河南省新型城镇化面临的风险及其防范

侯远长

（郑州工业应用技术学院，河南郑州451150）



河南省新型城镇化面临的风险及其防范

侯远长

（郑州工业应用技术学院，河南郑州451150）

摘要：新型城镇化建设正处在探索的关键时期，面临着许多问题和风险。要解决问题、化解风险，必须以创新思维引领，选择行之有效的对策和路径：推进以人为本的城镇化，保护与传承有价值的传统文化，加强生态环境治理，深化制度改革，多策推进城镇化，运用好新型城镇化“领头雁”“突破口”的作用，从而推进河南省新型城镇化的进程。

关键词：新型城镇化；风险；历史进程；人口城镇化

同全国一样，河南省真正意义上的城镇化，是从1978年改革开放开始的。30多年来，河南省城镇化持续快速发展，为经济社会发展做出了巨大的贡献。但是河南省城镇化的进程与京津冀、长三角、珠三角等先进地区相比，还有很大差距，面临着不少风险。因此，要加大城镇化理论的研究，破解城镇化进程中的矛盾和问题，积极稳妥地推进新型城镇化，以城镇化破解三农难题，为工业化发展拓展空间，为农业现代化提供条件，为信息化打开市场。

一、河南省城镇化的历史进程

从20世纪80年代至今，河南省城镇化建设大体经过两个发展阶段，一是“以小为主”的城镇化阶段；二是“四化”（工业化、信息化、农业现代化、城镇化）协调发展的新型城镇化阶段。

（一）“以小为主”的城镇化阶段

从20世纪80年代开始，河南省广大农村在启动工业化的同时积极发展小城镇，转移农村富余劳动力。到20世纪90年代后期，河南省城镇化建设达到了一定的规模。2013年年底，河南省城镇常住人口达4123万人，城镇化率达到43.8%，低于全国平均水平近10个百分点。这种“以小为主”的城镇化水平比较低，质量不高，使浪费资源、污染环境、经济效率低下等问题突显出来，成为制约河南省经济社会发展的主要症结。这个时期城镇化出现的问题主要是：一是缺乏科学长远的顶层设计；二是缺乏以人为核心的城镇化的指导思想；三是缺乏科学治理理念，以大拆大建为动力；四是缺乏协调推进的思想，使城镇化偏离了工业化、信息化。

（二）“四化”协调发展的新型城镇化阶段

从2014年开始，河南省开始进入新型城镇化阶段，其标志是河南省政府印发的《河南省新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）。这个规划回答了什么是新型城镇化的问题，指明了河南省城镇化的发展路径、主要目标、战略任务和重大举措，出台了户籍制度改革意见，提出了农民进城八项措施，全面实施居住证制度。按照《规划》的要求，设立三只总额为3000亿元的发展基金，安排50亿元专项转移支付资金。中原城市群正式列入新型城镇化规划，发挥其“领头雁”“突破口”的作用。2015年秋，河南省政府下发了《河南省推进“三个一批人”城镇化实施方案》。“三个一批人”包括：推动一批具备条件、有意愿的农业转移人口及其他常住人口落户城镇，加快一批城中村和城镇棚户区改造，加快一批农村人口向城镇转移。2015年9月23日，河南省政府办公厅印发通知，公布《河南省新型城镇化综合试点工作实施方案》，明确河南省试点范围有两层：第一层是国家层面试点市县，包括洛阳市、濮阳市、兰考县、新郑市、禹州市，按照国家批复的新型城镇化综合试点方案推进，济源市、林州市按照中小城市综合改革试点工作要求推进。第二层是省级层面试点市县，包括巩义市、滑县、邓州市、鹿邑县、汝州市、长垣县、永城市、固始县、新蔡县、通许县、舞钢市、浚县、获嘉县、孟州市、临颍县、灵宝市、西峡县、夏邑县、新县、项城市、平舆县等27个市县，编制实施方案，开展试验示范。截至2015年年底，河南省城镇化率达到45.2%，比2014年提高了1.4个百分点。

二、河南省新型城镇化进程中面临的风险

河南省城镇化建设，一端连接着工业化、信息化，另一端连着农业现代化，并有力推动着农业现代化进程，在扩内需、调结构、转方式的过程中发挥着巨大作用。新型城镇化建设正处在探索阶段，正在试点时期。如何健康推进新型城镇化，从认识到实践都存在许多问题，面临着一些风险，需要认真加以研究和解决。

