我国公务员信任公民的影响要素实证分析

王浦劬 李 锋

（北京大学 政府管理学院，北京 海淀 100871）

长期以来，东西方政治哲学均重视信任在社会和政治关系、政治运行中的作用。当前，信任作为一个重要概念，在社会学、心理学及政治学研究中，受到进一步重视。关于信任问题的研究成果不断增多，内容广及信任的道德内涵、信任的政治功能、策略性信任以及信任的实现途径等[1]。而伴随着经验性研究的发展，关于公民的政治信任、社会信任的实证研究、理论验证和量化分析，也相应取得丰硕成果。

在信任问题研究中，学者对信任的定义纷繁复杂。尽管如此，大部分学者均承认，信任作为一种心理状态，是社会成员之间的双向互动，关涉的是相关人员自己对于他人行为及后果的预期[2]。如同美国学者福山(Fukuyama)指出的那样，信任是基于共同体内部的规范或者共同体其他成员的认知而产生的信念与预期，这种信念产生于共同体内正式、诚实与合作的活动中[3]。更有学者直接指出，政治间合作网络的建构，必须通过信任与互惠，而不是单纯依靠权力权威或形式合约[4]。

但是，既有研究成果显示，不少研究者忽视了信任是行为者与行为者之间的双向联系和互动概念，其内涵至少具有双重指向，因此在研究中偏重于单向度的信任，从而使得作为辩证互动联系的信任在研究中呈现片面性。针对这种情况，德国学者奥弗(Offe)按照“大众/精英”“垂直/水平”的划分标准，将信任分为四种基本类型：大众对大众的水平信任，即社会信任；大众对精英的信任，即政治信任；精英与精英的水平信任；精英对大众的垂直信任[5]。按照奥弗划分的类型标准，回顾分析信任问题的既有研究，不难发现，这些研究大多关注的是大众对大众的水平信任、公民对精英的政治信任，而在很大程度上忽视了精英对大众的垂直信任。

鉴于精英对大众的垂直信任对于全面准确把握和理解政府与公民信任关系具有重要价值，本文以此作为基本路径，试图从政府公务员的角度，实证分析政府公务员信任公民的主要影响因素及其成因，以作为优化我国公务员与公民信任关系的对策依据。

一、既有研究概述和问题的设置

如上所述，在社会政治生活中，作为政治精英的公务员对大众的信任，是理解和检测政府与公民信任关系的重要环节，也是建构政府与公民之间良性互信关系、提升政府公信力、强化政府治理能力，进而促进政府治理现代化的实际抓手。如同以色列学者加多特（Vigoda-Gadot）等研究所发现的那样，如果政府公务员不信任公民，最终会损害信任的核心意义[6]。

然而，既有研究发现，在现实政治生活中，相当比例的公务员并不信任公民[6]，也不信任公民对于公务员的评价，因为在这些公务员看来，公民根本不具备足够的信息对他们进行评判，因此，公民的评价是没有价值的[7]。相关研究进一步发现，公务员对于公民的不信任，会导致较低程度的政府权威、公民服从和较高程度的治理交易成本[8]。那么，究竟是什么原因导致公务员对于公民秉持如此不信任的态度呢？

研究分析显示，公务员对于公民的信任不同于一般的社会信任。一般而言，公务员无从选择与之接触的公民，这就意味着他们不可能因为不满意特定公民而更换接触对象。美国学者杨开峰(Yang)则进一步指出，政府与公民之间的关系带有民主意蕴，因而具有政治和治理正当性的独特内涵[9]。

基于这一认识，杨开峰指出，公务员对公民的信任是“公务员的一种信念，即他们相信公民在与政府打交道的过程中会受到政府影响，从而给政府带来帮助的信念”[9]。换言之，如果公务员相信公民的政治参与能够给政府带来益处，则信任公民，否则就会不信任公民。韩国学者李(Lee)则将政府公务员对公民的信任确定为一种心理倾向，基于这种倾向，公务员更愿意与公民共享信息并鼓励公民的参与[2]。显然，前者从行为后果的角度确定政府公务员对公民的信任，而后者则更多地从心理状态与倾向的角度确定公务员对公民的信任。

