逆周期调节与“政府信用替代资本信用”——苏州工业园区三次遭遇危机条件下的政府行为案例分析

温铁军 高 俊 董筱丹

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 海淀 100872）

一、引言

逆周期调节是政府宏观调控的重要政策，旨在熨平经济运行中的周期性波动，并降低由此积累的系统性风险。2008年美国爆发华尔街金融海啸旋即演化成全球经济危机，不论是西方发达国家，还是发展中国家，大多采取了类似的政府干预行动，主要有两种观点和做法：其一是以凯恩斯主义为理论依据、以政府主管部门为调控主体的宏观经济政策，包括国家增发货币向市场注入流动性和政府财政增发国债拉动投资，以及资本监管、产业政策等其他工具的综合协调运用[2][3]；其二是以国内陈元为代表的观点为经验依据、以国家信用为基础的开发性金融机构按照政府宏观调控的需要，选择政府急需支持的企业和领域予以信贷支持，缓解企业的市场融资约束[4]。

上述两者都能在一定程度上发挥逆周期的宏观调节作用，而且各有侧重。但也有各自的局限性，前者的政府宏观调控覆盖面广，却因信息不对称问题而存在明显的滞后性；后者的开发性金融的市场化运作具有直接、针对性强的特点，也因此缺乏综合性。本文从政府信用的角度对这两种看似不同、实则相同的逆周期调节逻辑予以抽象归纳，认为：在危机条件下，各国政府所普遍采行的逆周期干预措施，不管是财政、金融、货币等宏观调控政策，还是国家开发性金融机构的市场化运作，其实质都是政府信用的具体表达，基本方式都是政府信用对资本信用的替代。

从经济发展的周期性过程分析，当宏观经济处于上行区间时，私人资本在自由逐利的市场上乘势而上，容易形成经济泡沫；当宏观经济处于下行区间时，个人信用、企业信用等资本信用加速避险下行，起到恶化经济环境的相反作用，最终造成系统性的全局风险[5]。因此，在全球金融市场和实体经济出现系统性风险之后，政府信用替代资本信用的逆周期调节，对于市场恢复稳定能够发挥至关重要的积极作用。

我们对苏州工业园区二十年发展经验的研究表明，不仅在国内外的宏观经济层面，存在危机条件下政府信用替代资本信用的客观经验，而且在国内区域经济发展的中观层面，政府信用和资本信用在不同条件下也可以相互转化和替代。其不同之处在于：前者主要是指中央政府信用或国家信用；后者既包括中央政府信用，又包括地方政府信用。对此，本文将在第二部分中阐明有关政府信用的基本观点；第三部分以政府信用替代资本信用的基本框架对园区三次遭遇危机条件下的政府行为进行案例分析；第四部分归纳总结逆周期调节中中央和地方政府信用的转化及其替代逻辑。

二、观点提出：改革以来形成的中央与地方政府信用的内在差别

迄今为止，关于政府信用，大多侧重于从政治学视角进行研究，比如强调政府作为信用主体履行职责和承诺的意愿及能力的能动观；从公众和社会组织等客体出发界定政府信用的认知观以及两者兼顾的能动—认知综合观等等[6]。这些研究思路遵循一般的两分法给定政府和社会对立的关系，认为政府权力的合法性来源是社会成员让渡的个人权利，目的在于维护社会成员的生命、自由和财产；一旦政府不能履行承诺，人们有权废除并建立新的政府。这个指导思想方法下政府信用是政府维护公共权力合法性的派生价值，强调的是政府信任和承诺的抽象内涵[7]。这一判断也许适用于西方国家的政府，但并不适用于中国。