（一）土地城镇化超越人口城镇化面临的风险

一是从认识上看，实践中，一些政府部门仅仅从经济视角考虑城镇化的问题，而忽视了城镇化不仅是经济问题，还是政治问题、社会问题和生态环境问题，只看到住行和环境的城镇化，忽视了以人为核心的城镇化。二是从“四化”关系上看，城镇化脱离信息化、工业化驱动，单纯依靠征地、卖地支撑推进城镇化进程，进而使“人”“地”“产”的匹配不协调、不平衡，使城镇化脱离了以城带乡、统筹城乡发展的规律。三是从政府方面看，地方政府长期推行以政府为主导的城镇化，土地财政用过了头，导致地方债务累积，影响了改革发展。四是从土地利用上看，土地利用粗放，资源浪费严重，土地开发速度远远超过人口增长速度，造成了土地闲置、开发无序和用地功能混乱等问题。

（二）城镇化进程中忽视传统文化保护与传承面临的风险

一是一些地方对传统文化的价值缺乏科学认识，传承和保护意识淡薄，对历史文化遗迹遗产重视不够，保护不力，在意识深处重经济发展、轻文化弘扬，重发现、轻保护，重开发、轻管理。二是传承与保护文化的路径不够畅通，可行性和科学性治理还不到位，管理机制不健全、不完善；传统文化的保护与传承的推进主体单一，社会力量参与不够广泛；文化的传承和保护缺少相关法律法规的约束和规范。如果将城镇化建立在割断文脉、弃置乡愁为代价的基础上，不加区别地一律拆旧建新，致使大批有价值、有代表性的古街区、古建筑、名人故居、人文景观毁于一旦，原有的历史风貌、文化遗存、地方风情的完整性、真实性不复存在。

（三）城镇化进程中农业转移人口市民化面临的风险

一是农业人口进城务工面临诸多困难。农业人口转移到城镇工作，同工不同酬、同工不同时、同工不同权。不仅如此，农民工在城镇生活还面临着社保难、子女上学难、看病难、居住难的问题。这些矛盾是公共服务、社会管理跟不上、制度不完善造成的。二是农业人口向城镇流动多是自发无序的。据调查，90%以上的农业人口是以亲戚带亲戚、朋友带朋友、邻居带邻居的方式实现人口转移城镇就业的。三是城镇产业发展不足、产业集聚区发展滞后，第三产业发展缓慢。这种状况既不能适应新型城镇化的需要又直接影响了农村人口向城镇转移。四是公共服务体系不完善。公共服务的规模和质量难以适应新型城镇化的需要，致使部分农民工不得不回到故乡谋生。五是新型城镇化的某些制度设计还有待完善。户籍、教育、社保、就业、医疗等事关民生的具体制度仍呈现二元化，增添了农民工的压力，甚至导致农民工的回流，造成了城镇化与工业化、农业现代化、信息化的脱节。

（四）城镇化进程中环境生态问题面临的风险

河南省生态环境面临的风险，是与其城镇化发展的客观实际联系在一起的。“河南以占全国1.7%的土地承载着7.5%的人口，以不足全国1.4%的水资源量承担着全国6%的GDP和10%的粮食生产用水。在已探明储量中，石油资源已开采67%，天然气资源已消耗53%，煤炭仅够开采20年，铝矾土矿仅够开采10年”［1］。河南省某些领域的发展，在速度上已超过了生态环境的自我修复能力，但在质量和效益上却低于所损害的生态服务价值，在规模上已超过了生态环境的承载力，使环境空间失衡、生态恶化、文化流失、粗放低效及城市病蔓延。河南省生态环境面临的风险主要表现在三个方面：一是环境生态治理理念认知缺失。一些领导干部简单地将城镇化理解为“造城运动”，对生态保护重视不够、认识不足，存在着重增长、轻环保，重经济效益、轻生态效益，重科学发展思维、轻环境保护的思想。一些地方采取“开采——生产——消费——废弃”的生产模式，呈现出高能耗、高污染、高排放的非循环特点。二是环境生态治理制度机制不健全。环境保护机制、监督机制、环境补偿机制、约束机制不完善，导致各类园区一哄而起，大量农田被滥用，大量资源能源被消耗。三是环境生态治理主体责任不明。城镇化是一项新的、系统的复杂工程，需要主体责任十分明确的政府、企业、公众等各方密切配合、共同参与。但是，政府部门条块分割，整体合力效能难以发挥；企业追求利润最大化，千方百计降低成本，不愿过多投入资金进行生态治理；公众参与缺乏必要的制度保障和路径，其积极性、创造性难以发挥。

