论党内法治体系的基本构成

肖金明

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

自党的十八大以来，依法治国战略的实施步伐不断加快，我们逐步进入了全面推进依法治国的新的历史时段。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由法律体系到法治体系，法学界不少人将其视为一个质的飞跃，甚至不亚于当年由法制到法治的意义①在全球化背景下，尤其是在改革开放初期西方法治理论再入国门、中国法学话语初步更新的过程中，从法制到法治成为中国法治文化和制度进步的重大象征。。四中全会决定描述了中国特色社会主义法治体系的基本构成，包括完备的法律规范体系、有效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系②党的十八届四中全会决定确立的中国特色社会主义法治体系，除了完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系外，还应当包括形式多样、内容丰富的社会规范体系，张文显教授将其描述为中国特色社会主义法治体系的“5+1”支柱结构。参见文后参考文献[1]。。党的十八届六中全会研究全面从严治党重大问题，尤其聚焦党内监督问题，显示了党内法规之于法治体系、党内监督之于法治监督体系的意义。在中国特色社会主义法治体系中，完善的党内法规体系尤其引人注意。党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，既是中国法治特色的根本体现，又是全面推进依法治国在理论和实践上的重大突破。从实然的角度讲，党内法规是党内法治的最基础概念，党内法治由党内法规延展和深化而来①当前，“党内法治”既非严谨的学术术语，也非正式的官方词汇，其成立源于下列逻辑：一是党内法规—党内法治的递进逻辑，就如同国家法律—国家法治的递进逻辑；二是党内民主—党内法治的内在逻辑，亦即一般意义上的民主与法治关系在党内治理上的体现；三是国家法治—党内法治—社会法治的关联逻辑，是党内法治联动国家法治带动社会法治的实际反映。参见文后参考文献[2]。。在从已经形成的中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系的演进过程中，加快由党内法规体系走向党内法治体系的进程，就是一个应然的要求和必然的选择。构建完整而严谨的党内法治体系，必须以建立完善的党内法规制度体系为基础，使其相对独立于国家法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，并与它们密切关联②关于党内法治与国家法治的关系，除了一般意义上的党规国法关系外，它们都需要高效的实施体系、严密的监督体系、有力的保障体系，还应当包括科学的思想理论体系。对于党的十八届四中全会决定所描述的中国特色社会主义法治体系的理解，要防止将党内法规体系与其他体系割裂开来。如同国家法律规范体系与实施、监督、保障体系紧密结合一样，党内法治体系以党内法规制度体系为基础，也应当是高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及科学的党内法治思想理论体系的有机结合。。严格地讲，党内法治是一个概括性术语，党内法治建设是一项系统性工程，它关涉法治思想、制度规范、体制机制、方式方法、环境条件等诸多因素。构建完整而严谨的党内法治体系，就是要在法治中国建设的整体布局中，加快党内法治理论体系、党内法规制度体系、党内法治实施体系、党内法治监督体系、党内法治保障体系建设，推进它们的有机合成和统一。

加快建设由科学的党内法治理论体系、完善的党内法规制度体系、高效的党内法治实施体系、严密的党内法治监督体系、有力的党内法治保障体系有机合成统一的党内法治体系，具有若干重大和深远的意义。摘其要者言之，一方面，从法制到法治，即使不说是一个质的飞跃，后者比前者在境界和内涵上也有所升华。如前所言，党内法治是一个基于党内民主需要的概念，它从党内法规深化和延伸而来，以党内法规为基础，又是对党内法规的超越。从完善的党内法规制度体系到完整而严谨的党内法治体系，有助于提升党内法规制度的价值高度、精神境界和规范水平，这无疑是全面推进依法治国的重要拓展和重大深化。另一方面，从科学民主依法执政的政治原则，到依法依规治党、加快法治政党建设的迫切要求，再到构建完整而严谨的党内法治体系的现实需要，这是一个从政治到法治最终达成政法通融的逻辑链条和实践走向。构建完整严谨的党内法治体系，推进依法依规治党，加快建设法治政党，将党内权力关进制度的笼子里，将党务管理和党内治理纳入法治轨道，促进科学民主依法执政，从而维护党的领导地位和执政地位，这是全面从严治党的基本要求、主体内容和实现路径。概言之，构建完整而严谨的党内法治体系，促进中国特色社会主义法治体系的完善和发展，是全面深化改革、全面从严治党、全面推进依法治国和全面实现党和国家治理现代化的根本需要。