研究表明，信任的建立和变化，受到多方面因素和变量影响，政府公务员对于公民的信任，亦是如此。杨开峰等从公民的能力角度分析了公务员信任大众的影响因素，而韩国学者李则从个人和社会两个层面出发，分析了影响公务员信任大众的因素[2]。归纳这些研究可见，影响公务员信任公民的因素，大体涵盖个人、职位和社会因素。

（一）个人因素

影响公务员信任公民的个人因素主要包括个人背景变量、价值观等。这些因素在个体选择公务员职业之前即已形成，其中较为重要的因子包括：

1.社会信任水平。社会信任水平，即公务员对于社会的信任程度。研究发现，公务员的社会信任水平，或者说公务员的一般信任倾向，会显著影响公务员对于公民的信任程度。早期的研究发现，个人对于社会的信任程度，即个人的社会信任水平，会影响其对他人或者机构可靠性的认知，并进一步影响其相关信任选择和行为。吉尔（Gill）的数据分析结果证明，当被信任者的信息不清晰、可靠性不确定时，个人的一般信任倾向与其信任行为之间往往呈现显著正相关关系[10]。

有学者以警察对于公民的信任程度为研究案例，来显示公务员对公民的信任状况。该项研究比较了欧洲22个国家的综合调查数据以后发现，在一般社会信任倾向较高的国家，警察对公民的信任程度较高[11]。包括以色列、美国等多个国家的调查数据证实，一般信任倾向是影响公务员对公民信任的重要因素[6]。同时，一般信任倾向中实际上也包含着公务员对公民的信任态度。基于此，本研究提出如下假设：

假设1：公务员的社会信任水平越高，对公民的信任程度越高。

2.入职动机。公务员的入职动机，即公务员基于何种因素选择公务员职业。入职动机在深层次上反映着公务员对公务员职责及政府功能的认知，由此可能成为影响公务员对公民信任的重要因素。如果仅仅基于工作待遇而选择公务员职业，那么很显然，个体与组织之间匹配的程度相对较低，个体更容易在工作过程中表现出组织政治（organizational politics）现象，即追求自身政治晋升而忽视组织中的公平价值等[12]。如果基于公共利益的考虑而选择公务员职业，即公共服务动机强烈，那么该公务员在从业期间，通常相对容易奉行公共价值，采取服务公共利益要求的行为。

有研究表明，公共服务动机较高的公民更愿意选择公务员职业，因为他们自身的追求属性与工作需求相对一致[13]。然而，也有不少人是基于其他原因而选择公务员职业的。如芝加哥大学在1989—1998年针对2247名公务员的调查发现，工作稳定和为民服务，是选择公务员职业的主要动机[14]。如果个体选择从事公务员的职业原因在于为民服务，即公共服务动机较高，则该公务员往往认可公务员职业内含的主导性公共价值取向，那么他通常比较容易信任公民。基于此，本研究提出如下假设：

假设2：基于为民服务的价值选择职业的公务员，更容易信任公民。

3.人口统计变量。大部分学者在研究中，均引入教育背景、年龄组等人口统计意义上的变量，并将其作为控制变量。然而，研究也发现，这些变量对公务员对公民的信任的影响不尽相同。有学者对以色列219名政府官员进行调查，采用结构方程模型的方法研究发现，性别、教育程度、年龄组以及宗教因素，均不会影响公务员对公民的信任。基于研究惯例，本研究也将人口统计意义上的变量纳入控制变量。

（二）职位因素

公务员对公民的信任态度还会受到公务员职位特征的影响。公务员选择特定职业，既可能出于自身的主观考虑，也可能受到组织分配的客观影响。因此，职位因素常常会在个人因素之外，影响公务员对公民的信任。例如，公务员所在部门不同，处理公民的利益诉求也不同，这些利益诉求的重要性、利益协调的难易度等，都会影响公务员与公民之间的关系，并进而决定公务员对公民的信任态度和程度。

此外，公务员所在部门层次、公务员工作种类等，也都会影响公务员自身是否经常接触基层群众，进而影响公务员对公民的认知和态度。不同层级的公务员对公民的信任研究，目前尚且缺乏，但是，公民对不同层级的政府和公务员的信任的研究，却相对较多。许多研究表明，公民面对不同层级政府和公务员时，具有着信任的层级差异，有研究者将这种现象称之为“执行性政治不信任”，即公民往往会由于日常的不良接触经验，倍加不信任基层政府和公务员，而倍加信任日常接触不到的中央政府、军队及其公务员和相关人员等[15]。基于相同的逻辑，可以推断认为，通常情况下，较高层级的公务员直接接触公民的机会相对较少，由此会强化其对于公民的信任。本文由此提出如下假设：

