坚持和贯彻党的民主集中制面临的问题与路径选择

王国炜

（中共衡阳市委党校党建教研室，湖南衡阳　421008）



坚持和贯彻党的民主集中制面临的问题与路径选择

王国炜

（中共衡阳市委党校党建教研室，湖南衡阳421008）

摘要：民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党的十八大以来，党中央强调要推动党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制，加强党内民主制度体系建设。为此，要不断创新工作，探索路径，坚持和贯彻民主集中制，推进党内民主的发展。

关键词：民主集中制；民主权利；权力运行；制度建设

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党的十八届三中全会第一次提出了党的建设制度改革。2014年9月中央政治局会议审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》，其重点就是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步加强党内民主制度体系建设，积极推进党的组织制度改革。习近平总书记在党的十八届中央纪委第三次全会上进一步强调：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。”［1］然而，民主集中制要在党内生活和党的全部工作中得到正确贯彻执行，还面临着一些突出问题。我们要不断创新工作，探索路径，坚持和贯彻民主集中制，推进党内民主的发展。

一、坚持和贯彻党的民主集中制面临的主要问题

1.党员的民主权利不能充分行使。党员是党的活动主体，应该充分享有表达自己意愿和积极参与党内事务的各项权利，如知情权、参与权、选举权、监督权等，这些都是每一个党员理应享有的基本民主权利。民主集中制中“民主基础上的集中”就是要充分发挥党员的主体地位，确保党员的各项基本权利得到充分行使。但是，从现实情况来看，党内民主权利的保障和落实情况不容乐观。第一，党员的知情权落实不到位。有些党的领导干部尤其是“一把手”经常以各种借口，不按时召开党的会议，不传达党的文件，应该讨论的问题也不进行民主讨论；有些领导干部更是错误地认为普通党员没有决定权，对党内事务知不知情都无关紧要，因而不愿意将实情告知党员，甚至故意隐瞒党内事务，导致党员获取信息的渠道不畅通，知情权得不到保障和落实。第二，党员的参与权落实不到位。有些党组织不按规定办事，存在着随意性，只让党员尽义务而忽视党员参与党内事务的权利，对重大问题进行决策时不召开党员大会或党员代表大会，无视党员的意见，少数人说了算。这就造成了一种怪现象：书记会取代常委会，全委会的功能得不到有效发挥，普通党员丧失发言权，党内民主形同虚设。这些都大大降低了广大党员参与党内生活和事务的热情，挫伤了党员参与党内政治生活的积极性。第三，党员的选举权落实不到位。选举权是宪法和党章赋予我们每个党员的基本民主权利，体现了社会的公平和正义。但是一些党组织理应通过党员直接选举任用干部的却不按照正常程序进行选举，常常由上级任命或变相任命，使党员无法表达自己的选举意愿；有些党组织的换届选举，往往设定许多附加条件，限定选举范围，致使普通党员的选举意愿无法体现。第四，党员的监督权落实不到位。监督权是党员的基本民主权利，但在党内政治生活中，党员的监督权缺乏相应的制度保障，监督的成本太高，导致党员对上级领导不能监督、不敢监督、不想监督。

2.民主程序不能正常运行。民主集中制的正常运行机制是由民主基础上的集中和集中指导下的民主两个过程构成。具体的操作程序应该是：决策前，要确定议题或议案，这是民主集中制程序运行的首要环节，然后针对议题或议案，充分发扬民主，深入调研，广泛征求意见；决策中，召开正式会议，进行充分酝酿和讨论，在表决时必须遵循少数服从多数的民主原则；决策后，民主基础上的集中已然完成，这时可以集中行使指导民主的权力，制定执行方案、措施并明确分工，严格执行决策；最后一个环节就是对决策的执行情况进行检查监督，并且对此进行考评、反馈，明确赏罚。但实际上，民主程序并不都是正常运行的。第一，会出现民主程序简单化的问题。由于民主集中制的具体操作缺乏相应的监督和保障机制，运行中往往容易简化民主程序，只有集中，缺乏民主。对于重大问题的决策往往既没有前期的广泛调研，又缺少充分酝酿和讨论的环节，经常搞临时动议，仓促做出决定。这种决策因为不是建立在广泛民主基础上的集中，并没有形成共识，因而执行过程中经常争论不休，导致决策执行力大打折扣。第二，会出现民主程序颠倒的问题。在民主集中制运行中，民主集中制的两个过程有严格的规定，先有民主基础上的集中，再有集中指导下的民主，先后顺序是不能颠倒的，但在执行中往往会出现程序颠倒的问题。在决定重大事项和重要人事任免时，正常的程序应该是书记会服从常委会，常委会服从全委会和党的代表大会。比如，某县某部门缺少一名主要负责人，正规的程序，应该是由县委全委会事先组织人员去某部门进行调研，摸清情况，通过民主推荐、组织考察，由全委会提出候选人进行表决，再递交县委常委会，召开会议集体讨论，按照少数服从多数的民主原则进行表决，确定干部任用人选。然而，在实际工作中往往出现常委会和全委会权力倒置现象，全委会的决策职能弱化，被常委会取代并沦为常委会或者书记意图的执行机构。上述事例中往往是由县委书记直接提出任用干部人选，常委会进行表决。这样就很容易使集体决策流于形式，不能发挥民主集中制应有的作用，导致权力过于集中于党委“一把手”，使民主集中制在执行过程中出现了个人专断。