一、科学的党内法治理论体系

党内法治理论是长期以来党内法规建设实践的集中反映，是党内法治实践经验的理论升华，是党内法规建设和党内法治实践认识不断深化的思想成就。科学的党内法治理论体系是党内法治体系的灵魂，是党内法治体系完整统一的思想保证。坚持党内法治理论创新，构建科学的党内法治理论体系，是巩固党内法治体系精神基础的重大需求，也是完善中国特色社会主义法治理论体系的重大需要，是构建完整而严谨的党内法治体系的紧迫任务。

随着中国共产党治国理政经验的不断积累，尤其是近三十多年来，思想的不断解放带动着意识形态与时俱进，中国特色社会主义理论不断创新发展并逐步形成体系，民主法治思想不断完善发展并逐步走向成熟。尤其是近些年来，党的治党思想和治国理念相辅相成，法治思想理论挺进意识形态，与治国理政实践相结合，极大地丰富了党的法治思想，包括党内法治理论。就党的法治思想来讲，从人民和历史选择中国共产党的领导，到突出宪法赋予领导地位，尤其强调党的领导和执政的合宪性和合法性；从党必须在宪法法律范围内活动，到科学民主依法执政，尤其强调依法执政首先是依宪执政；从党章统帅党内法规建设，到党内法规不得抵触宪法法律，尤其强调“宪法至上、党章为本”的政治和法治原则；从党内民主带动国家民主和社会民主，到国家法治联动党内法治并与社会法治协同并进，尤其强调在三条相互依存、彼此呼应的战线上全面推进法治；从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，尤其强调党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法；从法治必须坚持党的领导，到党的领导必须依靠法治，尤其强调党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一；从依据宪法法律治国理政，到依据党内法规管党治党，尤其强调全面推进依法治国与全面从严治党相结合；等等。党的执政思想和治党理念上的这些重大变化，以及随之而来的重大制度改革尤其是全方位的法治构建，极大地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，完善和发展了中国特色社会主义法治制度，巩固和发展了中国特色社会主义法治道路。

构建科学的党内法治理论体系，必须着眼于全面推进依法治国的宏大背景，为党内法治理论准确定位。这关涉其与中国特色社会主义法治理论、一般法治理论以及党内法治实践的关系。构建科学的党内法治理论体系，一是必须将党内法治理论体系纳入一个更大的思想理论体系之中，将其置于中国共产党民主法治思想的核心地带，使其成为中国特色社会主义法治理论体系不可或缺的重要内容，成为中国特色社会主义理论体系的有机组成部分。二是必须认同和贯彻一般法治原理，如民主与法治的一般原理、规范权力与保障权利的法治原则、权利义务相统一的一般理论等；强化和实践党内法治建设的特别逻辑，如民主集中制的理论与原则、义务优先于权利的特别关系理论、党内民主和权威与法治相统一原则等。只有融通一般法治规律和特别法治逻辑，才能不断丰富和完善党内法治理论体系。三是必须加强党内法治理论与党内法治实践的关系，坚持党内法治实践探索，不断积累党内法治建设经验，保持和维护党内法治理论与实践互动进步的有效机制，滋养和催进党内法治理论。同时，坚持党内法治理论创新，为中国特色社会主义法治理论塑成特色和优势，并服务于党内法治建设实践，形成理论指导、制度规范、道路引领党内法治实践的局面。

