“政社互动”在司法行政工作中的运用和思考

顾潇军（江苏省太仓市司法局局长）

“政社互动”在司法行政工作中的运用和思考

顾潇军（江苏省太仓市司法局局长）

“政社互动”的全称是：“政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动”，是指各级政府部门与基层群众自治组织、社会组织等社会主体之间，通过“衔接互动”理顺社会治理职能、调整社会治理结构、改进社会治理方式、促进政府职能转变。江苏太仓市从2008年起，开始理论和实践的探索。首先从农村抓起，在实践层面厘清法律界限，把各级政府及其部门不该伸的手缩回来，基层群众应该管的事情也就是法定职责履行起来。2010年，太仓专门成立推进“政社互动”领导小组，由市委书记、市长任双组长；各镇区也是由党委书记、镇长任双组长。2013年2月7日，全国村务公开协调小组关于印发《全国村务公开协调小组2013年工作要点》的通知中提出：总结推广江苏太仓市“政社互动”经验，规范基层政府与村民自治组织的关系。2013年3月22日，中央书记处书记赵洪祝批示：江苏太仓市“政社互动”的做法，突出“确权、服务、效率”，理念新、措施实，效果比较好，希望继续探索实践，积累更多经验。2014年9月，中央政治局委员、中组部部长赵乐际和国务委员王勇分别批示，要求积极总结江苏太仓“政社互动”经验。

2011年起，太仓市把“政社互动”理念贯穿到了司法行政工作的各项职能履行中去，不仅突破了长期制约基层司法行政工作发展的瓶颈制约，迅速扭转太仓司法行政工作长期下滑的颓势，而且圆满完成了“光辉工程”设计之初的超越目标。2015年12月，荣膺司法部“全国司法行政系统集体一等功”。应该说，“政社互动”还原了民主法治村（社区）创建本质，是太仓对“六五”普法的一大贡献，因为它在“六五普法”期间逐级推开，因此也是苏州乃至全省、全国“六五”普法的一大成果，它不仅形成了民主法治村（社区）创建的一整套新理论，更是经过了多重实践的检验。从太仓的探索实践来看，“政社互动”是今后拓展基层司法行政工作的一个方向。

一、“政社互动”在太仓司法行政工作中的探索实践

2011年以来，太仓市司法局准确把握司法行政工作的特有属性，及时转变发展思维，把“政社互动”这一全新的理念和制度设计引入司法行政工作，以“社会协同”理念作为“十二五”时期太仓司法行政工作跨越发展的首要理念，引导支持社会力量在公共法律服务、社区矫正和安置帮教、法治宣传、人民调解等工作中发挥作用，形成了司法行政与社会力量合作善治的良好局面，突破了长期制约司法行政发展的瓶颈，赢得了一个司法行政发展的黄金期。

工作要点：

1.理念提出。2011年太仓司法行政创新驱动转型发展动员大会提出以理念的转变推动司法行政思维的创新，以思维的创新推动队伍转型、职能转优。

2.出台规划。制定出台“光辉工程”十二五规划。确定了以社会协同的理念推进“‘六五普法’·光辉太仓”、“社区矫正·光彩人生”、“法律服务·光明万家”、“矛盾调处·阳光生活”四大行动计划，明确了一年转轨、二年建设、三年达标、四年发展、五年超越的阶段性目标。

3.厘清责职。出台“太阳工作法”，确定司法行政工作责任清单和社会组织协同清单。

4.改革脱钩。司法行政彻底退出律师协会和基层法律服务工作者协会。

5.规范管理。制定社会组织参与司法行政工作的程序规定。

6.政策扶持。推动市委、市政府或者相关部门出台扶持政策。

具体做法：

1.实施“太阳工作法”，着力理顺与社会组织的关系。践行“政社互动”，首先要厘清权责边界。2011年，遵循“崇尚法律信仰、彰显司法公正，让人的尊严在法律的太阳下熠熠生辉”这一光辉工程主题，出台了《“太阳工作法”实施意见》，全面梳理了基层群众自治组织，律师协会、法律工作者协会等行业协会及其他组织，依照法律等规定应履行的有关司法行政职责事项，和协助司法行政机关履行的工作事项共39项，进一步明确了司法行政部门和各类组织的权责边界。实践中，该局充分尊重各类社会组织的主体地位，对于社会组织依法应予履行的职责事项，通过加强工作指导，督促其依法履行法定义务；对需要社会组织协助的非法定具体行政事务，实行项目化运作，在平等协商的基础上，按“权随责走、费随事转”的原则，实行购买服务。