3.集体领导不能严格执行。集体领导是党的领导的最高原则，是党的民主集中制原则在我们党的领导工作中的具体运用，这就要求党在决策一切重大问题时必须由党委集体讨论决定，而党委会各成员之间是平等关系，都有充分发表自己意见的权利，各成员拥有相同的表决权，表决时必须遵循一人一票和少数服从多数的民主原则，任何人不得搞个人独裁、专断独行［2］。现实中，由于执行不严格，民主集中制的集体领导往往流于形式。第一，改变策略，实行专断。一些党委“一把手”表面上看在决策中该走的程序都走了，但事实上是借集体领导之名，行个人专断之实。比如，某县有一块地，原本是用来建县政府大楼的，由于中央“八项规定”对政府建设楼堂馆所进行了严格规定，于是该县就准备把这块地用于建设体育运动中心，后因县财政困难，暂时搁置。此后，一房地产开发商想拍下这块地作为商用，而该县党政“一把手”都同意拍卖这块土地，于是县委召开全委会征求大家意见。会上大多数委员都不同意拍卖，因没有达成共识，最终只好作罢。会后，县委书记和县长改变策略，书面征求意见，会上明确反对拍卖土地的委员出于某种考虑，有些就没有在书面上给出明确“反对”或“赞成”的意见，于是这些意见书都被作为默认同意。在这件事上，该县党政“一把手”表面上并没有搞个人专断，但却通过一些方法策略实现了事实上的个人专断。第二，先定基调，最后柏板。有的“一把手”在重大问题决策时，往往会先表明自己的立场和态度，定好基调，然后再让其他常委逐一发表意见。从理论上来说，“一把手”与各位领导班子成员是平级关系，但实际上权力往往集中于“一把手”手中。权力分配的不均衡打破了领导班子之间的平等关系，“一把手”的意见基本上左右了其他常委的态度，发言基本上也是围绕“一把手”的基调进行，最终的决策事实上也完全是由“一把手”拍板决定。第三，局部通气，落实意图。有的“一把手”在决定重大问题之前，考虑到要在常委会上获得通过可能会有阻力，于是就提前召开“小范围联席会”或“相关常委碰头会”，先局部统一思想认识，再召开常委会，保证让自己的意图得到落实。甚至有些“一把手”在决定重大问题时并不召开常委会，而以“书记会”取代常委会的决策。

二、坚持和贯彻党的民主集中制中出现问题的原因

1.认识偏差。有些领导干部受自身素质和能力水平的限制，对民主集中制的内涵和精神实质把握不准，在认识上存在偏差。第一，对民主集中制的内涵把握不准。有些领导干部没有准确认识民主集中制的科学内涵，特别是不能准确把握民主与集中的关系，错误地认为民主集中制是由民主制和集中制这两种不同的组织制度和领导制度简单相加而来的，并且认为二者之中，民主是形式、是手段，集中是实质、是目的，发扬民主是为了更好地集中，是为了维护集中的“合法性”地位［3］。这种认识违背了民主与集中的辩证统一关系，割裂了彼此之间的整体联系，片面强调集中，忽略民主的地位，忽视民主的作用，导致在实践中贯彻民主集中制时走样变形。第二，对发扬民主和实行集中的主体认识模糊。在民主集中制中，党的领导方式是集体领导，发扬民主和实行集中的主体是领导班子集体，而不是党组织“一把手”。然而，有些党员干部却错误地认为，何时何事发扬民主、何时何事实行集中，不是由领导班子集体决定，而应该由“一把手”说了算，班子成员只能服从和贯彻“一把手”的意图。这种错误认识是导致民主集中制出现问题的重要思想根源。