前述党的执政思想和治党理念上的若干重大变化，内含着党内法治理论的创新发展，党内法治理论已经成为我们党法治思想的重要内容。党内法治理论的创新发展伴随着一系列重大理论和实践命题的探索和破解，从强调党规对国法的意义，到全面建设党规国法关系，促进党内法治与国家法治协调发展；从党内法规递进到党内法制再发展至党内法治，建设完善的党内法规制度体系，构建完整而严谨的党内法治体系；从一般意义上强调党员在党内政治生活中的主体地位，具体到党员民主权利保障，以及强调把党员义务摆在首位；从通常意义上权利权力关系强调规范党内权力，把党内权力关进制度的笼子里，到把党内权威奠定在党内民主与法治基础上；以及党内重大改革必须于法有据、依法治党与以德治党相结合、以党内法治带动社会法治等。党的十八届四中全会决定指出，中国特色社会主义道路、理论和制度是全面推进依法治国的根本遵循。构建科学的党内法治理论体系，坚持以中国特色社会主义理论指导党内法治思想建设，发展符合中国实际、具有中国特色、体现政治发展规律的社会主义法治理论，是推进党内法治建设和法治中国建设，巩固和发展中国特色社会主义法治制度和法治道路的根本需要。

二、完善的党内法规制度体系

党内法规制度体系是中国共产党制度建设的重大成就，是党的制度体系的核心部分，是中国特色社会主义法治体系和中国特色社会主义制度的有机构成，是党内法治建设的制度基础。坚持党内法规制度创新，构建完善的党内法规制度体系，是构建完整而严谨的党内法治体系的重中之重，是夯实党内法治体系制度基础的重大需求，也是完善和发展中国特色社会主义制度，推进党和国家治理民主化、法治化和现代化的重大需要。

在中国共产党近百年的制度建设史上，党内法规建设由自发、半自觉走向自觉，由稚嫩、简陋走向成熟，由不完整、不系统走向体系化，由因时制宜、因势而变走向规范化、制度化，尤其是经过改革开放三十多年来的努力，党内法规制度建设的规范化、制度化、程序化、体系化已经形成趋势。就党内法规而言，目前已经初步确立了体现为三层结构、三级架构、八大板块的党内法规框架体系，亦即以1部党章为根本，2部准则和26部条例为主干，以约1800件规则、规定、办法、细则为枝干的三层结构；以140多件中央党内法规为基干、约150件部委党内法规为枝干、1500件地方党内法规为支撑的三级架构；以党章和党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的机关运行保障法规类型化的八大板块①另外，党内法规制度体系还有其他描述。比如，在调整领域上，大致上35％的党规规范党的领导和执政活动、45％的党规规范党的自身建设活动、20％的党规规范党的机关运行保障活动；再比如，在规范形态上，少量属于规定党的组织机构设置等的主体性规范，大部分属于规定党务活动的行为性规范，相当数量属于规定责任追究及监督救济的保障性规范。参见文后参考文献[3]。。除体系化的党内法规外，党内法规制度体系还包括更加大量的党内规范性文件。明确党内法规和党内规范性文件的关系，突出党内法规的基础地位，提升党内规范性文件的质量和水平，是构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系的基本要求。

构建完善的党内法规制度体系，必须在中国特色社会主义制度体系中为党内法规制度确定位置和框架，它关涉党内法规的内容、形式及其与国家和社会规范的关系。构建完备的党内法规制度体系，一是应当适应不断加强党的领导、全面从严治党和推进民主科学依法执政的迫切需要，根据明确责任、规范权力、保障权利、强化义务的要旨，以党内组织和权限制度、过程和程序制度、监督和责任制度，以及党内权力清单制度、党务信息公开制度、党内巡视监督制度等具体制度为侧重，形成更加完善的党内法规制度板块②根据中央党内法规制定工作五年规划纲要，党内法规体系主要由党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设、党的民主集中制建设六个方面的党内法规构成。目前，党员权利义务主要规定在党内民主集中制建设法规中。从党内法治的角度审视党内法规体系建设，为使党内法规体系更具科学性和合理性，有关党员权利义务的规定有必要单独作为一个方面制定党内法规。，使党内法规在内容上覆盖党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等各个领域，保持和加强横向到边的党内法规制度的系统性，强调党内法规制度的外延完整性。二是加强党的章程建设，维护党章的根本法地位、精神统帅作用及其核心规范价值，进一步突出准则的基本法规地位和基础作用，以及条例的一般法规地位和重要作用，形成由党章到准则、条例再到规则、规定、办法、细则的纵向等级体系性，增强以党章为起点、纵向到底的党内法规制度有序性，保持和加强党内法规制度内部秩序③依据《中国共产党党内法规制定条例》第四条的规定，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定，党的全国代表大会制定和修改的党章属于根本法规；准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，党的中央组织制定的准则和条例属于基本法规和一般法规；规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，中央纪委、中央部门和省级地方党委制定的规则、规定、办法、细则等属于具体法规。。换言之，就是从形式上构建由党章统帅的，包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等法规形式和党内规范性文件组构的，符合党内法治要求和党内法治原理的、比较完整的党内法规制度框架体系，使党内法规制度框架结构更加科学合理④推进党内法规制度框架结构合理化是完善党内法规制度体系的重要内容。需要进一步突出党章的价值和准则、条例的意义，明确和分辨党章、准则、条例在党内法规体系中的根本法规、基本法规、一般法规地位，将规则、规定、办法、细则等界定为党内规章，再加上党内规范性文件，形成党章为核心、法规为基干、规章为枝干、规范性文件为支撑，位阶明晰且等级有序的完备的党内法规制度体系。。三是以完善和发展中国特色社会主义制度为目标，以全面推进依法治国为牵引，构建以党内法规制度体系、国家法律制度体系、社会规章制度体系为基础的中国特色社会主义法治制度体系。尤其需要界定和处理好党规国法的关系，党规国法高度关联的前提是它们共享一般法治原理和规律，基础则是党规与国法良好的功能结构关系。只有坚持党规别于国法、党规国法分工协作，党纪严于国法、党纪挺在国法前，才能保证党内法治与国家法治良性互动，保证党内善规之治与国家良法之治相辅相成。