假设3：职位层级越高的公务员，越可能信任公民。

（三）社会因素

这里所说的社会因素，指的是公务员在从事与职业相关的社会活动中，可能影响其对于公民信任态度的因素，具体主要涉及：

1.工作目标设定。所谓工作目标设定，是指公务员在工作中将何种因素视为工作首要目标。工作目标设定，往往会影响公务员个体在工作过程中的行为取向。如果按照传统科层制的要求，将组织目标视为公务员工作的最高原则，那么与公民的交往就必须服从这一原则，在特定时期，公务员就可能为了贯彻这一原则而牺牲公民利益。事实上，在韦伯式科层制度约束下，公民常常被视为被管束和被限制的对象，公务员认为，大部分公民“懒惰、冷漠缺乏责任感”[16]。传统科层制度要求公务员按照组织科层理性原则而不是公共道德和价值行事，主张由上级来判断是非，倡导个人与行政组织融为一体。在日常行政过程中，所谓优秀的公务员，就是将组织目标视为工作至高原则并且秉持普遍化法律法规行事的公务员[17]。

总之，在传统科层制度下，法理权威是公务员行为的基础，因此，他们将照章办事视为最重要的工作评价原则[9]。而继新公共管理运动之后兴起的新公共服务理念则强调，政府的职能是“服务，而非掌舵”，要求公务员积极促进和努力建立一种集体的、共同的公共利益观念，创立共同利益、共同责任，帮助公民表达和满足他们的共同利益[18]。从新公共管理到新公共服务，对公务员工作任务的要求，也从提高组织绩效转变为与公民更好地合作，提高治理能力。

基于此，本文提出如下假设：

假设4：公务员的工作目标设定越接近传统科层制的要求，越倾向对公民采取不信任的态度。

2.与公众接触的经历。学者的研究发现，公民与政府接触的经历，会显著影响公民对政府，甚至对公务员的信任程度[15]。与之相对应，公务员与公民的交往经历，即公务员在与公民接触过程中积累的经验，也会影响公务员对于公民的信任程度。杨开峰利用实证数据发现，与大众接触的先前经历，确实会影响公务员对公民的信任程度，具体来说，公务员以前与大众交往的经历良好，往往会促使公务员形成对公民的信任态度，而且还会进一步促使公务员鼓励公民政治参与；而如果公务员发现自己在与大众接触的过程中经常被公民批评，那么他就会低度甚至不信任公民[9]。李通过韩国的数据调查也发现，公务员与公民在接触过程中形成的互动关系，会影响公务员对公民的信任程度[2]。基于此，本文提出如下假设：

假设5：如果公务员在日常工作中经常受到公民批评，则会倾向于不信任公民。

3.工作满意度。公务员的工作满意度，反映着公务员作为组织雇员对于工作情境的主观态度。工作满意度的高低，彰显着公务员个体与组织以及公务员之间的关系，影响着公务员对组织目标和工作职责的理解，并进而影响着公务员对公民的信任态度。

有学者指出，公务员的工作满意度有助于形成对工作职责的重视，并进而形成良好的工作氛围，有助于公务员亲社会动机的塑造，有助于公务员更加看重公民的价值[2]。公务员对本职工作满意，往往容易导致公务员的乐观态度[19]，有助于公务员与公民在工作过程中形成良性互动，并进而加强双方的互信。因此，本文提出如下假设：

假设6：公务员的工作满意度水平越高，对于公民的信任水平越高。

除此之外，学者还检验了公共服务动机、组织承诺等因素对公务员对于公民信任的影响[20]，但是，限于篇幅与问卷设计，在本研究中暂不纳入分析。

二、数据来源与变量处理

本文使用的数据来自于北京大学政治发展与政府管理研究所（教育部人文社会重点研究基地）重大项目《公共服务动机理论的验证、比较与应用》课题组2013—2015年的调查。项目调查覆盖我国东西部六个地市，包括市属职能部门与乡镇、街道等基层组织。调查发放2300份问卷，删除掉问卷答卷比例较低且明显随机作答的问卷，最终回收有效问卷1602份。