2.制度缺失。民主集中制在贯彻执行中之所以会出现上述各种问题，其原因正如邓小平所说，“民主集中制还没有成为严格的制度”。第一，制度设计粗疏。党内现行的一系列法规条例虽然构成了一个完备的制度体系，使民主集中制建设更加规范化、制度化。然而，在民主集中制的具体操作层面却缺少具体的实施细则，尤其缺少有利于制度落实的程序性规定。比如，《党章》中规定“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论”。却没有规定党委实施集体领导时如何具体处理党委“一把手”与党委领导班子集体之间的关系，更没有明确规定实行民主和集中的主体、事项、具体操作程序，个别酝酿的对象、范围、节点如何确定等。由于民主集中制没有形成完备、统一、规范的具体规则和运作程序，以致在具体操作中随意性太强。第二，制度执行不严。再好的制度都需要严格的执行，但现实中不严格执行制度，有章不循、不按程序办事的现象并不鲜见。同时，由于缺乏相应的责任追究机制，所以就出现了“处处高压线、处处不通电”的现象，制度形同虚设。比如票决制，从党的十三大就明确规定党内重要问题要实行票决制，但是直到现在仍然没有得到严格实行，内部议决制、举手表决制还是表决的常态，甚至有时把这些程序也忽略掉了。

3.监督不力。第一，上级监督缺位。上级对下级的工作往往是只提要求，既缺少具体的操作措施，又缺少具体的指导，更缺少相应的督促检查，对于领导班子决策过程中是否贯彻民主集中制原则更是很少过问。第二，同级监督软弱。按理说同级党委、纪委和党委组织成员之间彼此互相了解，互相监督是比较有效的，但有些领导班子成员奉行好人主义、中庸思想，使得彼此之间不愿监督、不想监督、不敢监督，从而导致同级监督软弱无力，甚至出现讲私情不讲党性、讲关系不讲原则、回避矛盾、一团和气、是非不分的局面。第三，群众监督薄弱。由于监督机制不完善，党员的监督权得不到有效保障，群众的监督无法形成合力，致使群众监督往往处于一个松散的状态。有些领导干部在进行重大决策时，不让群众知情，阻止群众参与党内事务，不让群众发表意见，排斥群众监督，甚至对监督者进行打击报复。权力运行缺乏有效监督，必然导致“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”现象频频出现，也必然导致权力的滥用。

三、坚持和贯彻党的民主集中制的路径选择

坚持和贯彻民主集中制需要我们开展宣传教育，澄清认识，规范权力运行，加强制度建设，强化管理监督，提高贯彻民主集中制的执行力，提高党内民主建设的质量和水平，提高党的执政能力和党的建设科学化水平。

