困境与出路：行政审批制度改革的法治进阶

□　朱新力



困境与出路：行政审批制度改革的法治进阶

□朱新力

摘要：在行政审批制度改革进入深水区的当下，法治化成为破解“天花板效应”的必要条件。审批制度改革的法治化是一个包含了立法、法律实施、程序设计和责任机制的系统工程。立法和必要的法制调适是基础，为此需要管控部门立法新设审批事项、实现审批大类下各法律概念的逻辑统一、推进“先行先试”以增强法制调适。同时，行政许可法实施机制的强化亦为关键，需要加强部门间横向协调，强化法律解释权、变更撤销权的运用，建立许可“立、改、废”评估机制。而“法治社会”的基础制度建设本身即构成改革的土壤，为此需以法律制度促进和培育社会组织的成长，以法治手段培育和规范中介机构。最后，从“内部控制”到“外部责任化”的切换，包括引入“开放式决策”和外部监督，则是解决改革动力不平衡、压力不足问题的重要路径。

关键词：行政审批制度改革；行政许可；法治社会；机制

在法治思维、法治方式成为治国理念最大公约数的当下，法治之于改革的作用，不再是过去简单的“规范”、“保障”等功能，而是其本身就构成改革成长的一种“推动力”。我国目前正处于“攻坚期”的行政审批制度改革，其整体推进，仍然面临法制模式、部门体制和顶层设计三块“天花板”的制约。笔者以为，改革要取得进一步成功，真正还权于市场，同时实现政府职能的综合转型，就必须将改革与法治两个系统相互嵌入形成一个内生系统，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有两者之间形成良性互动，才能为审批制度改革注入源源不断的动力。

首先，改革及其效果反馈同样适用经济学上“边际效应递减”的原理。改革初期，由于体制机制束缚已久，往往稍有创新即可带来巨大的改革红利，但在改革进入深水区、社会进入转型期之后，改革红利的释放不再那么立竿见影，需要依赖于更多的条件和环境。*在经济学界，基本的共识是释放改革红利，政府改革是关键。吴敬琏为此呼吁，政府必须尽快淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域进行诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，使中国经济逐渐成长为在规则基础上运转的法治化的现代市场经济，是当前政府职能转型的当务之急。参见成思危、厉以宁、吴敬琏、林毅夫等著，高尚全主编：《改革是中国最大的红利》，人民出版社2013年版，第1—20页。就审批制度改革而言，早期政府对一些设定法位阶较低或者含金量小的审批事项进行削减时，相对阻力较小、成效显著。而当改革涉及设定法位阶较高或者含金量大的事项时，却面临更多限制。在先易后难的路径战略选择下，改革的“骨头”必定越来越难啃。针对非行政许可审批事项的清理便是一例。*《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，国发〔2014〕16号。非行政许可审批事项的保留*《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，国办发〔2004〕62号。本身是改革的残留，是改革初期政府本应让位市场但“不愿”或“难以”让位市场的一种暂时的权宜安排，但由于其设定和运用存在广泛的裁量空间，十年间已演变成审批权扩张最大的保护伞。*骆梅英：《非行政许可审批的生成与消弭》，《浙江学刊》，2013年第5期。尽管随着改革的深入，“非行政许可审批”这一概念已经被送进了“故纸堆”，然而只要相应的权力清理不到位、职能转变不到位，其背后的权力样态将以“换名”等方式继续存在，造成审批制度改革的效果与民众的期盼产生距离。因而，行政审批制度改革是一项系统改革，是一场“攻坚战”，是当前触及政府治理能力和治理体系提升的更深层次改革。

其次，既往改革模式的“疲态效应”渐显，需要注入更多的“活水”。2001年迄今，我国行政审批制度改革已经走过了14年，2013年改革牵头单位从监察部调整为中央编办。*2013年6月，国务院办公厅下发《关于调整行政审批制度改革工作牵头单位的函》(国办函[2013]70号)，明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。这意味着改革重心从审批事项精简转变到政府职能综合转型上来。如何因应新的改革样态，需要建立在对既往改革模式的反思和新的改革路径的探寻基础之上。2001年至2012年，国务院先后六批取消和调整了2497项行政审批项目。既往的改革模式主要是分批式、集中式清理和下放审批项目，这是一种主要针对存量审批进行静态清理的模式。一方面，它难以应对增量审批的动态化调整，所谓“批发式减少、零售式增加”；另一方面，难以衔接去审批后的市场监管，所谓“以批代管，不批不管”。不从源头上管控新设审批，不对审批事项的存废进行持续、动态的评估，不培育审批替代机制和手段，审批体制的顽疾就不能根治，问题又会死灰复燃。2002年，审批制度改革之初，“跑审批”、“公章旅行”可谓积弊已久，一个广为流传的例子便是某农民开办养鸡场，前前后后盖了200多个公章，跑了两年多。*汤静怡：《告别 “公章旅行”》， http://www.js.xinhuanet.com/2014-07/21/c_1111713553.htm，2015—12—10。十二年以后，新一轮审批制度改革重新聚焦“办证难”*柴永强：《央视调查：中国人一生要办103个证 频遇办证难》，http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/rb/2014-02/22/c_119454709.htm，2015—12-10。，部分行业市场准入仍是一张“万里长征图”*李淳风：《曹志伟：“审批万里长征图”倒逼改革》，《南风窗》，2013年第26期。。因此，必须通过法治化的轮轨理顺改革的长效机制，巩固既有改革成果，防止行政权的内在扩张性再度侵蚀市场经济发展。