中国作为一个后发工业化国家，在资源环境禀赋极差的条件下，客观上只能由政府主导来推进国家的工业化进程——先是新中国建立后中央政府主导的国家工业化，其后是改革三十多年地方政府主导的地方工业化[8]。也就是说，政府作为事实上的经济主体参与了国家工业化建设的全过程。同期，政府发展成为垄断国家财政金融权力、控制大量国有资产①以金融资产为例，根据中央汇金公司公布的信息，当前国有金融资本大约为4万亿-5万亿元，包括银行、保险、证券等机构，占全部金融资本的比重为60%-70%，如果包括非金融国有企业入股国有金融企业的国有股本，金融行业国有资本占比则在80%左右[9]。以及拥有土地等关键要素资源的所有权主体，本质上不同于“物业公司”性质的西方国家政府[10]。因此，若从中国工业化进程中政府自身的特性出发，则政府信用是政府权力直接派生的国家信用工具，在资本稀缺条件下政府信用直接对私人资本起到信用替代作用，主要服务于国家的整体经济社会发展大局。这导致中国人民银行管控国家赋权形成的主权货币信用与美国金融资本之间的性质不同，也在于美元是由美联储这个私人银行组成的机构发行和掌控、主要服务于私人资本运作需要的信用工具。

新中国成立初期，与国家优先发展重工业的战略相配套，财政管理制度总体呈现“全国财政一本账、统收统支”的状态。在财政和金融的关系上是“财政金融不分家”，中央政府控制社会经济活动，高度垄断财政金融权利；地方政府则在中央政府计划下行事，自主活动空间相对狭小[11]。因而，在当时的社会生活中，只有国家信用和以工分为形式的农村集体信用，中央与地方政府在信用上具有内在的一致性，不存在私人信用和企业信用等商业信用[12]。在这种非货币化时期，政府及其部门信用可以直接用“白条”表达。

中央和地方的政府信用分化始于1984年的“财政分级承包”，以及1994年的分税制改革。这两次财税体制改革中，地方政府获得相对独立的财政利益和土地等资源配置主导权，也就有了更鲜明的垄断经营性特征，由此派生出地方政府公司化的行为路径[13][14][15][16][17]18]。而且，公司化的地方政府因占有以财政权和土地产权为主的公共产权而派生出地方政府信用，主要包括财政信用和可变现资产信用。其中，财政信用是由税收、预算等法律规定所产生的信用关系，来源于地方经济发展和税收增加，与地方政府的财政收入水平相关联[5]；可变现资产信用直接依托于地方政府拥有的土地、自然资源以及固定资产等可变现资产的存量。一般而言，地方政府信用的强弱取决于其社会动员能力、经济实力、财政实力以及金融实力等经济社会条件[19]。

中央政府信用直接与国家信用或主权信用相关联，主要包括国家货币信用和国债等政府性债务信用。其中，政府性债务信用是中央政府以国家财政做担保发行国债，为了实现一定的经济社会发展目标，通过向全社会筹集资金所产生信用关系。由此体现的国债信用是一种主权信用或国家信用；国家货币信用是由国家发行法定货币所产生的信用关系，中央政府直接通过中国人民银行掌握货币发行权，也属于典型的国家信用；此外，国家法定的金融机构属于中央政府信用派生的国有金融工具，享有“准主权级”的政府信用[5]。①比如，国家拨付3000亿元作为国家开发银行的资本金，并赋予其在市场上发行金融债券的特许权，债券信用享有“准主权级”的政府信用。据此看，不论是国债信用、货币信用还是国家法定的金融机构信用，客观上都是承担国家政治经济综合安全责任的中央政府在维护国家整体经济平稳较快发展过程中扩张市场信用的基本手段，其实质都是中央政府因垄断国家层面的宏观金融和财政权力而派生的信用工具。

因此，中央政府信用和地方政府信用具有体制上的同构关系——只能由政府权力所派生；但另一方面，两种信用之间的内在差别也是客观存在的。

尤其是2002年国有银行商业化改制完成以后，中央政府在新世纪进入了以获取垄断性金融收益为主的“白领政府”阶段；仍然停留在产业资本“蓝领”阶段的地方政府，则由于金融部门在利益导向的市场化改革中异化于产业经济的普遍规律，而陷入资本短缺[8]。