1.开展宣传教育。通过宣传教育，使各级领导干部都熟悉和掌握党的基本理论和政策法规，提高贯彻民主集中制的能力。第一，强化领导干部的民主集中制意识。要通过宣传教育，重点强化党员领导干部三种意识，即自觉意识、制度意识和纪律意识［4］。一是强化自觉意识。民主集中制能否得到正确贯彻执行，能否取得良好效果，取决于党员领导干部是否具有过硬的思想政治素质，是否具有较强的党性观念和自觉意识。在实际工作中，由于党员领导干部缺乏民主集中制意识，无法做到内化于心、外化于行，不能自觉、认真、严格地执行民主集中制，致使民主集中制不能得到正确贯彻落实。因此，我们必须强化党员领导干部的党性观念和民主集中制意识，提高贯彻落实民主集中制的自觉性。二是强化制度意识。人既是制度制定的主体，又是制度落实的主体。既然我们制定了民主集中制的相关规章制度，就不能束之高阁，一定要确保各级党员领导干部严格执行。唯有如此，民主集中制才能得到正确贯彻执行。三是强化纪律意识。民主集中制是我们党最重要的政治纪律，对党员干部的纪律要求贯穿于民主集中制的各项制度之中，各级领导干部必须严格按照民主集中制的各项制度办事，自觉遵守党的政治纪律，始终与党中央保持高度一致，切实保证政令畅通，坚决维护党的集中统一。第二，加强领导干部关于民主集中制的学习教育。贯彻民主集中制，思想是行动的先导，学习是教育的基础。我们要通过制订学习计划和学习制度，采取多种形式，推动党员领导干部不断学习和掌握民主集中制的相关理论，澄清认识，树立民主意识，提升民主精神，培育民主习惯，加强贯彻执行民主集中制的自觉性。一是突出学习教育重点。我们要组织党员领导干部系统学习民主集中制的相关理论，促使他们准确把握民主集中制的科学内涵、精神实质、基本原则。比如，需要从理论上澄清领导干部普遍强调集中而忽视民主的错误认识。我们还要组织党员领导干部特别是党政“一把手”，认真学习与民主集中制相关的各项规章制度。比如，《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《中国共产党党内监督条例（试行）》等。这些都是我们党内极其重要的规章制度，体现了民主集中制原则，是做好领导工作必须遵守的。党员领导干部只有熟悉和掌握这些党内规章制度，才能准确把握党的政策尺度，才能准确把握各项原则的精神实质，才能确保民主集中制在贯彻执行中不走样、不变形，从而取得好的效果。二是丰富学习教育形式。针对领导干部在执行民主集中制过程中遇到的现实问题，可以采取讲座、现场教学、典型案例分析等形式，对他们集中进行一些民主集中制专题教育活动，提高他们广泛发扬民主、正确实行集中的能力和水平；利用中心组学习的有效形式，将民主集中制相关理论、各项规章制度等内容纳入到中心组学习，强化民主集中制的日常教育；努力增强党校主体班教学的针对性和实效性，在课程设置上加大民主集中制的内容，充分发挥各级党校在领导干部教育培训中的重要作用。通过学习教育，有效提高党员领导干部贯彻民主集中制的能力和水平，提高各级党委决策的民主化、科学化水平。

2.规范权力运行。强化权力制约和监督，规范权力运行，把权力关进制度的笼子里，形成长效机制，确保公权为公，是确保民主集中制得到贯彻落实的治本之策。第一，分解权力设置。权力过分集中，缺乏有效制约，导致个人专断，民主集中制遭到破坏，是党政“一把手”容易出现问题的根源所在。要按照“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，科学合理配置权力，坚持集体领导下的分工负责制，变“一把手”负责制为领导岗位责任制，确保每位班子成员都能够“各司其职，各尽其责，权责统一”。第二，优化权力流程。权力运行不规范，是导致权力滥用的重要原因。我们要在全面梳理权力运行流程的基础上，针对权力运行的各个环节，制定权力运行流程图，实现内部有效监督制约。针对调研准备、集体决策、执行决策三个环节，按照“充分征求意见、适当沟通酝酿、保证出席人数、充分发表意见、逐项做出决策、形成会议记录、组织列席旁听、分工组织落实、严格执行决策、加强督查反馈”步骤，规范程序，优化权力流程。第三，公开权力运行。权力运行不公开、不透明，容易导致公共权力成为个人以权谋私的工具，在重大决策中出现“暗箱操作”和干部选拔任用上“任人唯亲”的现象。公开是监督的基础，在重大问题决策过程中，要让更多的党员充分参与决策过程，或者采取各种措施（电视直播、电子实时监控等）让权力运行公开化、透明化，使权力在阳光下运行。

3.加强制度建设。我们要想把民主集中制落到实处，必须加强制度建设，完善民主集中制的具体制度，建立完备、统一、规范的制度体系。现阶段我们的重点是要通过创新来完善民主集中制的各项具体制度，构建约束领导班子权力规范运行的制度体系。第一，完善决策制度。要改进和完善各级党委常委会贯彻民主集中制的决策制度，重点是完善议事规则、决策程序等具体的操作细则。针对不同的重大事项和重要人事任免，科学确定议事规则和决策范围，完善和规范议题确定、酝酿、讨论、表决等关键环节的具体操作程序；科学合理地划分党委班子各成员的职责权限，强化党委成员议事决策的责任担当，避免决策失误；通过采取公众参与、专家论证、风险评估等不同议事形式，扩大决策透明度和专业性，提升决策的科学化水平。第二，完善票决制。要改进和完善各级党委讨论决定重大事项和人事任免的票决制，关键是要建立健全票决的操作程序和具体规范，确保决策的程序化、民主化、科学化。同时，结合党委重大问题决策制度和干部人事制度，建立一套与票决制相配套的完备、统一、规范的制度体系。比如，党委会提前酝酿制度、情况通报制度、跟踪问效制度等。第三，完善责任追究制度。要进一步完善决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。针对“一把手”权力过分集中的情况，着手厘清“一把手”和党委班子的权限职责，建立“权力清单制度”和“责任清单制度”，完善和规范行使权力的程序，强化对决策权力的制约和控制。要建立健全责任跟踪反馈制度，加大异体问责力度，对造成重大决策失误的领导干部要依法进行严惩，及时做出反馈和改正，避免更大损失。总之，要通过努力，进一步健全和完善民主集中制的各项具体制度，从而确保民主集中制得到正确地贯彻执行。