根据频数统计，男性受访者占52.8%；受访者平均年龄36.80岁，20—29岁占比27.8%，30—39岁占比36.3%，40—49岁占比21.9%，50岁以上占比13.9%；最高学历为本科的占比最高，其比例为66.4%；公务员工作在地市级的占比33.6%，在乡镇/街道的占比43.9%。总体上，调查对象覆盖了地市级政府和乡镇政府组织的公务员，而且没有采用明显不符合政府工作人员的指标，数据整体质量较好，针对部分题目缺失的情况，按照临近众数插补、多重替代法等方式进行了插补。

本文的因变量是公务员对公民的信任，在本文中使用直接询问的李克特量表（1=非常不同意，2=不同意，3=中立，4=同意，5=非常同意），即要求受访者对“大多数情况下，老百姓是值得信赖的”发表自己的看法。需要指出的是，杨开峰在相关研究中，除了直接询问公务员对公民的信任态度外，还询问了对公民能力与善意等相关问题，并认为这些问题构成了对公民信任的理性基础和情感基础，之所以如此，是因为他认为，公务员对公民的信任有三个层面基础：能力、正直与同情心，公务员只有认为公民具有参与的能力、技术与判断力，而且相信公民具有正直行事的素质和同情心，才会信任公民。因此，他关于公务员对公民的信任测量，是基于这三个方面进行的[20]。然而，韩国学者李则将公务员对公民的能力、同情心的认知视为解释变量[2]。笔者认为，两相比较，后者显然更为恰当，其理由主要在于：首先，公务员对公民的信任作为信任之一种，应该是一种预期和倾向，即在未知晓特定公民的能力和道德之前，对公民所作的预先判断。因此，对公民信任的测量，通常不应该包括能力、道德等因素。其次，社会信任实际上是公民对于公务员的信任，它与公务员对公民的信任相对应。而关于社会信任的测量，学界通用的测量性问题是“一般来说，您认为大多数人是可以信任的，还是和人相处越小心越好”[21]。由此可见，关于社会信任，实际上一般也是直接询问对社会整体未定个体的判断倾向。基于以上原因，本文也采用直接询问的方式，来测量公务员对公民的信任程度。在我们的研究中，由于选择“非常不同意”的受访者较少，而且为了后文逻辑斯蒂回归的方便，本研究将“非常不同意”“不同意”等合为一类，而将“同意”“非常同意”合为一类，最终“不同意”上述表述占比5.2%，中立占比7.1%，“同意”占比87.8%。

本文的自变量除了上文提及的社会信任外，还包括公务员入职动机、与公民交往经历、工作目标设定以及职位因素等。在这其中，关于公务员入职动机的题目，在原始问卷中包括工作稳定、家人建议等因素，为了便于分析，最终归为三类，包括工作回报吸引（如工作稳定、薪酬福利、社会地位、职业发展等）、职业价值吸引（如实现社会价值）、客观因素限制（专业因素、组织分配、家人建议、未找到其他工作）等，前两类为主观因素吸引，后者为客观因素限制。经过插补后的数据显示，工作回报吸引占比最高，达到64.2%，而职业价值吸引占比26.8%，客观因素限制等占比9%。

表1 其他自变量测量方式及频数情况

一般而言，学者认为工作满意度具有如下三种概念形态：整体性概念、原因型概念和要素型概念[22]。本文将工作满意度视为整体概念，即考察公务员对于工作整体状态的满意程度，并使用单一条目测量工作满意度。其他自变量测量方式及频数情况详见表1。

三、数据分析

由于因变量为多分类的定类变量，而各自变量均采取单一问题测量的方式，本文的研究将使用SPSS19采取多分类逻辑斯蒂回归，分为三个模型进行逐步回归（见下页表2）。在模型1中，研究仅置入个人因素中的个人背景变量，在模型2中加入职位因素变量，在模型3中则加入个人因素中的社会信任、价值观因素，并加入其他社会因素。为揭示影响公务员信任公民的诸多因素，笔者将“信任程度低”作为对照组，分析哪些因素造成了低度信任与其他程度信任（信任程度高、信任态度模糊）的差异。