最后，审批制度改革是一场政府的“自我革命”，依赖于政府的自我限权，这一定意义上也揭示出改革面临驱动机制的挑战。既往几轮事项清理与下放，大多表现为改革机构与审批部门之间的讨价还价，*刘俊：《“人家都没改，就你们认真改”——审批改革十年博弈路》，《南方周末》，2012年9月16日。以及上下级机关之间指标任务的层层分解。缺乏私人、企业等利害关系人的直接参与，缺乏公众、社会的外部监督。一方面，导致改革的动力不平衡，难以消除被改革者始终抱持“走过场”的侥幸；另一方面，改革的成效也难以与公众的“满意度”感受形成一致。必须通过法治化路径解决改革的驱动机制问题，建立各方利益充分表达的博弈平台，从而为改革注入持续的动力。

基于上述理由，作为行政审批制度改革取得成功的条件，“法治化”的方向和轮轨不可或缺。但是，这并不意味着简单地通过“变法”来实现改革的既定目标。唯有通过法治的“系统化”运作，审批制度改革才能取得关键性成功，改革才能保持持续的生命力。具体而言，笔者认为以下四方面的问题值得理论界和实务界充分重视：一是推进审批制度改革所必须的法律法规需要作适度调适，对部门立法和部门利益进行大面积法律管控；二是推动《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的实施机制建设，使大部分改革场域能被纳入《行政许可法》的轨道；三是推进“法治社会”的基础制度建设，衔接去审批后的市场监管，为改革提供养分和土壤；四是建立实质化、外部化的责任机制，为改革赢得来自内部和外部的激励、信息以及监督。

一、 必要的立法管控与法制调适

在审批制度改革的法律支撑上，我国已经有了一部《行政许可法》。然而，一部适用于所有类型许可的立法，必然与管制实务上审批权运行样态的多元产生抵牾，具体许可的条件、标准、程序等的设定及运行仍然存在于部门法的场域和地方管制的实践之中*对此，沈岿、王克稳等学者均有比较充分的论述。参见沈岿：《解困行政审批改革的新路径》，《法学研究》，2014年第2期；王克稳：《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》，《中国法学》，2015年第2期。。控权的最大挑战即来源于统一立法与部门立法之间的博弈，中央统筹与地方实务之间的拉锯。就当下审批制度改革面临的突出问题而言，部门场域的立法管控和法制调适包括三方面内容。

1．在立法阶段,建立针对许可“立、改、废”的成本收益分析机制。由于既往六轮改革主要是一个针对存量审批的改革模型，导致广为诟病的“割韭菜”现象，这里既有法律法规新设许可的部分，也有通过“概念游戏”明减暗增的部分。就新设许可的控制而言，《行政许可法》第13条已经确立了四项原则，并被六轮“审改”经验高度提炼为“两个凡”精神。*《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2012〕52号)提出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。在吸取经验的基础上，新一轮改革也开始高度关注控制增量审批，进一步放开市场准入。*《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)；《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)。然而，在贯彻执行“两个凡”时，由于欠缺可操作的衡量机制和评估工具，使得对于“许可要不要设”、“政府应否及何时干预市场”等命题的结论，大多数时候仍存在于立法者和决策者的主观经验感受和价值判断之中。例如，《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)第17条规定了建设项目职业病危害预评价报告审核制度，由安全监督管理部门实施。另据国家安监总局《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》的规定，对可能产生职业病危害的建设项目，建设单位应当在可行性论证阶段委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。从理论上，对建设方案安全性的事先许可是预防职业病危害的有效方式，但从笔者调研的部分地方实践来看，一方面，受制于专业技术水平，预评价报告多为表面文章，蜻蜓点水、千篇一律，只是具体评价而缺乏系统预防，难以达到职业病危害评价的目的；另一方面，受制于建设项目的实际运行状况，职业病危害的判定仍主要依赖于项目实际运行中企业的日常监测和政府的定期监测。在预评价审核并不能有效预防职业病危害的现实下，一些地方诉求将预评价审核转变为事中事后监管，或交由行业自律管理，同时加大惩戒力度。但这无疑将引发立法政策上的激烈辩论。