因此，以金融资本为主的中央白领政府和以产业资本为主的地方蓝领政府各自遵循着不同的行为取向，彼此呈现出一种很强的竞合关系。

中央政府因掌握财税、金融、土地指标等关键宏观制度权力，尤其是掌握国家政治信用赋权的货币信用，而对全民承担无限责任，需要维护国家安全稳定，因此才有中央在宏观领域的区域差别、城乡差别、贫富差别再平衡以及“亲民生”的“中央下乡”。亦即，承担国家综合安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会[1]。

然而，大多数不可能升级到金融资本阶段而只能“以地套现”的地方政府[20]，只能与被优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“地方下乡”：处于资本短缺条件下的地方政府将中央各部委带有“普惠”性质的财政转移支付项目整合打包，集中投资地方规划中的园区基础建设，目的在于吸引外部资本的大型项目投入。在这个意义上，财政转移支付项目被用来作为招商引资的资本项目的通道和平台，而资本项目的引入才是拉动地方经济的关键[1][21]。其实质还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营。

此外，杨斌认为中国政府是一个全体人民共有的特大型无限责任“资产公司”，拥有大量的土地资产、金融资产以及企业资产；由于大多数的生产资料全民共有，政府需要对全体人民承担无限责任，因此不存在破产问题。而且，政府公司下属两类子公司，包括省、市、县等各级政府体系和国有资产体系。虽然这些分公司都是独立法人，但实际上责任是连带的，下级公司若出现资不抵债即由它们依附的上级政府或部门解决，或者由上级单位动员兄弟地区或部门援助解决，或最终由中央政府买单[10]。

实际上，只有中央政府承担最终的无限责任，公司化的地方政府因风险上解而只承担有限责任①比如，当中央政府1997年在金融危机的巨大风险面前启动强制性制度变迁——银行商业化改制的时候，国家因承担的安全责任而必须化解巨额不良贷款，实际上是通过国有银行系统替公司化地方政府承担工业化的制度成本。，由此导致中央政府信用和地方政府信用的内在差别。

不过，本文分析的园区经验是一个特例——园区能够在一片经济危机之中逆势而起，并且多次对接国家战略投资，是因其承接国家重大战略任务而特有的“地方政府代行国家体制”形成的“集中力量办大事”特征，园区“政企合一”的地方政府信用很大程度上带有无限责任的特点，与无限责任的中央政府信用具有同构性。

三、案例介绍：苏州工业园区2200年中政府信用三次替代资本信用的经验过程

本文以苏州工业园区（以下简称“园区”）20年发展经验为案例论述“信用替代”。先看园区的“高调”起步。②本节引用的案例资料主要来源:董筱丹.再读苏南——苏州工业园区二十年发展述要[M].江苏：苏州大学出版社，2015[22]。

（一）1988—1994年宏观滞涨型经济危机之中逆势而起

中国1988—1989年滞涨形态的经济危机爆发之后是1990—1991年的萧条阶段，接着在1992年南巡作用下出现全国大办开发区招商引资，进一步演化为1993—1994年的经济过热造成的“三大赤字”③所谓“三大赤字”，除外汇赤字外，还包括1993年中央政府直接承担责任的“财政赤字”和金融严重贷差压力下，国有金融部门全部资本金为负值的“银行赤字”。危机，1994年通货膨胀率高达24.1%，是为改革以来最高；迫使中央政府强力推出宏观调控（后来被媒体称为“三年软着陆成功”），提高利率、紧缩信贷，控制基本建设[8]。同时期，1989年政治风波后西方对中国封锁，以美国为首的20多个发达国家联合对中国实施制裁，世界银行与其他受美国影响的国际组织都停止了对中国任何用于发展和建设的贷款。④中国在世界市场上获得中长期贷款的渠道被关闭，来华外国投资减少75%。据对外经济贸易部1989年10月公布的数据显示，自经济制裁以来，约有100亿美元的贷款被搁置。资金的不足，导致相关建设项目进展受阻[23]。因此，中国当时不得不面对资本极度短缺的国际压力。