2.培育多元主体，提升司法行政管理服务能力。推进社会协同，培养社会组织是基础。2011年以来，把培育社会组织作为一项长期性的基础工作，除了原有的律师协会、法律工作者协会等行业协会，培育了“光辉”矫正社工事务所、娄城老娘舅联合会、“太阳”法治文化艺术团等一批社会组织，覆盖司法行政的各块业务。市“光辉”矫正社工事务所专门提供社区矫正社会化服务，实现了社区矫正社会化事务与执法事务的分离，成功经验被《新华日报》长篇报道。与此同时，积极依托市公益创投项目等平台，与市义工联、阳光心理服务中心、东港戏曲社等社会组织开展合作，共同实施社区服刑人员心理咨询、警示教育，社工能力培训等方面的项目，取得了很好的效果。太仓市司法局还与上海新航社区服务总站、上海海布社工师事务所等省外专业社会组织开展合作，强化专业指导，提升社会组织承接能力。

3.推进政社分开，实现社会组织“去行政化”。目前，律师协会、法律工作者协会等社会组织，都是由司法行政机关主导和管理。太仓市司法局坚定按照政社分开的要求，在2012年实现了两个社会组织与司法行政机关的职能分开、机构分设、人员分离、财产分置，建立起了政府依法行政、行业协会依法自治的新体制。改革初步完成后，律师管理部门原先承担的组织培训等工作逐步移交给了行业协会。为帮助行业协会顺利度过改革阵痛期，在划清职能的同时，司法行政部门给予了更多指导，帮助行业协会走过磨合期，逐步做到自主自立。与社会组织的关系理顺后，该局积极建立司法行政机关与社会组织的新型合作关系，充分尊重社会组织的主体性，不干预其具体业务活动，同时强化项目和资金等方面的支持措施，加强党建引领，率先实现律师事务所和法律服务所党组织建设全覆盖，促进了社会组织健康发展，公共法律服务顺势而为，打出品牌。

4.完善保障机制，提升社会组织可持续发展能力。市政府出台了《关于加快推进律师行业规范发展的意见（试行）》，设立120万元的公共法律服务专项资金，用于购买社会组织、法律服务机构、法律志愿者等社会力量协同提供公共法律服务，已累计发放80.16万元。出台《太仓市人民调解个案补贴实施办法》，对调解个案按件补贴，两年共发放补贴62.33万元。实行安置基地企业为就业困难刑释解教人员交纳的社会保险费，由政府财政予以补贴的政策，有效激发企业安置的积极性。该局与“光辉”矫正社工事务所、“太阳”法治文化艺术团等签订服务购买协议，明确细化服务内容，对服务绩效开展多方评估，作为支付费用和续签的依据。在市公共法律服务中心设立公益律师岗，向律师事务所整体购买服务，提高服务的供给能力。2016年起，为村（社区）公共法律顾问实行不低于1万元的财政保障，持续提升人民群众的法治获得感。

二、“政府互动”引入司法行政工作推进过程中的几个典型案例

1.“政社互动”在基层民主法治村创建中形成的经验全国推广，从原来的讲形式讲阵地到内外兼修。2009年，严格按照法律法规的有关规定，将堆叠在村居的70多个事项进行清理，整理出村居组织依法履行职责事项10项，即村居依法“履职”清单，清理出村居依法协助政府管理事项28项，即村居依法“履约”清单，法无规定的其他行政事项全部退出村居。法制宣传、人民调解和安置帮教为基层群众自治组织法定责任，司法行政部门监督其履职；社区矫正是基层群众自治组织依法协助事项，为此，连续8年将社区矫正工作列入各镇区与辖区村（居）委会签订的《协助政府工作协议书》，由各镇区政府实行购买。