另一方面，改革亦不可矫枉过正，或者将其理解为一律禁止，或者执行以单纯地做“数学减法题”。行政审批是不是一定越快越好，越少越好？事实上，市场经济的发展与行政许可的数量并不一定成反比关系，关键取决于审批事项所属的具体行业和领域所处的市场发展阶段。例如，在部分市场化刚处于起步的行业，如果不存在对民营企业的准入审批，恰恰表明整个经济仍处于国有企业的控制之下。举例而言，古巴现在正开始市场经济体制改革，以前古巴只有5种营业执照，而现在则有超过200种营业执照。可以想见，随着市场准入的放开，营业许可的数量还会有一个惊人的增长量。*参见Jack M.Beermann，Licensing and Permitting in the Transition to the Market Economy,《“行政审批与规制改革”国际研讨会会议论文》，中国北京，2013年8月，第47-68页。因此，对部门立法新设审批事项的管控，关键在于科学化，通过法治化的机制设计来建立起一套科学的许可前评估机制。

对此，建立专门的规制影响评价机构和机制，是许多发达国家的经验。以美国为例，信息和规制分析办公室已经发展出了一套针对行政立法的经济影响评估技术。在评价一项许可制度时，必须先确定政府旨在修正的市场失灵是什么，或者其追求的非经济的公共利益是什么。政府无法为这些干预行为提供正当理由，那么由自由市场进行自我规制就是更好的选择。尤其是，特别强调市场替代机制的考虑。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政审批与规制改革”国际研讨会会议论文》，中国北京，2013年8月，第140-165页。值得称道的是，在立法阶段建立新设许可的论证机制，已经为我国新一轮“审改”所吸收。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》提出法律、行政法规中新设许可的，需要进行合法性论证、必要性论证和合理性论证。同样，地方性法规、国务院决定、省级政府规章涉及新设许可的，也应当适用。但接下来真正贯彻落实这一制度，关键还在于论证的技术含量。目前的制度设计可能面临的挑战来自三方面：一是审查机构的专业能力。许可的成本收益分析，不仅涉及法学，还涉及经济学、统计学、社会学等多学科方法的运用，由法制机构来承担许可论证的审查职能，还需吸收专家参与，加强“外脑”建设。二是行业基础数据的积累。从规制实务来看，长期以来对行业基础数据的缺失，往往是导致立法和决策论证流于主观的最大原因，需要重视各个行业的基础信息和监管数据库建设。三是国外成熟技术的学习借鉴。例如，从美国的经验来看，一项许可，成本的具体性与收益的抽象性之间往往构成难题，而“付费意愿法”、贴现法等的运用，就可以在一定程度上缓解这类难题。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政审批与规制改革”国际研讨会会议论文》，中国北京，2013年8月，第140-165页。

2．部门法制领域审批法律概念的协调与统一。对于如何解决审改过程出现的通过“概念游戏”明减暗增、变相设定审批的问题，则需要加强对审批法律概念的协调。变相设定审批的最典型领域是投资领域。《国务院关于投资体制改革的决定》等有关投资审批的法规创制了审批、核准、备案等概念。它们都属于广义的“审批”范畴。其中，“审批”适用于政府投资项目，“核准”适用于重大的和限制类的企业投资项目；对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。这些法律概念同行政许可、行政审批之间究竟是什么关系，之前在立法设计和制度执行上并未厘清，由此导致实践中的混乱和失范。另外，除一般许可外，在特许、核准、认可、登记等其他许可类型上，也可谓五花八门，互不统一。由于行政行为类型化困难的存在，《行政许可法》约束的范围和审批制度改革的场域常因此而受到限制，且存在较大的人为操作空间，从而影响改革的成效。对此，在部门规章和规范性文件的制定阶段，法制机构应当加强和重视审批相关法制概念之间的统一和协调，应当尽可能从目的性扩张解释的角度，将审批、核准、备案等被“特别法”所规范但本质上属于“许可”的事项纳入《行政许可法》的调整范围。