正是在这样不利的形势下，园区起步才是“高调”的。园区问世之初，因其有着突破西方封锁的任务而带有政治性，中央政府赋予它“举国体制”——在突破现行制度环境约束下更多的行动选择空间，包括打破部门条块分割的“中国新加坡双边协调理事会”制度设计、超过一般经济开发区数倍面积的国务院权限的土地开发规划、不设上限的国家计委权限的项目审批权、长达10年的财税政策优惠、独立海关等本来属于中央政府权利的特殊政策。⑤资料来源：国函（1994）9号《国务院关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》。

据此可知，园区正是凭借中央赋予它的“举国体制”形成了可供地方政府运用的国家权利转化而成的信用资源，才得以逆势而上——作为典型的投资型经济开发区，园区却是近乎“零成本”起步。

1994年中国和新加坡共同成立中新苏州工业园区开发有限公司（简称中新合资公司），注册资本5000万美元，中方占比35%，新方占比65%。根据1994年对外经济合作部下发的《关于设立中外合资苏州工业园区开发有限公司的批复》，双方均以现汇出资，第一期至少为各自认缴出资额的30%，需在合资公司营业执照签发3个月内出足；1个月内缴清出资额的10%，其余1年内出足。合资公司可在园区内进行成片土地开发与经营，合营期限为30年。

而那时的中国政府对外负债远比2010年爆发的“欧债危机”严重得多，若按照西方财务标准则属于已经“破产”：1994年中央加地方的政府财政收入占GDP的比重约12%，而当年外债余额占GDP的比重达到14%[8]。可用之财捉襟见肘，在中央财政这一层表现得尤其明显。而且，当时全国范围内的资本极度稀缺，无法通过正规的金融渠道筹集中新合资公司中方占股35%所需的资本金。

对此，园区代表中方采取的解决办法就是“政府信用替代资本信用”：在银行设立了一个临时账户，让新方财团把注册资金打过来，再作为土地补偿款转到中方账户；由于1980—1990年代苏南在农村集体经济条件下的工业化高速发展进程中，地方政府在土地开发方面有相对较高的政府信用足以替代资本信用，因而并不需要立即向动迁农民发放补偿款和安置费等费用。于是，园区就利用这个政府对资本信用的替代作用打了时间差，把新方这笔钱作为中方财团的出资又打回临时账户，这样中方财团的出资也到位了。由此，现象上看解决了园区的第一笔出资问题；实质却是仅凭政府信用就完成了园区的0资本启动。

1995年，随着园区开发进程加快，中新合资公司的投资总额由1亿美元增加到3亿美元，注册资本相应地从5000万美元增加到1亿美元。而园区后续的资本金以及相应的投资责任并非源于地方政府，是由国家安排十一个国家级单位参股来筹措完成的。①1996年1月21—22日，苏州工业园区投资实业有限公司先后与中国粮油进出口总公司等9家央企签署《关于共同组建中国苏州工业园区股份有限公司的原则协议书》。至此，中方财团正式成立，更名为“中国·苏州工业园区股份有限公司”，共计7200万股，每股面值1美元，总股本规模为7200万美元。其中，苏州工业园区经济发展有限公司2672万股，占37.11%；江苏省投资公司1000万股，占13.89%；其余九家央企共计3528万股，占49%。

客观来看，园区这个“化危为机”的具体过程里面，固然包含着新方基于国家合作而形成的“国家信用”提前给中方打入开工款；而且，园区在需要增资之际得到的投入也绝大部分来源于中央政府的外汇资产，遂使园区脱离了地方资本原始积累内在形成的制度路径依赖。但除此之外，还有一层信用关系也需要析分出来，苏南地方政府因其对辖域内各种资源的较强动员能力，在1980年代曾经被称为“强政府”，其不同于“弱政府”的最大优势，就在于强政府大都能够派生出对基层社会的“强信用”。