党内法治建设应当遵循科学立规、严格执规、全党守规的方针。其中，科学立规是党内法治建设的首要环节，是严格执规和全面守规的前提和基础，是构建完善的党内法规制度体系最基本的要求。推进科学立规，就是要加强党内法规制定工作的民主化、科学化、法治化，使党内法规更加符合政党政治规律、更加贴合党的宗旨要求和全党意志，更加切合党章精神和国家宪法法律。除此以外，建议加强两个方面的改革，建设良好的党内法规制度生成和维护机制，以确保党内法规制度的质量和水平。一方面应当加强党内立法体制改革，既应强化各级党的代表大会在党内法规制定工作中的地位和作用，提升党内法规制定工作的民主程度和党内法规的权威，又应适度扩展党内法规制定权的范围，赋予较大市的地方党组织以一定的党内法规制定权，以促进地方党的治理和地方治理的有效性①关于党内法规制定权的配置问题一直存有争论，除在地方党委的配置上是否由省级组织向下延伸外，还有在非党组织设立的党组或党委应否赋予一定的法规制定权的问题。实际上，如同地方治理之于国家治理的重要性一样，地方执政组织的治理对于执政党自身治理具有重要意义。适应地方治理的需要，适度扩展地方国家立法权的配置范围，是提升国家治理质量、治理水平和最终走向治理现代化的根本要求。与此同理，在一定范围内扩展党内法规制定权，是民主集中制原则在党内法规制度建设中的具体化，对促进党的治理现代化具有重大现实意义。；另一方面是完善相关监督和评估制度，应当像国家立法一样，形成党内法规定期清理制度，完善党内法规审查机制，创制党内法规评估制度，确保党内法规制度体系中的基本秩序，维护党内法规制度水平和质量，并维护党内法规制度与国家宪法法律的协调性。

三、高效的党内法治实施体系

党内法治实施是党内法治建设的重心所在，党内法治的水平不仅在于党内法治理论成熟与否和党内法规制度的完善程度，更取决于根据法治理论和法规制度付诸法治行动及其实际效应，亦即以党内法治理论为指导、以党内法规制度为基石的具体法治实践的水平。坚持党内法治实践创新，构建高效的党内法治实施体系，是党内法治体系建设的核心工程，是强化党内法规制度的执行力、确保党内法规制度有效实施和维护党内法规制度权威性的根本需要。