3．赋予地方更多的改革空间和法制自主，增强中央统一立法与地方法制实务之间的调适。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要(2015-2020》)指出，“直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理”，*2015年12月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/28/content_5028323.htm，2015-12-30。(以下简称《纲要(2015-2020年))。这就意味着行政审批制度改革一个重要目标便是赋予地方更多的自主改革空间。作为一种规制工具，许可的设定和运用需要充分因应具体管制实务的需要，特别是在经济性规制领域。必须承认，我国不同地方和区域之间还存在着显著的不平衡，而在许可事权分配方面，中央与地方之间一直没有形成良性的分权机制。一方面，地方在清理审批事项过程中遭遇法律法规的瓶颈。数量庞大的审批事项，大部分由中央部门的立法所设定。在审批制度改革中经常出现的一种现象是：地方政府在清理审批事项时发现许多不合理的事项，已经不适宜在本地继续实施，但由于中央法律法规的“天花板”存在，地方权限空间有限，于是，清理任务的完成就可能沦为运用所谓“压缩饼干与膨化饼干”技术的“数字游戏”，即为完成上级额定的清理指标，将一项拆分成多项予以清理，或将多项整合成一项予以保留。另一方面，地方政府也难以通过积极地运用许可制度真正纠正市场失灵和行业失范，进而“陷入或者规避《行政许可法》打擦边球，或者遵守《行政许可法》而监管失灵的两难困境”。*周汉华：《行政许可法：观念创新与实践挑战》，《法学研究》，2005年第2期。例如，为便利企业投资，一些地方在基本建设项目审批提速领域，作了很多有益的探索。如通过“提前介入”、“模拟审批”等，使得土地征转用审批流程与施工建设方案审批流程同步进行，变串联审批为并联审批，从而提高审批效率。*这些改革措施已在浙江省及全国多地推开，较为典型的是绍兴市柯桥区行政审批系列改革试点，参见《柯桥区开展企业投资项目高效审批试点的实施办法》、《柯桥区企业投资项目高效审批的业务操作流程》、《省级权限下放后企业投资备案(核准)项目高效审批100天全流程图》等。但从严格的法条主义出发，在具有前后置关系的审批事项运行中，后一个审批事项作出审批决定的前提是有关主管部门已就前一个审批事项作出具有正式法律效力的决定文书，而在“提前介入”、“模拟审批”下，后续审批的法定条件实际上还没有具备，在改革与立法不能有效互动的情况下，这使得一些地方政府的大胆探索面临合法性风险。

新一轮改革试图通过“先行先试”来破解上述难题，体现了中央对改革的巨大决心。*《国务院关于同意广东省“十二五时期”深化行政审批制度改革先行先试的批复》(国函〔2012〕177号)。但首先，特定地区先行先试的经验仍然需要经过提炼并辐射至其他地区，才能产生全国效应。改革的受益面小，推行成本高，且在进程上仍取决于自上而下不断释放的改革信号。其次，“先行先试”的样本还不够多，并未完全解决地方经济模式不同而产生的多元管制需求。在广东省适宜停止实施的许可，其他省份可能是另一种情况。除了审批事项的存废以外，流程再造等其他路径的改革经验，同样需要得到“先行先试”的授权。最后，“先行先试”的政治成本是，有可能产生地方之间通过新一轮制度优势的竞争导致更大的发展不平衡。事实上，地方政府破解中央法律法规天花板效应已经存在法治轨道。《行政许可法》第21条规定省级人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该许可。同时，该法第20条第1项规定了许可设定机关具有修改和废止许可的权力。据此，应将法治轨道上常态化的许可“立、改、废”机制的完善作为方向，它本身即赋予中央统一立法与地方管制实务之间以调适空间。鼓励地方通过省域内的试点改革开展许可事项“立、改、废”的理论论证和实践检验，形成适合地方实际的许可事项调整清单，并通过《行政许可法》第21条的常态化运用，真正激活法治轨道上的“先行先试”。

二、 《行政许可法》实施机制的强化

《行政许可法》实施近十年来的绩效似乎可以用“喜忧参半”来形容。“喜”的是它带来的人们对政府与市场关系的新认识，以及对程序正义的关注和单个行政许可程序的规范化与便捷化。“忧”的是与审批制度改革并未同步行进：一是大量本属于行政许可的事项以“非行政许可审批”、“公共服务事项”、“其他行政权力”等名义曾经或继续逃逸该法的控制；二是相对集中行政许可制度仍面临制度创新，涉及多个许可的行业准入过程，还存在环节繁复、互为前置、流程不畅等“中梗阻”现象；三是“批后监管”、“事中事后监管”的配套法制体系还十分薄弱，难以因应许可事项取消后的监管衔接问题。对于上述三个问题，需要从如下三方面入手加以解决。

1．需要将本质上属于“需经行政机关同意才能从事特定活动”的许可事项正本清源纳入《行政许可法》的调整范围。《行政许可法》之后，实践中派生出很多新的概念，有的是为了规避该法，有的是用了与该法不一样的一套语言符号，改革中常有“按下葫芦浮起瓢”的感觉。这一问题与该法缺乏一个权威、统一的法律实施机关有关。针对该法实施后出现的大量许可事项判定的争议，国务院法制办曾先后以问题解答的形式作出回应。*《国务院法制办关于行政许可法有关问题的解答》，《全国贯彻实施行政许可法工作简报》，2004年总第14期。但因其法律效力不明确、专业力量不足、范围作用有限等，不能根本上解决规避该法概念的问题。*周汉华：《行政许可法：观念创新与实践挑战》，《法学研究》，2005年第2期。这就需要重新回到现行法制框架内，启动一些重要的法律解释机制和实施机制：