4.强化管理监督。加强党内法规建设，将贯彻执行民主集中制原则法制化，通过监督检查、责任追究、严格制裁，强化制度执行，强化组织约束，实现党员领导干部贯彻执行民主集中制从“软约束”到“硬约束”的转变。第一，拓宽党员监督渠道。一是保障党员知情权。要健全党内通报制度，确保党内重大事项及时向广大党员通报，确保党员能够及时了解党内重大会议、重大决策、重大决定的讨论与实施，增强广大党员的荣誉感和事业心。二是保障党员参与权。要健全党员表达机制，确保党员干部能够及时畅通地表达意愿和参与党内事务，积极参与党内事务管理，积极参与党内重大事项和重要干部任免的决策过程。三是保障党员选举权。要完善干部民主测评制度，通过领导干部述职、党员群众打分，公开测评结果，加强对领导干部的民主评议，强化评议结果的运用，确保党员的选举权、罢免权有效行使。第二，加强班子内部监督。要健全班子内部监督机制，充分发挥班子内部成员彼此熟悉、监督方便的有利因素，实现班子内部成员之间的有效监督：健全领导干部民主生活会制度，积极开展批评与自我批评；正确行使询问和质询制度，对于发挥各级党委委员的监督作用将会起到较好的效果；建立监督连带责任制，班子其他成员出问题，要追究“一把手”责任，“一把手”出问题，要追究班子成员责任。同时，在实际工作中，要发挥纪委在政策监督、过程监督、程序监督方面的作用，确保一旦程序疏失能够得到及时纠正，从而实现对决策、执行过程的有效监督。第三，强化上级部门监督。上级党组织负有对下级部门实施监督的责任，要充分发挥其对下级的教育、管理、监督职责。一是实行备案制度。对于党委关于党内重大事项和重要人事任免的集体决策，要及时向上级党委报告，并进行备案，以利于上级党组织的监督检查。二是完善巡视制度。上级党组织要对下级党组织贯彻民主集中制情况进行不定期的指导和监督。同时，还可以派（驻）巡视组（员）参加下级党组织的一些重要会议，加强巡视和抽查，强化对重大决策的监督管理。三是健全谈话制度。主要是建立上级领导机关与下级党政负责人谈话的常态机制，确保上级领导机关能够经常深入下级党组织，广泛听取社情民意，及时了解和掌握领导班子建设及贯彻民主集中制的基本情况，及时发现问题并提出改进意见，及时反馈，做到超前监督。四是改进考评制度。要将领导干部是否具备贯彻民主集中制的能力作为重点内容纳入到干部政绩考评指标体系，上级党委在调整和配备班子时应把该项考评作为重要参考。

虽然我们的民主集中制还存在这样或那样的问题，但我们应该坚信民主化的进程是不可阻挡的，因为民主集中制是我们党最大的制度优势。我们要在实践中通过加强制度建设，强化管理监督，规范权力运行，把权力关进制度的笼子里，积极发扬党内民主，不断完善和贯彻民主集中制，推动中国民主政治的进步和发展。

参考文献

［1］中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.396.

［2］［3］闫德民.党内民主集中制变异现象及其防治［J］.中州学刊，2014，（9）.

［4］王爱民，王彦军.领导干部民主集中制读本［M］.西安：陕西人民出版社，2009.177.

［责任编辑张敬燕］

作者简介：王国炜（1982—），男，湖南耒阳人，硕士，中共衡阳市委党校党建教研室讲师。

收稿日期：2015-12-25

中图分类号：D262

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）02-0036-06