三、河南省新型城镇化风险防范的对策

城镇化是社会主义现代化的必由之路，是解决三农问题的重要途径。要走一条以人为本、“四化”同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，必须从河南省实际出发，结合城镇化过程中出现的问题，全面深化改革，选择符合省情的对策和路径。

（一）积极推进以人为核心的城镇化

“以人为核心”是新型城镇化的灵魂，“人”是新型城镇化的主体和核心。新型城镇化建设的根本目的，不是大拆大建，也不是“面子工程”，而是实现社会主义现代化，让城镇更加宜居易业，让更多居民定居城镇，享受现代化的美好生活。

1.正确理解“以人为核心”的科学内涵。“以人为核心”包括两层含义，归纳起来是转移人和提升人。第一，转移人，重在促进农业转移人口市民化。只有农民转变为市民，才能充分启动消费、扩大内需等城镇化红利；发展现代农业、土地适度规模经营才有条件实现，农业现代化才有基础。第二，提升人，重在提高人的能力。人的能力素质是新型城镇化的关键。新型城镇化既为现代文明进步构建载体，又为现代产业发展提供依托。因此，要解决上述问题的关键是人，是靠人的思想观念的转变、能力素质的提高。

2.有效推进进城农民市民化。第一，全面放开中小城镇的落户限制，加速推进户籍制度改革，让进城农民真正享受到城市就业、教育等工作、生活的福利。根据对河南省18个市县区的调查，进城农民关注度最高的是就业问题，其次是子女能否在城市接受良好的教育、有更广阔的发展前途。第二，加快土地制度改革，创新城乡一体的土地管理制度，彻底解决土地城镇化超前人口城镇化积累起来的问题和矛盾，刹住依靠征地卖地支撑城镇化的不正之风。

3.稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。“以人为核心”的城镇化过程，其实质是基本公共服务均等化的过程。要实行居住证制度，以居住证为载体，解决进城务工农民的劳动就业、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，使他们个人尽快融入企业，家庭融入社区，群体融入社会。与此同时，应发挥政府和社会的积极性，创造条件，加大财政投入，实现基本公共服务对进城务工农民的全覆盖。

（二）积极保护与传承有价值的传统文化

中华五千年的文明历史，展示着光辉灿烂的文化，这些历史文化，大都留在广大乡村和城镇。在城镇化建设进程中，必须保护与传承好传统文化、留住乡愁。

1.留住乡愁。乡愁是一种理念，是在长期的社会变迁中形成的中华传统文化元素和思想基因，乡愁已经成为民族情感的基础和依托，也是民族精神家园的归附。乡愁是一种故土情结，包括人文情怀、精神情韵和社会情缘。在新型城镇化建设中，绝不能“大拆”，使有价值的传统文化遭到毁灭，而应牢固树立乡愁理念，把有特色的古建筑、老街区等文化遗产完好地保存下来，使历史与人文纳入其中，使城镇化与乡土气韵、历史记忆、桑梓情愫结合在一起，让历史、传统文化在造城中活起来。

2.保护与传承传统文化应坚持的原则。第一，坚持传统文化遗存的原真性原则。对历史文化要有高度责任感，应保护好历史文化遗产真实的原貌，保护好它们所蕴含的有价值的重要历史文化信息，尽最大努力用原工艺、原材料、原式样整治修缮，保存其历史本来面目。第二，坚持传统文化遗存的整体性原则。在新型城镇化建设的过程中，一定要把传统文化纳入城镇发展顶层设计之中，在整体规划中体现出传统文化元素及文化脉络，为有价值的传统文化预留发展空间；城镇的街区、景区、景点等环境与历史文化遗存，必须进行整体性的规划保护，避免传统文化流失和损坏。第三，坚持传统文化遗存的“可读性”原则。新型城镇化建设，应坚决避免大拆建、大重建，坚持少拆房、慎砍树、不填湖、勿动古的做法，使人们能读懂文化遗存的历史，读出家园情怀，体会到民族文脉和精神基因。第四，坚持传统文化遗存与新型城镇化相协调原则。在城镇化进程中，我们应坚持不懈地搞好传统文化保护与传承，让新城镇、新楼房、新街道与古城、古街、古村落互为映衬、和谐统一，使传统文化的传承与现代城镇统一于中国特色新型城镇化体系之中。