第一，由全国人大常委会根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第45条的规定主动对《行政许可法》第2条作出解释或者国务院根据《立法法》第46条的规定对全国人大常委会提出法律解释要求，解释案应针对实践中的大量个案进行抽象和具体示例，以便于操作。

第二，在上述基础上，由有权机关根据《立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《政府组织法》)的规定，对法规、规章和规范性文件中误解“行政许可”概念而实质上违规设定有关许可事项的，予以改变或者撤销。为解决改变权和撤销权运行中的信息不对称问题，则可适度扩张现行法规规章备案审查制度中的公民异议程序机制。

第三，依托权力清单和政务服务网络，巩固和完善行政许可目录清单制度，并根据《行政许可法》第20条的规定，完善行政许可事项的评价和评估机制，实行清单动态、定期调整。按照《行政许可法》第20条的精神，以下几个细化的机制建构可以渐次展开：一是在中央层面，由全国人大常委会和国务院启动对行政许可设定机关实施许可事项事先评价和事后评估情况的监督检查，倒逼该项机制的建立；二是在地方层面，鼓励地方通过试点改革形成适合地方实际的许可事项调整清单，激活“上报国务院批准后停止实施”程序，并使得改革与立法同步互动；三是建立行政许可设定实施的公民异议机制，公开听取企业、群众有关行政许可事项存废的立法建议，并建立设定机关和实施机关对公民异议的处理机制。

2．探索以“行政服务中心”为依托的组织法制变革以及各种横向或纵向的相对集中行政许可权机制。行政审批职权的分散化、碎片化和纵横交错是在实践中被广为诟病的弊端，而由于行政体制和组织法上“条块”之间的戒备森严，导致审批职能的归并与整合举步维艰。至于实践中为集中审批而普遍设置的“行政服务中心”(政务服务中心)也因法律地位的不明而处于不同地方的制度试验之中。因此，审批制度改革要走向深入，适度改革组织法制是必要条件。

首先，通过法律法规的形式明确行政服务中心的功能定位、法律地位，完善相关制度保障机制。行政服务中心的功能要素应由组织功能、指导功能、协调功能和监督功能四部分组成；宜将行政服务中心置于政府的序列之内，如作为一级政府办公室(厅)代管的内设机构，并完善授权、协调、教示和监督等保障机制。*朱新力、黄玉寅：《“行政服务中心”模式的实践、正当性与时代出路》，《浙江学刊》，2013年第5期。

其次，上下级行政组织之间进行异质化的法定职权配置。应通过法律法规的修改，实现上下级行政组织在审批权限上的异质化配置：上级行政组织的职权重心由微观管理转移到宏观指导，如制定统一的审批标准，限定所辖区域约束性指标的控制总量等，下级行政组织具体负责审批的实施，从而打破上下级行政组织间，尤其是地级市政府和县级政府之间同质同构的格局，实现行政审批扁平化管理，推动政府职能转变。

最后，《行政许可法》第25条的实质性启用。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这一条规定若能实质性地加以启动，将在一定程度上避免多头许可造成的管理成本过高问题，并使得并联审批的各项探索获得合法性，从而大幅度提高行政许可运行的效率。《纲要(2015-2020年)》也提出了对地方开展相对集中行政许可权改革的试点要求。但就实践来看，《行政许可法》颁布实施十年以来，罕见有省级政府实质性地启动该条的适用，这背后的原因很复杂，其中重要的一条是，不少地方政府误将该条规定理解为要统合一级政府所辖部门的全部行政许可权限而成立一种类似于“行政审批局”的机构建制，而这样的“大动作”显然阻力重重，需要挑战整个行政体制。*2015年3月，中央编办、国务院法制办联合发布了《相对集中行政许可权试点工作方案》，将在天津市所有区县、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。实际上，该法第25条的法律用语是“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这意味着，相对集中行政许可权，既包括不同行政部门间审批权限的横向集中，也包括上下级政府和机关间审批权限的纵向集中。因此，应当通过当前正在展开的相对集中行政许可权试点工作，鼓励各地探索符合地方实际的多种相对集中模式。例如，根据审批制度改革的已有成果和机构建制，省级政府可以从易处着手，先行合并部分同类项审批，将一些具有内容关联、性质相似的审批事项加以有限归并。又如，将国土部门的河道采矿许可证与水利部门的河道采砂许可证合并由其中一个机关行使审批权，将分散在规划、建设、国土、安全监督部门的建设项目施工图审批整合在其中一个机关。再如，除了横向集中外，上下级机关之间的审批权调整下放和层级优化也是相对集中行政许可权的一种形式，通过审批权调整至市、县一个层级、整体配置，从而减少审批层级，缩短审批程序。*《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市行政审批层级一体化改革实施方案的通知》(嘉政发〔2013〕76号)。等等。