总之，在起步阶段，园区第一次依靠中央政府赋予的“举国体制”和地方政府强信用完成对一般金融信用的替代。②园区刚成立时，在从事基本建设开发的中新集团（CSSD）里中方占35%股份，那也是中央直接安排11个国家级单位参股才出齐了资本金；全部资本金（连新方的资本金算在一起）占CSSD前后投资总额的三分之一左右。若然，则中方的资本金占CSSD投资总额的比重只有十分之一左右。也就是说，与新加坡合作的园区能够在一片经济危机的逆境之中突起，必有前提，亦即：因承接国家重大战略任务而特有的“地方政府代行国家体制”。在代行国家战略的过程中，地方政府可以得到中央政府资源的在地化配给，以及国家信用的背书，因此，垄断性地“代行国家战略”从而“代行国家体制”，客观上能极大提升该地方政府相对于其他地方政府的竞争力。这也是园区在后来的发展过程中，能够多次对接“无限责任”的中央政府所派生的国家金融信用的内在原因。

（二）1998—2001年宏观经济紧缩期间获得国家战略投资

园区第二次面对危机发生政府信用替代作用，是1997年东亚金融危机爆发。受其影响，新加坡国内的经济遭受严重打击，出现经济不景气、前景不明朗、房地产市场低迷、价格疲软以及利率趋升等一系列问题。加之，园区周边地方政府公司化竞争致使其竞争力不断下降。因而，在多种因素的共同作用下，新加坡决定从园区撤资。中新双方在1999年达成股本转让协议并于2001年正式实施，中方占股从35%增加至65%，新方相应地减少30%的持股比例。同时，根据资本结构改变治理结构，中方承担起公司的主要管理职能和全部的投资责任，将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。

据此来看园区的2001年，当新加坡方面随着股权结构的调整、撤出了对园区高标准基本建设的投资责任之际，中方除了增资扩股所带来的资金压力外，更大的资金需求则是主要源自后续的园区基础设施投资。

然而，此时的中国，一方面正处于1998—2001年宏观经济下行期间的通货紧缩时期，金融资本严重短缺；另一方面国有银行因不良率过高正在进行商业化改制，银行风险意识加强，惜贷现象严重。因此，当新加坡停止投资时，园区遭遇到了第二次经济危机带给它的又一次劫波，用媒体的话说是遇到了“资金瓶颈”，其实是遇到了资本断流的严冬。

对任何主体来说，无论宏观还是微观层面，资本断流都必是一场危机。

在这个阶段上，承担无限责任的中央政府所派生的主权信用发挥了逆周期调节作用，通过国家开发银行这种国家信用工具直接介入园区开发，先是投资园区环金鸡湖的环境治理工程，然后贷款园区做二、三区的基础设施建设以及配套功能建设。从2000—2006年，国家开发银行先后向园区承诺了四期贷款，累计承诺额194.11亿元，累计发放额134.5亿元，占此期间园区基础设施建设累计投资总额的1/3[24]。

国家信用替代私人资本的逆周期作用在园区表现为引入国家开发银行投入于基本建设，极大增加了以土地为中心的政府总资产规模。至2005年底，园区国有资产总规模506.08亿元，净资产170.46亿元；固定资产总额115.08亿元，占全社会固定投资比重32.27%（最高时占比将近一半）；产业分布于基础设施开发、房地产、公用事业、投资管理、电子与信息、风险投资、教育文化科研、仓储物流、商业旅游等行业[25]。

其实，国家开发银行代表的国家信用和园区的结合有着很强的必然性：园区项目启动时，就是依托举国体制进行股份筹资；当后续基础建设融资的重任再次落到中方肩上时，由国家开发银行这样为国家战略性投资提供融资支持的政策性银行给园区以信贷支持，也是势所必然。亦即，面对宏观经济进入通货紧缩时期和东亚金融危机新加坡撤资的双重压力，也只有国家政策性金融机构以长周期的大额贷款投入于园区的基本建设来体现对国家信用对市场信用的替代作用，才能帮助园区熨平经济波动，维持园区初创时期以“举国体制”形成的“高制度”路径[22]。