就如同法律的生命和权威在于实施一样，党内法规的生命在于实施，党内法规的权威在于实施。加强党内法治实施，就是将党章党规的精神、原则和规范落实到党内政治生活中，促进党务管理和党内治理的民主化、科学化和法治化。加强党内法治体系建设，构建高效的党内法治实施体系，应当以党章实施为根本，以党内法规实施为基础，以促进党员履行义务和落实党员民主权利、规范党内权力的行使和维护党内权威为主线，形成以全党共同遵守党内法规制度为基础、以依据党内法规制度办事为重点、以严格执行党的纪律为关键，旨在实现党内法规目的和效力的有机统一。换言之，以守规为党内法治实施的基础，以依规为党内法治实施的重点，以执纪为党内法治实施的关键，并促进三者有机统一，是构成高效的党内法治实施体系的现实选择。

构建高效的党内法治实施体系，必须促进党内法治实施体系结构合理化，明确各类党内法治实施形式及其地位和作用，并与国家法治实施体系相联系。构建高效的党内法治实施体系，一是强调一体守规的基础地位。党内法治实施的基础是全党一体遵守党内法规制度。在法理学上，法的实施主要包括守法、执法、司法，守法是国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，行使权利（权力）和履行义务（责任）的活动，是法的实施的一种基本形式。法治就是良法与守法的统一，遵守党内法规制度是党内法治实施的一种基本形式。坚持全党上下尊法学法守法用法，培育全党守规守法精神，形塑全党一体守规的习惯，使全党一体遵守党内法规制度成为党内法治实施最基础的部分和最可靠的保证。二是强调依规办事的基本作用。党内法治实施的重点是党的各级组织和部门依照党内法规制度办事。党内法治实施主要依靠依规办事，在有规可依的基础上，在党的各领域工作上做到有规必依、执规必严、违规必究。完善党内法治实施体系，尤其需要加强党的部门法治建设，增强党内法治观念，提升运用法治思维、法治方式开展工作的能力，推动党的组织、思想、统战、政法、纪检等各项工作在党的章程和党内法规制度框架内展开，在党规铺设的路基和法治轨道上运行，保证党内法规制度在各项工作中的权威和效力。三是强调执行纪律的关键效应。党内法治实施的关键是严格执行党的纪律。执纪是依规办事的重要表现和重要保障，对于滥用党内职权、怠慢职责、滥使党员权利、违反义务等违反党章党规的行为给予必要的纪律制裁，维护党内法规制度的实际效力及其严肃性、权威性。执纪既是依规办事、严格执规的具体体现，又是党内法治实施的坚强后盾，是党内法规制度有效实施的基本保证。

构建高效的党内法治实施体系，必须贯彻党内决策权、执行权、监督权分离原则，尤其需要界定执行权、监督权的内涵外延及其相互关系，将党内法规制度的执行与党内法治监督区分开来，尤其需要强调执行纪律的执行性质，将其作为执行法规制度的组成部分，与党内法治监督分开，探索和实践执纪规律和监督逻辑，防止执纪与监督混同。推进党内法规制度执行体制创新，加强党内决策、执行、监督分离体制改革，健全和完善党内法规制度执行体制，包括一般性的党内法规制度执行体制改革和特殊性的党内纪律执行体制改革，逐步形成以执规执纪体制机制为重心和保障的党的工作依法运行的体制机制，这是构建完整而严谨的党内法治体系的关键所在。构建高效的党内法治实施体系，是否有必要考虑建立专门的司规机构和机制，依法依规裁定党内纠纷，可否将其作为完善党内法规实施体系的重要选项，都值得进一步研究和试点探索①党内法规与国家法律、党内法治与国家法治有共性的地方，也有若干差别。党内法规和法治建设应当遵循一般法治规律、法治理论，突出特别法治逻辑、法治原理，尤其应当防止党内法治建设直接套用一般法治理论、机械搬用国家法治模式的倾向。比如，有人认为将执政党纳入司法治理是目前法治发展的重中之重，主张建立党务法院体系，主要承担党务诉讼和党务审查，按司法方式执行中国共产党章程和党内法规制度，由此实现党内法治并与国家法治相补充。这种主张就受到了党内法治机械套用国家法治的质疑。。