2.律师和基层法律工作者协会的“去行政化”使两个协会焕发活力，有力协同推进公共法律服务均等化实施。2011年起，把完善法律服务行业“两结合”管理体制改革作为突破口，根据《中华人民共和国律师法》《中华全国律师协会章程》《江苏省律师协会章程》等规定，全面梳理司法行政机关与律师协会的职能。根据梳理结果，律师协会应履行的有关司法行政职责事项共6项：一是支持律师依法执业，维护律师的合法权益；制定律师执业规范和律师行业管理制度；负责律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督；处理对律师和律师事务所的投诉，调处律师和律师事务所在执业活动中发生的纠纷；总结、交流律师工作经验，提高整体执业水准；二是负责对律师和律师事务所的日常管理和登记，指导律师事务所规范化工作；三是开展律师执业前培训和执业后的继续教育，制订实习律师的培训大纲和教材；四是宣传律师工作，出版律师刊物；组织律师和律师事务所开展对外交流；建立并完善律师执业责任保险制度，保障律师依法执业；开展律师福利事业；五是对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；六是组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。律师协会协助司法行政的工作事项共有2项，一是受司法行政机关委托进行律师事务所、律师的年检注册工作，司法行政部门及上级律师协会委托行使的其他职责；二是对法律援助工作予以协助。司法行政机关和律师协会职责事项的清理，厘清了双方的权限边界，加快了司法行政职能的转变，使行业协会回归到其本来的定位，法律服务行业的自主管理也有了基础。同时，加大了政策扶持，实施了法律服务诚信质量综合指数定期发布制度，较好地构筑了司法行政管理与律师和基层法律工作者协会自律的有效衔接和良性互动，双方协同推进公共法律服务均等化实施，形成了太仓司法行政工作新的核心竞争力，“法律服务、光明万家”连续第四年获评“群众最满意的机关优质服务品牌”。

3.社区矫正和安置帮教改革中形成了 “九龙治水”社会化共治格局。安置帮教的社会性特征十分明显，“帮教”和“管控”孰先孰后矛盾突出。依托市公益创投项目，与社会组织开展合作，共同实施社区服刑人员心理咨询、警示教育，社工能力培训，文化矫治等项目，不仅有太仓本地孵化的“草根型”社会组织，还有海布社工事务所这样上海的社会组织参与，形成了司法行政主导、8个社会组织协同参与的新格局，其中市级4家、镇级2家、外地2家。市义工联实施了“关爱服刑人员未成年子女成长”项目，并承接了安置帮教改革试点的有关工作，“社工走进高墙”成为了改革的显著标志。

太仓市义工联合会是由志愿、无偿为社会提供义工服务的各界人士组成，并在市民政部门登记成立的非营利性社会团体，志愿者已达5000多名，义工有300多人。目前参与安置帮教工作有两个项目：一是购买深化安置帮教改革试点服务，主要承接提前走访预释放人员家庭、赴监了解需求、签订帮教意向书、衔接建立一人一档、发动志愿者建立帮教小组、开展危险性评估、开展分类分阶段帮教、履行帮教协议积分考核评估和提出提前解除帮教意见建议等。二是2015年度公益创投项目，“阳光照进失依家庭，关爱服刑人员未成年子女成长”的阳光关爱项目。项目选定30户开展，主要分为三大类实施：（一）家长面临着长期的刑期，还需好几年才能回来，在青少年成长过程中不能陪伴的；（二）即将刑满释放的（一年内）孩子及家长的家庭融入、社会融入问题；（三）已经刑满释放回家人员的孩子及家长的家庭融入、社会融入问题。首批选择了属于学前教育到小学阶段的12 户15个孩子正在开展。

4.社区矫正社工事务所的建立，把社区矫正执法类事务和社会化事务有效分离，解放了“生产力”。太仓市“光辉”矫正社工事务所成立于2013年6月，是专门从事社区矫正和安置帮教事务的社会组织，目前共拥有专职社工19名，分布于7个镇区，超过1：15配备要求。事务所实行董事会领导下的总干事负责制。董事会成员为5人，每届任期4年。“行政管理层”设总干事1名，负责机构的日常管理，主持日常工作，组织实施业务活动。（一）做好社工的日常管理、培训和考核；（二）承担政府购买服务工作，协助做好社区矫正和安置帮教工作；（三）联合各部门、各社会组织开展工作；（四）承接、开展公益创投项目，协调各类项目的开展。目前已连续三年开展了“光彩人生”培训项目，2015年7月起，建立了市矫正社会工作实训基地，每年市民政福彩公益金给予5万元经费，围绕法律法规知识、日常业务知识、社会工作和心理、文化等开展系统性、实务性的培训，提升从事社区矫正安置帮教工作的执法者、社会工作者和志愿者的综合业务水平。《新华日报》对此专题长篇报道誉为“社区矫正政府购买服务第一单”。