国有资本在确实起到了以国家信用维持投资拉动增长的逆周期作用之后；随之，是自2002年达到高位之后伴随经济复苏和2003年重新进入高涨阶段而连续下降——国有资本投入的逆周期调节作用是清楚的，至少在园区是这样表现的。随着宏观经济形势转好，园区的地价、房价等土地增值收益日益显现，国家开发银行也从园区的开发建设过程中分享了园区地价上涨所带来的总地租①“总地租”概念在马克思的《资本论》（第三卷）中就已经被详细讨论，将总地租与政府的公共政策相结合的思想火花，最早可见美国学者亨利·乔治的“单一地价税”主张，并由2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在讨论城市公共品供给的文章中予以证明。在中国，总地租的政治经济思想在一百多年的时间跨度里两度被热议：一是孙中山据此提出“土地涨价归公”作为其“民生主义”的重要支柱；二是2010年前后国内学者崔之元拿它来讨论重庆开发中的土地问题。收益。这就是园区第二次依靠中央政府所派生的国家金融信用对商业金融信用的替代。本文据此认为，危机时期应该强调政府信用替代资本有逆周期调节的宏观作用。

（三）2008年全球经济下行之际推进结构调整

园区第三次发生政府信用替代是由于2008—2009年美国爆发“次贷危机”旋即演化为全球经济危机。受其影响，园区2009年的经济形势出现了新世纪以来的最严峻局面，多项重要经济指标——包括工业总产值、利税、利润、主营业务收入和成本等，都出现了程度较重的大幅下滑，亏损面比上年提高，出口则出现降幅为20%多的深度跌落。最终，园区却能够相对平稳地度过此次危机。

其原因在于：从2005年开始，园区就以电子信息和机械制造为基础，着手向云计算、生物医药、纳米技术等新兴产业转型，并且日益呈现出以产业服务创新带动产业技术创新的发展态势。其中，核心经验是发挥政府在资源配置上的引导作用，以金融平台和生产性服务业作为政策传导中介，有效服务并引领了园区面向未来产业发展的技术创新和产品研发。

与此同时，国家开发银行对园区的信贷业务也在“与时俱进”地不断创新。一方面随着经济过热、商业金融投资增长速度加快，国家开发银行逐步降低在园区总融资存量中的占比，但仍然占有重要的位置；另一方面，以设立“国创母基金”①“母基金”是指专门投资私募股权基金或者创业投资基金的基金，又被称为“基金中的基金”。20世纪70年代起源于美国，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金。在欧美等发达国家，股权投资基金早已超越股票二级市场成为与银行、保险并列的三大金融业支柱之一，而股权投资基金的资金20%以上来自于“母基金”。的方式对研发创新提供金融支持。

政府利用经济下行推进结构调整乃是更为积极的逆周期调节。其中，园区金融创新的关键是政府信用主导让金融信用“回嵌”②“嵌入”和“脱嵌”概念首先是由卡尔·波兰尼在《大转变》中提出来的。他认为随着劳动、土地和货币作为虚拟商品纳入市场体系，后者成为独立于社会其他部分的自主系统，人们的经济活动不再是嵌入于社会之中，而是脱嵌于社会之外。如今，在产业资本后期，金融资本日渐“脱嵌”于实体经济，成为独立的资本力量乃是一种常态。而在园区的经验中，金融资本与创新型产业发展呈现出一种紧密结合的状态，是为“回嵌”。实体产业。这与同期一般金融资本追求流动性获利而加快脱离实体经济的趋势完全不同。

2010年国家开发银行与园区的中新创投合作运作中国第一支国家级股权投资复合基金：国创母基金。该基金的总规模为600亿元，分为PE（私募股权投资）母基金和VC（风险投资）母基金两个板块。苏州创投集团（由原先的中新创投转变而来）主要负责运作VC板块，主要投资于早期和成长期投资的创业投资基金。

截至2010年末，入驻园区的股权投资机构将近100家，累计的注册资本规模超过180亿元；在苏州市备案的创业投资机构数量在全国地级市中排名第一，其中近一半是在园区办理备案登记手续。园区已经成为江苏省内创业投资资本集聚度最高的区域。股权投资产业的发展进一步带动园区创新型经济发展，仅2010年就有40多家创新型企业获得总额超过3亿元的创业投资[26]。