四、严密的党内法治监督体系

党内法治监督是党内法治建设的重点所在，监督是权力正确运行的根本保证，党内监督是加强和规范党内政治生活的重要举措，是将党内权力关进制度笼子里的必要环节，是中国特色社会主义法治监督体系的重要组成部分，构成党内法治建设的重要特色和优势。推进党内监督思想观念、制度规范、体制机制、方式方法、能力水平等创新，构建严密的党内法治监督体系，是确保党内监督有效性、推进党内监督法治化和党内良法善治的内在需求，是实现党内治理体系和治理能力现代化的根本需要。

构建严密的党内法治监督体系，需要明确党内监督与党的监督的关系。党的监督主要是指对国家政权的监督，这是坚持党对国家政权领导的重要表现。但就如同党如何领导国家政权一样，党如何监督国家政权，是一个重大理论和实践问题。根据党和国家关系的一般理论，党的监督通常是通过党内监督来实现的。各级党委和各级纪委对国家政权的监督应当主要体现为监督设立在国家机关中的党组、纪检组和领导干部、党员的工作和活动。从这样的意义上讲，党的监督是针对党的组织、干部和党员展开的，对国家政权的监督带有间接性质。比如，党委通过政法委员会领导法检两院工作，对法检两院实施监督，但这一类监督通常是针对两院党组、党组书记、党员干部等展开，而不是直接针对法检两长。这与问责相一致，党委并不根据对法检两院的监督情况直接处理法检两长，通常是对法检两院党组和党组书记作出组织处理。除党内监督与党的监督关系外，构建完善的党内法治监督体系，还必须处理好几个关系，一是党内监督与执规执纪的区别和联系，建立党内监督与执规执纪的衔接机制；二是完善党内监督与国家监督的关系，在重构国家监督体制的同时，逐步形成党内监督与国家监督的协调机制，形成党内监督和国家监督的合力；三是党内监督与国家执法的关系，形成党内监督、党内执纪与国家执法的衔接和联动。党内监督既能启动党内执纪问责程序，亦可推动国家执法程序的运转。

构建严密的党内法治监督体系，必须为党内监督确立标准，关涉体系严密性、效果有效性、过程法治性等基本指标。构建严密的党内法治监督体系，一是强调体系贵在严密。强化党内监督体系的严密性，必须将权力监督与权利监督协调起来，将一般监督与专门监督结合起来，将职能监督与民主监督统一起来。就监督主体来讲，应逐步形成由党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督构成的党内监督体系。就监督对象而言，既应突出党内监督的重点，又应强调监督的普遍性，监督没有禁区和例外。既要监督党内立规又要监督执规执纪，不应出现监督盲点和盲区，确保法治监督体系无漏洞和缝隙，将党内所有的权力行为纳入监督范围。二是强调监督重在有效。依法独立行使监督权力、充分行使监督权利是监督有效性的保证。监督权力必须依法独立行使，这就需要排除任何组织和个人力量对权力监督的干涉。监督权利应当依法充分行使，这就必须排除对党员民主监督权利的干扰和侵害。尤其应当充分保障党员的知情权、参与权、选举权、表达权、监督权等民主权利，保证党章党规规定的检举权、申诉权、控告权等监督权利的有效行使，以党内监督的广泛性保障监督的有效性。三是强调法治监督需要监督法治。在党内法治体系建设中强调监督法治这一概念的意义，确保监督权利和监督权力在法治轨道上行使。应当充分保障党员民主监督权利的依规行使，既要防止党员监督权利流于形式，又要避免党员监督权利的滥用；保证党内监督权力在党内法规轨道上运行，要使党内监督制度、体制、方式等符合法治原理，突出监督的相对独立地位，完善党内监督法规制度，明确监督权限、程序和责任，既要防止监督上的不作为，又要防止监督权的滥用。