3．积极探索批后监管的顶层设计和配套机制。与轰轰烈烈的“取消审批”形成鲜明对比的是，如何加强“审批后监管”？实践中面临操作和规范的依据不足。*2015年7月29日，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)，对随机抽查作为事中事后监管的方式作了规范。从当前各地各部门已出台的一些指导性意见来看，原则性规定多，少针对性措施，尤其在细化审批事项类型并针对性提出事中事后监管措施和及时总结已有经验上升为有效制度这两个方面，仍然停留在较低层次。

一是通过部门行政法理论与实践，探索与政府监管目标相匹配的监管方式。监管工具与监管目标相匹配，是近年来政府规制行政法理论的核心。*关于政府规制与新行政法的变迁，参见朱新力、唐明良等著：《行政法基础理论改革的基本图谱——“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径》，法律出版社2013年版。审批是事前监管，对市场的干预程度最强。就干预强度而言，实际上还有制定标准、信息规制、经济工具、私的规制等多种工具或工具组合。*[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第1—20页。例如，一些省份在审批制度改革中取消了与当前蚕种市场已不相适应的“蚕种试养地审批”事项，但由于蚕种市场仍然处于计划向市场过渡阶段，蚕民抗风险能力较低，对蚕种质量的要求仍然高度依赖政府监管，因此，取消审批后，政府仍需建立信息备案机制获取蚕种试养地的数量、试养人等信息，以更好进行政策调控。

二是加强事中事后监管措施的常态化评估。去审批后续监管措施的设计也非一蹴而就，尤其到了实践层面，随着行政任务的变化往往需要不断评估、修正。对此，应当探索建立常态化的监管措施评估机制，包括建立与取消审批事项目录相对应的监管措施目录，分类制定具体监管办法，明确后续监管内容、方式和责任；建立事中事后监管措施专项评估和报告制度，对审批项目取消后运作和监管的相关情况，及其在激发市场活力、减轻企业和群众负担、提升行政效率等方面所取得的成效进行评估，并将评估报告报送审批改革机构。

三、以“法治社会”的若干基础制度为审批制度改革提供养分

“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的提法看似宏观，实则蕴藏着丰富的理论内涵和实践指向。只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设提供完善的制度机制。*姜明安：《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》，《法学杂志》，2013年第6期。具体到审批制度改革领域，法治社会及其制度供给是审批制度改革顺利推进的“监督器”和“大后方”。如果没有社会公权力(如行业协会、社会团体、基层自治组织等)的监督和公众的有序参与，审批事项的精简、审批流程的改革将缺乏外部制约，也将面临信息不对称的困难。如果社会组织和中介机构的成长缓慢、法制化不足，那么《行政许可法》所倡导的由社会组织和中介机构承接大量原来从行政机关移转的许可事项将成为一句空话，从而出现管制真空和青黄不接的窘况，改革就不得不回到“一收就死、一放就乱”的老路上去。因此，笔者认为要支撑审批制度改革的顺利推进，还应当在“法治社会”建设的若干基础制度上发力。

1．在审批制度改革的过程中充分引入社会参与。这包括专家论证、第三方评估、公民异议制度等。引入社会参与的功能在于：一方面增强改革决策的合法性和正当性，为改革方案的优化提供充分的信息和资讯；另一方面，也为改革的顺利推进奠定科学和民意基础。例如，在审批事项精简环节，哪些许可事项应当取消，改革机关与许可实施机关、许可相对人之间存在着广泛的信息不对称问题。又如，如何对非行政许可审批进行分类治理，需要甄别不同行政行为的类型并提出法治化路径。这些问题不仅高度关涉行政法及其他社会科学理论知识，而且也涉及风险行政的科学和技术问题。因此，在改革决策的各个环节，都需要广泛引入专家论证制度，通过科学理性，增强改革过程的质量控制和绩效评价。再如，“第三方评估”亦开始被引入当前的审批制度改革。中央编办委托中立的第三方机构，广泛收集社会各界对部门改革推进情况的意见，对改革初步成效进行独立评价，并据此对相关改革措施进行调整。*江琳：《中央编办：简政放权还要啃“硬骨头”》，《人民日报》，2013年10月14日。通过“第三方评估”评价行政审批改革的成效，目标是引入改革的客观评价机制，增强改革机关与审批机关之间的博弈能力，改变过去部门自我评价“自说自话”，但实际改革成效与老百姓的经验性感受不能形成一致的困境。但专家论证、“第三方评估”等均为现代行政的专家模式，在信息获取的方式和渠道上主要依赖行政机关，仍无法真正解决信息不对称难题。从正当性和充分性两点来考量，应当进一步引入公众参与，并建立信息整合、甄别和反馈机制。