2011年，国创母基金首期运作顺利，新增股权投资机构150个，资金规模超过430亿。

至2013年年初，园区已拥有297家股权投资机构、14家融资租赁公司、5家小贷公司、3家科技支行、1家科技金融超市，并设有统贷平台、引导基金等政策性融资服务平台，先后推出科技型中小企业集合信托、集合式贷款、知识产权质押贷款、股权质押贷款、投贷通等10多项金融创新产品。

总之，国创母基金的成功落户，对于园区目前组建具有引领和整合功能的区域金融综合体，进而扶持中小创新型企业的发展意义重大。这是园区第三次依靠无限责任的中央政府所派生的国家金融信用形成了对一般金融信用的替代。

四、经验归纳：无限责任的中央政府信用嫁接“公司化的地方政府”信用

一般来说，无限责任的中央政府所派生的国家金融信用和公司化的地方政府信用能够交易的前提在于金融短缺。当经济危机来临时，一般都会出现金融机构惜贷以及短期的流动性短缺无法补救，只要熬过这个阶段的流动性短缺，长期增长内生的风险收益就是倍加的。而在危机发生时，只有在中央政府独立地通过国家政治强权创造国家资本信用的体制条件下，政府信用对一般金融信用的替代才是存在的，同时也是有效的。

第一种比较常见的方式是中央政府一手创造国家货币信用，一手发行国债等政府性债务信用，然后国家用增量货币直接购买增发国债；意味着用同属于国家创造的这两种信用做交易来演化为规模化的市场信用扩张。此时，对国家政治经济综合安全承担无限责任的中央政府信用派生的国家金融信用替代的是一般金融信用。

这在中国的特色实践中，体现为被大规模扩张出来的资本信用转化为面广量大的国债带动国有金融的基本建设投资；用于缓解区域、城乡和贫富这三大差别。首先是缓解区域差别。在1997年东亚金融危机爆发的当年，中国政府果断借鉴西方1929—1933年大危机中相对成功的美国“罗斯福新政”经验，在1998—2002年以国债投资手段将过剩产能转向国内基本建设，先后实施了一系列区域发展战略：1999年实施“西部大开发”战略，到2013年底总投资规模超过四万亿，其中的两万四千多亿是国债投资；2001年开始“东北老工业基地振兴”战略，投资规模为两万多亿，70%以上属于国债投资；2003年提出“中部崛起”，投资规模又是三万亿左右。总的来说，中央政府用了大约八万亿元的投资来解决改革开放“一部分地区先富”带来的区域不平衡发展，基本上缓解了中国经济增长“东高西低”的区域差别。全球大危机以来西部地区的GDP增长速度已经超过东部，区域差别平衡战略初步奏效，这在世界上是独一无二的。

紧接着是缓解城乡差别。2003年党的十六届三中全会把城乡统筹列为新世纪的五大统筹之首，2005年又把新农村建设作为八大国家战略之首，持续到现在，三农投入成为中央财政最大项的开支，2013年为一万三千多亿，八年的总投资规模七万多亿。这个史无前例的、基本建设和社会建设双管齐下的大规模农村投资，客观上起到了缩小城乡差别的作用。

党的十八大以后需要通过“深改”予以缓解的，是这个大规模投资期间反而拉大的贫富差别。

第二种是公司化的地方政府可以在政府角色和企业角色之间相互转换，地方政府信用可以替代资本信用。按照西方的二元对立思想，国家与社会、政府与企业，是对立关系。但对于园区来说，中方主导时期与新方主导时期相比的一个重要转变，是随着园区治理结构改变为“政府公司化（政企合一）”而来的：收益来源由单一的土地盈利性出让转变为“土地出让金+园区财政税收”的总地租内涵——即使土地出让的价格低，但企业入驻后上缴的税收是增加的，这可以弥补土地的收支缺口。因此，园区管委会既是开发区的政府管理主体，也是开发公司，可以随时在政府信用和公司信用之间相互转换。

而且，这个转换是相对平滑的，因交易费用内部化而使制度成本近乎为零：既可以以公司形式要求国开行给它发放贷款，又可以以政府的身份，以本地掌控的可开发资源土地作为抵押来获得外部投资。最终，当公司型政府可以随时转换政府角色和公司角色时，所产生的制度收益也是倍加的。