在决策—执行—监督的逻辑体系中界定监督权的内涵外延，在职能—权责—体制的逻辑体系中作出科学合理的权责布局和体制安排，是构建严密的党内法治监督体系的前提和基础。党的各级纪律检查委员会既是执纪组织又是监督组织，当前主要承担着执行党的纪律、实施党内监督两项性质不同但又相互关联的职能。党内执纪权与党内监督权性质不同、运行逻辑有异，建议在纪委职能体系中将执纪和监督两种职能分离开来，通过党内法规完善纪检权责制度，实现执行纪律的机构和实施监督的机构在纪委内部的相对分离，形成职能和机构上执纪与监督二元并立的结构。从这样的角度看，党的纪律检查委员会既是党内法治实施体系的一部分，又是党内法治监督体系的一部分。构建严密的党内法治监督体系，必须推进党内监督立法，进一步创新党内监督制度、党内监督体制机制和党内监督方式方法。比如，通过完善和发展备案审查制度，健全党内法规合章性、合规性审查机制；通过完善和发展党内决策程序制度，健全党内重大决策合规性审查机制；通过完善和发展巡视制度，健全巡视工作体制机制；等等。构建严密的党内法治监督体系，还可以进一步论证决策、执行、监督分离原则的有效实践形式，在强调党内监督体系性、民主性的同时突出专门性、科学性①有学者在论及反腐和推进法治时主张党章和党内法规应当拟定各级党委、常委会特别是书记的权力和责任的内容、边界，把纪委改造为监督委员会，建立党的全委会决策、常委会执行、监督委员会监督的党内“三权分立”体制[4]。这里就涉及党内决策权、执行权、监督权分离原则的具体实践形式，涉及党内监督民主性、科学性问题，需要从党内法治的角度慎重论证。。

五、有力的党内法治保障体系

党内法治保障是党内法治建设不可或缺的组成部分，它包括以党内权威—民主—法治、执政党—国家—社会的内外逻辑关系为依循形成的党内法治建设的环境和条件，以党内政治—组织—思想—道德逻辑体系为依靠形成的党内法治建设的综合性保障。坚持党内法治保障创新，构建有力的党内法治保障体系，是完善中国特色社会主义法治保障体系的需要，是保障党内法治建设方向、进程和格局的需要。

依循党内权威—民主—法治的逻辑关系，优化它们的相互关系，形成党内民主、权威支撑党内法治的态势。法治不是孤立的事物，而是与民主、权威等相互联系的现象，没有民主、权威就没有法治，没有法治也就不会有真正的民主和权威，法治的意义在于维护权威和保障民主，实现民主与权威的统一是法治的使命。无论是国家政权组织、执政组织还是社会组织，其存在、改革和发展必然要实现民主、法治、权威的适度结合与动态统一。尽管民主、法治、权威可能在不同时期有所偏重，但国家治理需要三者同在、相对平衡。政党组织尤其是执政组织亦是如此。没有党内民主就没有党内法治，没有党内权威也不会有党内法治，党内法治既离不开党内民主，也离不开党内权威。在推进党内治理体系和治理能力现代化进程中，党内法治、党内民主、党内权威三位一体，它们互为条件、相互支撑。顺言之，全面从严治党，一方面要将党内民主与党内权威结合起来，将党内民主与党内权威建立在党内法治基础上；另一方面要将必要的党内权威和充分的党内民主作为党内法治的基本条件和保障，在党内建立法治，民主与权威缺一不可。

构建有力的党内法治保障体系，必须创新集成、优化发展党内法治保障要素、体制、方式，依靠党内政治—组织—思想—道德逻辑体系的优势形成党内法治的综合保障态势。构建有力的党内法治保障体系，一是加强政治保障，以党的路线、方针、政策指导党内法治建设。从一定意义上讲，政治决定法治方向，政策指导法治实践。党的路线方针政策不仅对国家法治具有指导意义，对党内法治建设亦具有重要作用。所谓政治保障就是用正确的路线、方针、政策指导党内法治建设，为党内法治规定行动方向和实践指南。二是加强组织保障，以组织机构和人员队伍支撑党内法治建设。加强党内法规机构和队伍建设，使其担负党内法规制定、修改、清理以及党内法规合法合规审查等工作，形成党委重大决策合法性和合规性审查机制，以及促成党的政策经合法程序转化为立法（包括人大决议等）的有效机制。所谓组织保障就是建设一支具有高水平政治素质和专业素养的党内法治工作专门队伍，以适应加快建设党内法治和全面推进社会主义法治建设的需求。三是加强思想保障，以与时俱进的意识形态引领党内法治建设。推进党内法治理论创新和党的意识形态与时俱进，不断提升党员领导干部的法治理论水平和法治思维水平，形成党内法治建设的思想惯性和精神力量。所谓思想保障就是要将法治思想和法治精神纳入党的意识形态，为党内法治建设提供精神支撑和思想动力。四是加强道德保障，以政治伦理道德支持党内法治建设。加强党内法规与伦理道德关系的协同，使伦理道德成为党内法规的基因和底蕴，促进依法治党与以德治党相结合。所谓道德保障就是强化政治伦理和道德在党建工作尤其是制度实践中的基础作用，为党内法治建设提供伦理支持和道德支撑。