2．以法律制度促进和培育社会组织的成长，使其能够承担起“还权于社会”的部分审批事项和公共职能。当前，社会组织培育不足、承接能力薄弱、内部治理结构不健全等成为制约审批制度改革的重要问题，因此，为保障改革的顺利推进，必须将社会组织的培育和依法监管两者结合起来。广东的实践值得借鉴和参考。一方面，实行社会组织登记制度改革，除特别规定外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记；另一方面，在财政、编制等方面与政府脱钩，并增加扶植力度，实行政府购买服务，设立专项的扶植资金。在实施该项改革后，该省有130项审批事项转移给社会组织承担。*《广东省政府转移职能逾130项 向社会组织购买服务》，http://www.chinanews.com/gn/2012/02-27/3702331.shtml，2015—12-07。这样一种制度设计，既使得社会组织的数量大幅增加，也使其因原本的挂靠关系所带来的“二政府”特性大为淡化，而这两者恰恰是审批事项放权社会的关键条件。

3．以法治的手段培育和规范中介机构。目前在实践中，行政审批部门普遍存在将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查和专业性、技术性审图工作当作审批事项的现象，或者虽由中介机构承担，但中介机构将之异化成一道新增的办事环节，这背后是中介机构这一社会单元的培育不足、市场化缺失和行为失范。最新的《纲要(2015-2020年)》明确表达了对“切断行政机关与中介服务机构之间的利益链”、“ 坚决整治‘红顶中介’”的决心。为此，应当通过法治的手段和激励性管制，破除中介机构跨区域承揽业务的障碍、打破中介机构的垄断、加强中介机构的中立性监管。这些监管措施可以包括但不限于以下几个方面：一是标准化清单制。在全面清理的基础上，由行政审批改革牵头单位编制中介服务项目目录，明确中介服务事项的名称、设置依据、收费标准、办理时限等。各级政府应将中介服务项目及时向社会公布。没有纳入目录的中介服务事项，明确不得作为行政审批的前置条件。二是市场化准入制。分类推进中介机构在人、财、物等方面与行政机关或挂靠事业单位脱钩改制，除涉及国家机密、公共安全等重要领域外，应按照“非禁即入”的市场准入原则，允许具备资质的中介机构进入市场开展中介业务。三是信用化监管制。制定中介机构信用评价办法，按照行业分类的原则，建立信用评价指标体系，对各类中介机构进行信用评级，并建立行业诚信档案，使得中介机构及其从业人员诚信状况与登记机关、行业主管部门监督管理、银行授信额度、政府招投标等挂钩。*参见《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31号)。

四、用法治思维和“外部责任化”重塑改革压力机制

在改革的压力与动力机制设计上，十多年的审批制度改革历程基本上较多地沿袭了“内部控制”的进路，包括审批事项的削减要求之落实、审批事项必要性论证、审批制度改革的绩效评价等方面，较多地通过传统的“自上而下”内部考核、技术官僚专业判断等方式进行，缺乏公众参与和外部监督。这样一种“内部控制”的模型，一则在实质化地塑造改革压力机制方面收效甚微，十多年来审批事项边减边增的现实是对此的最好注脚；二则亦不符合现代政治文明和法治国家所倡导的“外部责任化”导向。*参见[美]库珀著：《行政伦理学：实现行政责任的途径》(第五版)，张秀琴译，音正权校，中国人民大学出版社2010年版，第134页。因此，笔者认为，要用法治思维和“外部责任化”理念重塑改革压力机制。

1．在达成和巩固改革主要成果的过程中，充分引入外部参与和监督机制。审批制度改革的主要成果是将政府与市场关系调整到一个较为理想的状态，其外在表现是大量不符合这一理想状态的审批事项的削减、调整和下放。服务于这一目标，应当建立如下环环相扣的社会参与机制：在改革之初将存量审批事项的“底数”向社会公布，接受监督，杜绝遗漏；在事项存废、审批权是否下放等的论证过程中亦向公众和审批事项的目标群体(特别是行业)公开，集思广益，避免信息不对称。例如，许多“信息不对称”现象的产生，根源仍在于相关机制的不完备。如在浙江下放审批权的改革过程中，曾出现将草原开发权和“煤炭开采权”审批事项下放给属于海岛城市的舟山和没有任何煤炭资源的义乌。出现这一问题的表面原因，在于改革过程中的“信息不对称”，深层次的，则在于改革本身的机制问题。权力下放的清单制定和实施过程更多是自上而下的，较为缺乏与下放对象之间的制度化协调机制，由此导致地方政府权力下放需求与上级政府制度供给之间无法做到无缝隙对接；同时，改革方案(权力下放方案)制定过程的“开门”程度也还不够。因此，广泛听取公众意见，集思广益，以尽可能克服“盲人摸象”之弊，为后续的改革成果兑现提供信息基础和监督基础。