3.社会广泛参与、法律法规保障。传统文化遗存的保护与传承，亟须全社会的参与，在政府的领导下，社会各界、广大民众、文化文物工作者都应积极响应，对传统文化加以保护与传承。河南省应加快制定具有中原特色的地方性法律法规，使新型城镇化建设不丢掉自己的根脉，不脱离河南个性，不失去中原味道，使厚重的传统文化与现代文明珠联璧合，在中原大地上铸造出美丽、智慧、和谐，具有中国特色的新型城镇化。

（三）着力推进生态环境治理

党的十八届五中全会和《河南省新型城镇化规划（2014-2020年）》，都强调生态文明和绿色发展、循环发展、低碳发展的新要求，为新型城镇化指明了方向。如何实现党中央与河南省委省政府关于生态文明建设的新要求，把着力点放在推进生态治理上，具体措施有以下三点。

1.牢固树立绿色文明意识。绿色文明是相对于黄色文明、黑色文明而言的，是人类文明发展的高级阶段。河南有一亿多人口，全省人民绿色文明意识的提高，不仅是对生态文明建设的巨大贡献，而且能对新型城镇化建设起到巨大的推动作用。相关部门应把提高绿色文明意识与河南传统文化中的生态文化相结合，积极培育绿色文化、生态道德、使绿色文明成为社会主流价值观，并融入新型城镇化；积极培育绿色生活方式，形成勤俭节约的消费观，在住、行、衣、食、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变；树立绿色发展理念，以绿色发展、循环发展、低碳发展的新理念统领新型城镇化建设。

2.着力发展生态农业和绿色产业。河南是农业大省，必须走生态农业和绿色产业之路。因此，河南省应大力推广生态种植、生态养殖和种养结合技术，加快无公害、绿色、有机产品生产基地建设；发展节约型高效农业，实施农业生态治理，开发农业的多种功能，打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游观光、生态休闲、文化教育等农产品营销和服务网络。在工业方面，应选择科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，做到“三个转变”，即推动工业由初级原材料产业向终高端、高附加值产业转变；由粗放型向集约型转变；由主要依赖物质资源消耗型向科技创新驱动型转变，形成结构合理、节能环保、竞争力强的绿色、循环、低碳的工业体系。

3.加快绿色城镇和美丽乡村建设步伐。第一，建设生态宜居城镇。落实河南省城市河流清洁行动计划，加大城区河道环境综合整治，建设好生态、绿色廊道，增加公共绿地面积；实施蓝天工程，改变河南省尤其是郑州市空气质量在全国排名倒数的现象；强化城镇管理，积极发展绿色建筑，建立低碳、便捷的交通体系，提高城镇供水、排水、防涝、雨水利用、供热、供气、环境等基础设施建设水平。第二，积极推进美丽乡村建设。严格管理乡村规划，提高城市化改造水平，有序推进“三山一滩”即大别山、伏牛山、太行山和黄河滩区的生态移民，不断提高农村人居环境整治能力，加大农村垃圾治理、污水处理、改厕力度，全面改善提高广大村民的生产、生活条件。

（四）深化制度改革，多策推进新型城镇化

坚持走中国特色新型城镇化道路，根本问题是全面深化各项制度改革，多项政策并举，使城镇化建设在制度、政策引领下顺利进行。

1.建立五项制度。第一，建立农村转移人口市民化成本由政府、企业、个人共同分担制度。根据成本分类，明确成本主体和支出责任，其目的是减轻进城农民的负担。第二，建立农村人口向城镇转移集中地促进制度。以产业集聚、人口集中、土地集约为核心，在就业、住房、教育、医疗等方面制定优惠政策吸引农村人口进城。第三，建立多元可持续的城镇化融资制度，建立产业基金，发行建设债券，鼓励社会资本参与投资运营。第四，建立城乡统一的户口登记制度，出台具体的农业转移人口和其他常住人口落户标准。第五，建立公共服务全覆盖均等化制度，有序推进就业、就学、就医、养老等公共服务均等化。

