性。为此，它们不仅相继降低了党员的门槛线，且不再简单强调单一的共同理念。西班牙工人社会党章程规定了中坚党员和党的支持者两种党员身份。中坚党员六个月不缴党费即失去中坚党员资格，其身份将由中坚党员降至党的支持者[1-7]。在党员人数下滑的背景下，这实际上为党保留了一份留住支持者的机会。但两者在党内权利方面是不等的。党的支持者没有选举权，而只有在选举中进行咨询或被咨询的权利。一些右翼政党在扩大开放性上做得更为彻底。意大利自由人民党设定了外围党员的身份，其章程规定：只要在价值宣言上自愿签字、提出申请并年满16周岁的意大利籍公民即可成为自由人民党的外围党员。而且，外围党员可以参加自由人民党的一切活动，并享有选举权[6-1]。现为意大利第一大党的意大利民主党在其价值宣言中表示，“民主党是一个开放的政党，向意大利人民提供进行建设性对话的具体空间，提供验证他们的计划和创意的实验室。在这里，不同的政治理念和文化共同形成丰富党派的元素，并且彼此滋养成熟”[6-2]。这显然突破了传统政党尤其是欧洲社会民主党对共同理念的原则要求。

政党的这种开放性根植于社会结构的变化。西方国家的后工业社会结构呈现出多元化的趋势，且新的日趋庞大的中间阶级日益成为决定选举政治结果的关键力量。但该中间阶级不是一个同质的群体，而是多元的流动的群体。各类政党既要稳定传统的支持者，又要积极诉求于新中间阶级，只能强调其开放性。此外，一些传统政党所不曾面对或需要主要考虑的问题，如移民问题也促进了政党的开放性。西班牙保守主义政党西班牙人民党在其2008年修订的党章中首先就强调了“党要向全社会开放”，其中着重强调了移民已经占西班牙人口十分之一的事实[1-8]。

第二，政党的组织机制发生变化，政党的管理变得更为职业化，而政党领袖的地位更为突出。社会经济环境的变化也在逐渐改变政党的传统运作机制。媒体尤其是新媒体对政党的影响日趋突出；新的技术发展尤其是信息技术的发展在改变人们的生存环境的同时，也为人们提供了更多的影响和参与公共生活的路径。这些一方面是对政党作为人们政治参与的媒介这一政治功能的挑战，另一方面也在无形中促进了政党政治作用方式的变化。它不再简单强调通过党的自上而下的信息传递，而更多诉诸直接的动员手段——通过新媒体和网络直接诉诸选民。在此背景下，政党的管理变得日益职业化，选举和政治动员日益成为专业化的事务。与此同时，政党的管理机制也在发生变化。西班牙人民党强调要简化和优化当前的党的组织结构，以应对未来的挑战[1-9]。这种职业化在美国表现得更为突出。美国的政党政治以选举政治为中心，随着选举规模的扩大和日趋技术化，选举事务变得日趋职业化，它也更需要专业化的管理队伍。实际上，这一现象从二十世纪七八十年代即已开始。1960年代以前，美国政党在大多数州没有固定办公室和专职的主席（即拿报酬的）。这种状况到1980年代改变了。

政党的结构性变化以及政治动员方式的改变也无形中强化了党领袖在党的政治结构中的地位。在媒体政治时代，政治的媒体化强化了政党竞争中个人形象的作用，政治动员也越来越多地围绕个人而展开。这对于传统的更为强调党的组织功能的政党——尤其是欧洲社会民主党——来说，其挑战意义更大。1990年代的欧洲政治明星布莱尔和施罗德之所以能够脱颖而出，并不是因为他们在党内的根基，而是因为他们在社会大众中的形象和影响力。此外，公共政治生活的日益职业化也有助于党领袖的个人地位加强。

第三，政党政治作用方式发生变化，日趋突出其国家治理的政治功能。在上述趋势之下，政党的政治作用方式也在发生变化。一方面，社会结构的多元化以及政治参与的多样化意味着政党传统的作为政治组织的组织和代表意义下降。各国党员队伍的流失反映了这一现实。另一方面，政党作为国家治理者的政治功能得到强化。过去，欧洲的保守政党和美国的两党更为强调党的执政功能。现在，执政的需求几乎主导了所有的主流政党政治战略。与之相应，实用主义路线、中间化政治战略以及政策趋同成为欧美各国主流政党的共同性趋势。

这些变化导致人们对政党政治作用的矛盾认识。一方面，一系列事实显示了人们对政党认同的下降；但另一方面，政党在现实政治生活中的作用似乎并没有降低。相反，一系列的选举政治显示，政党作为政治竞争的主要角色的地位甚至有强化的趋势。的确，无论是在议会民主制下还是在其他体制下，政党是各类选举事实上的基本单位。而且随着现代社会的愈益复杂以及相应的选举事务的日益专业化，个人作为竞选单位的成本日益加大而机会日趋降低，选举愈益成为完全意义的政党竞争。如何解释这种现象？其实，早在1980年代初，西方国家一些敏感的学者就已经意识到了政党的这种功能性变化所导致的对政党认同的矛盾认识，强调它是由于政党的不同功能导致人们对同一要素的不同解释。人们往往把政党认同的下降理解为政党力量的下降。如果从执政力量来看，对传统政党的身份认同的下降意味着政党的传统选举基础的扩大——因为来自不同集团的人并不专一于某种“认同”——因而意味着选举能力的扩大。所以说，政党变得日益强大，同时也变得日益虚弱，这种似是而非的现象是因为人们把政党力量等同于政党认同[7]。意大利民主党把自己看作是“计划和创意的实验室”、强调不同政治理念培育共同的政党元素，这实际也意味着放弃以共同理念作为政党认同基础的传统理解。应该说，本来就突出执政功能的美国政党在这方面起了引领作用。也正是在此意义上，人们强调欧洲政党在日益“美国化”。

第四，政党日趋强调党内民主。强调党内民主是过去几十年欧美国家政党内部规制变化的一个共同趋向。它表现为政党更强调男女平等，更强调基层党组织的权利，更强调普通党员乃至民众对政党政策决策的参与。为了真正体现男女平等，许多党在党领袖以及重要公共职位的推举中设立了双职位或双候选人制度。政党的决策体系也更为强调党的基层组织、普通党员和支持者的参与。典型的例子是英国工党在1990年代布莱尔时期推出、现已制度化了的公共政策论坛。它把过去由全国代表大会拥有的政策决定权转移到了全国政策论坛。它分两步，先由党将其重大政策提出交由全体党员乃至社会大众讨论，在此基础上将反馈意见集中，并由专门的政策小组形成政策意见并在党内讨论决策。它无疑扩大了人们尤其是基层党员对政策决策的参与感。不过，从另一个角度来看，它事实上削弱了工党决策机制中一些机构组织尤其是工会在决策体系中的主导权。由于政策小组主要是由党领袖选择控制，所以它事实上也强化了党领袖在决策机制中的主导权。

总之，西方国家的政党规制是在其民主政治的框架下，根据党的自身定位和特征来构建的。它们显示了西方国家政党在政治功能上的一些共同性趋势。但无论是政党的法律制度环境还是党自身的制度特征，都不是既定不变的。从变化的社会政治环境中捕捉政党规制的脉络，这是理解西方国家政党的内部治理的内在要求。