2．在改革中对相关主体的责任机制进行更为精细化的设计。在之前的几轮改革中，客观上存在“韭菜效应”，割了一茬又长一茬，其中的原因很复杂，既有审批事项设定者的问题(如一些涉及到民政优抚和社保待遇、地方招商引资优惠待遇的审批，其设定依据往往是地方政府部门、甚至是县一级政府的政策、文件)，亦有审批执行者的原因。为此，需要细化环节，在清理后的审批事项清单向社会公布后，通过外部监督，准确定位设定者和执行者的责任，包括政治责任和法律责任。政治责任包括设定者(代议机构和行政立法机构)的立法责任和主要负责任的领导责任；法律责任包括审批执行者的行政责任，乃至刑事责任。

3．在改革的绩效评估中，亦引入外部机制。在评价之前的审批制度改革绩效时，评价者往往以数字论英雄，考察改革者削减了多少审批事项。这种评价模式往往是“轰轰烈烈走过场”，因此，正如中央编办已在推动的那样，未来的改革绩效评估应当走出内部控制，走向外部参与，引入类似于第三方评估等机制，如此方能实质化地实现绩效评估的倒逼改革功能。可以看出，上述从“内部控制”到“外部责任化”的模式转变，信息公开的制度设计和信息互联互通技术的运用，将贯穿改革始终，并成为改革的重要一环。无论是审批权力清单、中介信用监管、社会组织承接职能公开等，我们看到，各地以“政务服务网”、“中介监管网”、“网上审批大厅”等为启动的互联网和信息技术的运用，成为审批制度改革得以展开和深化的重要载体，也是改革成果的集中体现。因此，审批制度改革下一步走向深入，必须充分挖掘“连接一切”的“互联网+”*马化腾等：《互联网+：国家战略行动路线图》，中信出版社2015年版，第1—20页。在推动治理革新方面的巨大前景和空间。□

(责任编辑：严国萍)

主题研讨·回顾与展望：2015大选与新加坡政治发展

【编者按】2015年是新加坡建国50周年大庆。这一年，这个城市国家经历了两次大考：建国总理李光耀逝世和2015国会大选。李光耀辞世，新加坡举国悲痛，正式进入后李光耀时代；2015国会大选对于新加坡更具有里程碑意义，向世人展示了“新加坡式民主”的含金量，开创了后李光耀时代新加坡政治发展的新纪元。

这里我们选取了四篇代表性论文。孙景峰、刘佳宝的“2015年国会大选与新加坡政治发展”一文基于对新加坡2015年大选的深入考察，系统分析了此次大选对于新加坡政治发展的深远影响，作者认为新加坡领导层深入骨髓的忧患意识、与时俱进的人才选拔和更新意识以及日渐成熟的政治理性，让新加坡的政党政治走向了成熟和稳健。吕元礼、谷志军的“以制度平衡为导向的新加坡政治改革——基于合法性三重意蕴的分析”一文系统考察了新加坡自2009年以来以制度平衡为导向的政治改革，通过增强政治制度的正当性、认受性和合理性来满足民众的新期求和加强政治制度的合法性。陈文、袁进业、黄卫平的“新加坡人民行动党长期执政的合法性建构研究——基于2011-2015年新加坡大选的跟踪调查”一文则基于政治学意义上的“合法性”概念深入解读了新加坡人民行动党2011-2015年两次大选，系统分析了人民行动党长期执政的合法性建构问题。傅琼花的“国家与社会关系视野下的新加坡民间组织的变迁”一文系统考察了新加坡的民间组织的变迁与发展，指出新加坡政府成立的协调国家与社会关系的桥梁机构人民协会，如何成为国家与社会合作的新起点，增强国家认同感，促进社会和谐。在中文文献中，这四篇文章都属上乘之作，我们可以从中窥见新加坡政治发展的历史脉络、人民行动党长期执政的策略经验、后李光耀时代新加坡政治发展的未来方向，以及选举策略、合法性建构、国家与社会关系等重大议题。

本栏目特约主持人：郑永年教授(新加坡国立大学东亚研究所所长；中国政治、国际关系与社会问题专家)

中图分类号：D922.11

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0005-009

基金项目：国家社科基金重大项目(14ZDC012)；国家2011计划·司法文明协同创新中心的研究成果。

作者简介：朱新力，浙江大学光华法学院院长，教授，博士生导师，国家2011计划·司法文明协同创新中心研究人员。主要研究方向为行政法学、国家赔偿法学、政府管制等。感谢骆梅英、唐明良、罗利丹、石肖雪的支持，从某种意义上说，本文是我们五位的合作作品。

收稿日期：2016-01-10