5.老娘舅联合会在各镇区指导建立“一镇一品”第三方调解机制，增强了乡镇人民调解的工作的有效性。娄城老娘舅联合会是太仓市于2012年成立的调解类社会组织，由来自村、社区、专业调委会各条调解战线的55名人民调解员组成。娄城老娘舅联合会的成立，进一步整合了调解资源，有利于提高人民调解工作质量和水平。为利用好社会力量推进调解品牌建设，联合会加强了对基层人民调解工作的指导，在各镇区指导建立“一镇一品”第三方调解机制，在太仓市璜泾镇建立了乡音调解室、在城厢镇建立了老张调解室、在浏河镇各村（社区）普遍建立了闵阿姨调解室，同时联合会还发起建立了巡回调解室，聘请上海市著名调解人物柏万青为顾问进行培训，实行流动门诊制，积极参与社会治理，为太仓市获得全省县级市唯一的“ 长安杯”作出了积极的贡献。

三、“政社互动”今后引入司法行政工作的制度设计

社会治理是全社会的共同行为。要加强党的领导，发挥司法行政主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，从传统的社会管理转向时代发展要求的社会治理，努力在实现司法行政治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。制度安排很重要。

1.发挥司法行政治理的主导作用。在推进过程中，要通过把握四种关系，严格规范操作，确保实践成效。一是准确把握基层司法局与社会组织之间的关系。坚持平等原则、相互尊重和遇事协商观念；二是准确把握社会组织履行法定职责与协助司法行政管理之间的关系。自治法定事项原则为“无偿履职”，依法协助事项实行“签订协议、整体评估、费随事转”，法律未赋予社会组织责任或义务的事项，原则上实行政府“购买服务”，进行一事一议；三是准确把握管理与服务的关系。从国家治理的角度来说，社会组织从事司法行政工作事务客观上有其局限性，仅可以代替司法行政部门履行社会管理中具有服务属性的职能职责，对于管理层面的事务和问题，仅有参与权和建议权，没有决策权和最终的决定权，仍然需要司法行政部门来直接负责和组织完成。如在社区矫正和安置帮教工作中，涉及社会动态面的管控和社会保障层面的事务，需要司法行政部门牵头，这也是确保“政社互动”的底线。四是有偿和无偿的关系。社会组织正常运作必然产生经费，而且其为政府承担社会事务也要发生成本，因此要与志愿者及其开展的志愿活动区分开来，使用社会组织是需要付费的，需要通过政府购买来保证的有偿服务，而且这种服务需要采取合同协议的形式加以规范和固定。

2.社会支持系统建设。推进“政社互动”是个系统工程，需要当地党委政府的重视和支持，需要各镇（区）、各部门通力合作，不应该只是司法行政在单打独斗。例如社会组织的培育孵化，公益创投项目、社工培训等方面需要民政部门的支持。太仓市在推动社会改革发展的各个领域各个层面加强和深化“政社互动”，着力培育社会组织，成立了集孵化培育、资源整合、提升能力、合作交流、风采展示“五位一体”的社会组织服务中心，目前全市社会组织已经超过1900家。该局要积极推动将司法行政工作领域的社会组织发展纳入全市社会组织发展总体规划，强化社会协同，推进行业规范、社会组织章程、村规民约、市民公约等为基本内容的社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则，达到与司法行政部门合作共治的要求。

3.社会组织协同规划。一是要制定引导社会力量参与司法行政工作的整体规划，健全完善社会组织发展和管理体系，不断增加与司法行政相关的社会组织数量，显著提升社会组织提供司法行政服务的能力。二是要鼓励和支持社会组织参与社会治理，参与司法行政工作，激发社会活力。三是要推进政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的司法行政工作事项尽量交给社会力量承担，充分发挥社会力量在社会治理中的作用。太仓司法行政“政社互动”工作2016年的重点在乡镇司法所社会协同能力建设。如城厢镇司法所2015年已经自主培育了光辉志愿者之家和东港戏曲社两个社会组织，明年还将培育老娘舅服务站和老干部法治宣讲团两个社会组织，太仓市司法局把每个司法所2016年内至少要新培育或项目化协同一个社会组织，整合社会资源，壮大基层司法所的工作力量作为了明年司法所重点工作进行了布置。

4.制定两份权力（利）清单。即司法行政权力清单和社会组织的权利清单。严格把握权责边界，落实好“法定职权必须为、法无授权不可为”的基本要求，依法建立司法行政权力清单、责任清单、负面清单，保障社会组织依法自主决策，为社会力量参与留足空间。比如民主法治村创建是政府要求还是村（社区）的自我需要？这个问题似乎回答不清楚，现实推进过程中村（社区）往往不是很重视，基层司法局在落实过程中也有难度。有的地方为了完成创建数量作硬性摊派，创建通过后也缺乏持久性。太仓市司法局通过厘清权责，在《基层群众自治组织依法履行职责事项》（即村居依法履职清单）中明确规定了法治宣传为村社区的法定职责，并列入了年度对村（社区）履职能力的考核评估，司法行政部门作为督查检查的主体参与评估，扭转了创建困局。