依循政党—国家—社会的逻辑关系，形成法治国家和社会支持党内法治的态势。法治不是单一性现象，而是存在于政党、国家、社会等各领域的多元性事物。国家、政党、社会既不全然一体也不决然分离，它们各自及其相互关系均离不开法治。在党内法治、国家法治、社会法治三线展开渐趋形成的全面推进依法治国的大格局中，法治政党、法治国家、法治社会相辅相成、三位一体。没有法治政党，就不会有法治社会和法治国家，反之亦然。换言之，党内法治、国家法治、社会法治互为环境和条件。毫无疑问，加强国家法治、社会法治与党内法治的相互关系，必须加强党内法治与国家法治的联动共进，同时必须加强党内法治与社会法治的互动并进，由此形成的法治建设格局将使党内法治建设获得更好的外部支撑。

结语

党的十八届三中全会决定确立了全面深化改革的总体目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，突出了治理—制度—法治的内在逻辑，通过完善和发展制度尤其是完善和发展法治，推进国家治理现代化，这其中也包括党的治理体系和治理能力现代化。加快党内法治建设，构建完整而严谨的党内法治体系，是推进党内治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会决定确立全面推进依法治国总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。通过建设法治体系推进法治国家建设，其中包括推进党内法治以建设法治政党和推进社会法治以建设法治社会①在法治中国视野中，法治政党和法治社会不可或缺。党的十八届四中全会提出的建设法治体系、建设法治国家的总目标，实际上就包含着建设法治政党和法治社会的要求。就全面推进依法治国整体而言，法治政党和法治社会建设应当视为法治国家建设的政治前提和社会基础。。全面推进依法治国，就是要在国家法治、党内法治、社会法治三条战线上推进中国法治建设，推动三者协同并进以形成法治中国建设的整体局面。如果不能同步推动党内法治、国家法治、社会法治建设和进步，三条战线上的法治建设不能协调一致甚至出现不同程度的脱节，那么推进依法治国的全面性就难以形成也无法保证。如果不能有效实施依法依规管党治党、加快建设法治政党和依法依章管理治理、加快建设法治社会的新战略，不能形成全面推进依法治国坚实的政治前提和扎实的社会基础，法治国家建设就前程难料，法治中国建设也就前途渺茫。

党的十八届四中全会之后不久，习近平总书记提出全面从严治党的新要求，并形成了全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会的战略布局，这使得全面推进依法治国成为一场广泛和深刻的革命。全面从严治党与十八届四中全会决定提出依据党内法规管党治党的要求是一致的。十八届六中全会研究全面从严治党重大问题，重述思想建党和制度治党相统一的原则，凸显了依规治党与从严治党相结合的重大意义。也可以说，全面从严治党的关键是全面依法依规治党，尤其是依靠党章党规管党治党。将党内法规体系纳入社会主义法治体系，从依法治国延伸到依法治党，这是全面推进依法治国作为一场广泛和深刻革命的主要表现之一。依法依规管党治党就是要将党的权力包括党内权力关进制度的笼子里，将党的全部工作纳入制度轨道。从某种意义上讲，构建完整而严谨的党内法治体系，就是要用党内法规打造制度的笼子，铺设党内权力运行的轨道，这是加快依法依规治党、实施全面从严治党的要求。如前所述，构建完整而严谨的党内法治体系，重在将党内法治建设纳入全面推进依法治国总体战略，并与全面从严治党有机统一起来，同时与全面深化改革有机结合起来，逐步形成并不断巩固改革—法治—治党三位一体的局面和推进国家治理现代化的合力。这不仅对实现全面建成小康社会的第一个百年目标具有重要现实意义，对于实现建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的第二个百年目标意义更为重大且深远。