2.深化制度机制的改革。第一，深化农村产权制度改革。切实保障进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权；推进土地承包经营权确权登记颁证工作，赋予农民对土地的占有、使用、收益、流转和经营权抵押、担保权；推进房地一体的农村宅基地和集体建设用地权确权颁证工作。第二，综合推进体制机制改革，其内容包括城乡发展一体化体制机制、农业现代化体制机制、智慧城市、低碳城市、人文城市建设等方面的改革创新。第三，改革和探索城乡统一社会保障制度，统一的城乡居民基本养老保险制度、新农合和城镇居民基本医疗保险制度等等。

3.多项政策并举推进城镇化。第一，制定城乡户口统一标准和农民变市民的户口迁移政策。第二，推进“三个一批人”政策，包括推动一批具备条件、有意愿的农业转移人口及其他常住人口落户城镇，加快城中村棚户区改造，加快农村人口向城镇转移。第三，完善“三投靠”（夫妻相互投靠、父母投靠子女、子女投靠父母）落户政策，使农业人口转移由劳动力个体迁移向家庭迁移转变。第四，完善就业、教育、医疗、住房、保险五项公共政策。

（五）发挥好新型城镇化“领头雁”与“突破口”的巨大作用

河南是传统农业大省与人口大省，以新型城镇化来破解“三农”难题，为农业现代化拓展空间，为工业化发展创造条件，关键是发挥好城市群这个“领头雁”的带动效应，找准新型城镇化的“突破口”引领作用。

1.中原城市群引领河南城镇化发展新高度。第一，发挥好中原城市群吸纳农业转移人口的功能。2016年，郑州市中心城镇区常住人口已超过600百万人，洛阳达240万人以上，平顶山、开封、安阳、新乡等副中心城市达到100万人，这些城市应在此基础上进一步发挥好吸纳农业人口的积极作用。第二，中原城市群与周边城镇加强多领域合作，成为支撑中原崛起、引领河南省新型城镇化发展的重要“新引擎”。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划，明确了拓展区域发展空间，发挥城市群的辐射带头作用，这为中原城市群引领新型城镇化发展带来了更多机遇。作为古丝绸之路起始节点的郑州，应以郑州航空港经济综合实验区为龙头，以中原城市群为平台，深度融入“一带一路”战略，为加快河南新型城镇化进程而努力。第三，发挥好郑州市的“龙头”作用。郑州市作为中原城市群核心区，应运用自己的独特优势，带动开封、新乡、焦作、许昌等副中心城市融合发展，形成高效率、高品质的组合型城市地区，构成辐射效应，带动全省新型城镇化建设进程。第四，发挥好省直管县的作用。省直管县将成为地区副中心城市，随着河南省直管县体制改革的不断深入，县城产业和人口规模不断壮大，成为全省新型城镇化战略的新支点，省直管县应利用自己的产业特色、专业园区、公共服务和优质的基础设施，着力推进河南省城镇化的历史进程。

2.发挥郑东新区样板的力量。郑东新区既是河南省城镇化的突破口，又是城镇化建设的样板。推进河南省新型城镇化，务必发挥郑东新区样板的推动作用。郑东新区经过10多年的发展，形成了以产业为本、就业为基、生计为先的产业体系；金融集聚核心功能区初具规模，“中原系”金融机构蓬勃发展；要素市场交易活跃，楼宇经济发展势头强劲；大众创业、万众创新氛围浓厚。郑东新区的发展，带动了郑州市城市形态的提升，产业转型升级和社会各项事业的发展，对全省新型城镇化都具有辐射力、影响力和带动力。郑东新区的成功，为全省新型城镇化提供了榜样的力量，河南16个城市新区和全省城镇化建设都可以从郑东新区学习借鉴经验，包括以人为本、创新发展、绿色发展、低碳发展、共享发展等理念，产城融合、双轮驱动，以组团式开发建设的新模式，新旧城互动发展、有序发展和功能复合、产城融合、要素集合等经验，不断引领河南新型城镇化进程。

参考文献

［1］钱发军.抓住生态文明建设机遇［N］.河南日报，2015-05-14（09）.

［责任编辑张彦华］

作者简介：侯远长（1945—），男，河南濮阳人，郑州工业应用技术学院教授，中共河南省委党校教授，郑州大学硕士生导师，中国科学社会主义学会常务理事，中国红色文化研究会河南工作委员会执行主任。

基金项目：2015年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2015B211）阶段性成果

收稿日期：2016-02-20

中图分类号：F299.27

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）02-0097-05