5.出台政府购买目录。加大政府购买公共服务力度是关键。要建立健全司法行政购买服务机制，及时、充分向社会公布购买服务项目、内容以及对承接主体要求和绩效评价标准等信息。凡适合社会组织承担的司法行政工作事项，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。承接政府购买服务的主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法登记成立的企业和机构。

6.衔接互动平台建设。2013年起，在全市各村（社区）创建“七位一体”的便民法律服务“阳光屋”，作为司法行政工作站的枢纽平台，承接有关司法行政的驻村（社区）律师法律服务、法律援助联系、法制学校、特殊人群教育帮扶、人民调解、公证联系和法律需求社情民意收集等功能，作为司法所工作的延伸，构筑了一个在城乡社区的枢纽型的衔接互动平台。2016年，将建立太仓市司法行政社会协同组织创新创业基地，作为市级层面上承接司法行政部门职能转移的枢纽工程，吸引社会上已经孵化成熟可以与司法行政协同的社会组织入驻，进一步提升社会组织参与司法行政工作的广度和深度，将法治文化、专业调解、心理疏导、纠正行为偏差、修复与家庭和社区关系等项目，通过多种方式向具有承载能力的社会组织延伸，增强工作实效。

7.双向履约评估机制的建立。双向履约评估是指司法行政部门对社会组织年度履约情况评估，社会组织对司法行政部门年度履约情况评估。分别建立“社会组织履约评估小组”，对照协议书规定的条款、事项和标准的完成情况进行评估，由司法行政部门组织实施。评估依据为年度履约事项协议书，评估履约情况提交社会组织全体或代表会议讨论，决定评估结果。社会组织对司法行政部门年度履约情况评估由社会组织全体或代表组成的“司法局履约情况评估小组”，主要围绕司法行政对社会组织的行政指导、行政服务、行政干预和资金支付四个方面进行满意度评定。当然最理想的是建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，并将评价结果向社会公布。评估结果作为付费和是否续聘的重要依据。太仓市目前就建有这样一个第三方评估组织，在购买服务签约的时候对项目评估，支付购买额的50%，项目中期评估付30%,最后完成评估再付清余额。

8.思维的更新。“政社互动”是对传统观念的颠覆，不像招商引资那样立竿见影，它的效果不会立即显现有着滞后性，而且首先这项工作的推动是要政府从规范和改变自己的行政行为开始。既要改变习惯做法，又要削减政府权力，观念上思想上一下子转不过弯，行动上就会不积极、不支持，甚至还有抵触情绪。因此只有突破思维障碍，才能突破行动障碍、机制障碍、思路障碍等，实现管理手段和管理方式的革命。对于司法行政部门来说，关键还在于一是对社会组织的正确认识问题。一直以来，往往认为建立的一些行业或者工作协会、基金会会就是社会组织，其实这只是社会组织中的很小一部分，而没有认识到当前社会组织的组织多样性、功能多元化特征；二是把社会组织当作自己的下属单位，赋予其浓厚的行政色彩，对当下社会组织运作趋于自主、独立、开放、包容视而不见。所以要加强社会化方面的工作培训，邀请有关方面的领导和专家授课，帮助大家厘清思路，提升素质，切实转变工作思维方式、树立融入于社会的理念、向社会开放的理念。

9.政策扶持。改革的可持续性在于制度保障。一是要进一步简政放权，充分发挥司法行政的主导作用。通过不断的制度创新，最大程度地实现政府职能转移，通过政社分开、政社合作、政社互动，进一步解放社会活力，激活共同治理的社会资源。二是进一步助推社会组织承接能力建设，现有的社会组织专业化程度、承接司法行政转移事项的能力还不足，要充分发挥社会自我调节的功效，还要通过社会组织的孵化培育、政府购买服务的目录公开、公益创投领域的拓展、社工人才的岗位激励等措施配套，让社会更加有效地衔接司法行政部门的职能转移。三是进一步完善经费保障机制，逐步形成政府财政补贴、福彩公益基金支持和社会资金资助的多元化投入格局。四是降低社会组织准入门槛，促进社会力量广泛参与司法行政社会治理事务。

（责任编辑 朱腾飞）