第三种是不同的政府信用之间也可以相互交易，尤其是中央政府信用和地方政府信用，两者平滑交易的前提取决于是否具有同构性。

中央政府因承担国家的无限责任而以无限责任的方式创造承担无限责任的国家金融信用。据此看，国家开发银行就是最直接体现无限责任的国家信用工具。而且，只有中央政府能够用国家强权来创造货币信用。所以，现实生活中普遍发生的是，处于资本短缺的公司化地方政府将政府信用转化为公司信用，去对接中央政府赋予无限责任的国家金融信用。

此外，还需强调的是，国家金融信用所替代的不是一般性金融信用，而是长期的基础性投资。基于风险控制的需要，一般性金融的主要业务大多是短期贷款和设备贷款，固定资产贷款相对很少；即使有也是需要抵押品的。而区域性的基础设施建设这样的投资大、回报周期长的项目，属于商业金融难以涉足的长期投资领域。比如，国家开发银行在园区的贷款就是基础设施建设投资，既然很大程度上能够提升园区的地产价值，那就会因符合周期性规律而在经济高涨期产生倍加收益，包括园区一期投资中的环金鸡湖治理等公益环保项目。因此，一般认为，金融信用用于环保方面的投资是没有回报的，国家开发银行作为无限责任的中央政府所派生的国家信用工具，并不是单纯地介入环保投资，而是参与对园区的整套组合打包贷款——包括有升值潜力的基本建设在内。最后，作为土地所有权主体的园区政府则是用整个土地升值后的预期倍加收益来统一偿还。这就是两者成功合作的内在运作机制。

同时，这也解释了国家开发银行自成立以来，一直支持并不能获得产业短期收益回报的国家“两基一支”工程（基础设施+基础产业+支柱产业），而仍能维持95%以上的贷款回收率。因为：国家开发银行选择与地方政府或者大型国有企业合作，而这两类机构，都是能够将投资收益所产生的总地租增量，再通过政府的强制性措施，如税收、财政预算外收入或者其他方式，相对集中地以现金方式收回，从而履行对国开行的还本付息责任。

当然，并不是所有的公司化地方政府信用都可以直接与中央政府信用平滑结合。园区能够对接国开行投资，客观上是因为园区管委会虽然作为地方政府却有着代行国家体制的条件——因其承接国家重大战略任务而特有的“举国体制”特征，而且其身份是可以在政府角色和公司角色之间相互转换；也就是说，园区政府很大程度上具有无限责任特征，与无限责任的中央政府具有同构性。

综上所述，园区先后历经三次宏观经济大危机都可以化危为机，其得以逆周期发展的原因就在于地方政府可以占有实体资源成为土地资产和其他实体资产所有权主体，中央政府又可以占有信用资源创造债务信用和金融信用。

客观上，处于产业资本阶段的园区政府主导着本地资源的资本化过程，保证长期并且可持续的资本化产生的所有权主体收益；新世纪初的国有银行商业化改制完成之后，金融权力上收中央政府，中央政府则顺势进入金融资本阶段。本文案例中，中央政府所创造的国家金融信用通过国家开发银行这个工具去直接跟“政企合一”的园区结合。表明，恰恰只有中国这样的无限责任政府，才有如此操作的条件和空间。

如果是西方模式的有限责任政府，那只能让有限责任公司通过自由市场去干，而后者因为投资人承担责任有限、不可能包下全部风险，而一定要求有向社会转嫁代价的制度；所以，西方制度具有风险与收益不对等、势必对外转嫁成本的内在机制。

因此，中国得以化危为机的逆周期调节中的重要经验，是中央和地方政府信用的两种转化及其所派生的两种替代：中央政府的国家政治强权转化成国家货币信用，国家层面的金融信用所支撑的长期投资替代的是一般意义上较为注重短期流动性贷款的金融信用；地方政府的政府信用转化成公司信用，政府信用和公司信用之间可以相互替代。同理，中央政府信用和地方政府信用之间也可以进行交易，主要取决于两者是否具有同构性。