（一）模型1统计分析

笔者在模型1中仅置入人口统计学意义上的变量等控制变量，具体包括年龄组、教育程度和性别，结果显示，模型整体卡方显著。其中，年龄组的对照组为50岁以后，教育程度的对照组为本科，性别变量的对照组为女性。结果显示，如果用“信任程度高”与“信任程度低”相比，在控制其他变量的情况下，在99%的置信水平下，年龄在20—29岁之间的公务员选择“信任程度高”的发生比，是选择“信任程度低”的0.402倍，由此表明，20—29岁的年轻公务员比50

岁以上的公务员更不愿意信任公民。此外，模型1的结果还显示，相对于教育背景为本科的公务员，教育程度为大专、高中/职高及以下的公务员更不愿意信任公民。另外，人口统计意义上的变量中，没有变量能够显著区分信任程度低于信任态度模糊的群体。

表2 逻辑斯蒂回归模型

从整体上看，性别并不显著影响公务员对公民的信任程度，而年龄组、教育背景在一定程度上会影响信任程度。但是，模型1整体的R2为2.8%，显示模型整体解释力非常有限，需要进一步加入解释变量。

（二）模型2统计分析

笔者在模型2中加入了反映公务员职位状况的部分问题，即这些问题主要反映职位所处状态，而非公务员自身与公民互动的体验，例如公务员工作的层级、公务员职位所处的类别。在这其中，前者以乡镇/街道等基层组织作为对照群组，而后者则以占比较高的行政执法类作为参照群组。

模型2结果显示，在低度信任的公务员与高度信任的公务员之间，人口统计意义上的变量已经无显著差异。在控制了教育程度、性别、公务员工作层次和公务员职位类别后，在95%的置信水平下，如果用“信任态度模糊”与“信任程度低”相比，相对于50岁以上的公务员，20—29岁、30—39岁之间的公务员选择“信任态度模糊”的发生比分别是选择“信任程度低”的4.772倍和6.237倍。由此表明，在加入了公务员工作层次和公务员类别因素后，20—39岁的公务员更愿意选择“信任态度模糊”。

在公务员职位状况的相关变量中，研究发现，在县级、地市级、副省级及以上工作的公务员选择“信任态度模糊”而不选择“信任程度低”的发生比，分别是工作在乡镇/街道工作的公务员的18.793倍、24.15倍和27.693倍，显然，发生比随着工作层级的提高而不断增大，由此反映了工作层级越高，越不会选择不信任公民。如果用“信任程度高”与“信任程度低”相比，在95%的置信水平下，在地市级工作的公务员，比起在基层工作的公务员，选择“信任程度高”的发生比是基层工作公务员的1.998倍，在县级工作的公务员是基层工作的1.53倍，但是，系数并不显著。总体而言，假设3得到了部分证实。

从整体上看，与模型1相比，教育背景基本不影响公务员对公民的信任态度，公务员职位类别也是如此；而公务员层级，则在较大程度上影响着公务员对公民的信任，相对于其他两类信任态度，作为对照群组的乡镇/街道公务员，选择“信任程度低”的发生比更大。由于加入了公务员职位状态的变量，整体的R2为8.2%，显示模型整体解释力有一定的提升。

（三）模型3统计分析

在模型2基础上，模型3进一步加入重要的解释变量，包括入职动机、工作满意度、工作目标设定、社会信任等。这些因素也是本文研究重点验证的指标。结果显示，整体R2为17.8%，显示模型整体解释力有较大的提升，表明模型3加入的解释变量解释力较强。

与模型2相比，在人口统计意义上的变量中，除了30—39岁的公务员在“信任态度模糊”与“信任程度低”之间有差异外，其他变量均不影响公务员对公民的信任态度。在公务员的职务因素方面，模型3与模型2的结果较为一致，即相对基层公务员，县级、地市级、副省级以及副省级以上的公务员，更愿意选择对公民“信任态度模糊”而不是“信任程度低”。而相形之下，地市级的公务员比基层公务员更愿意选择信任公民。

在模型3加入的可能影响公民的政治相关因素中，除了是否被老百姓批评之外，其他因素均在某个层面上影响公务员对公民的信任，因此，假设5并未得到证实。如果用选择“信任态度模糊”与“信任程度低”的公务员相比，由于“工作回报吸引”和“客观因素限制”而选择公务员职位的人群，与由于“职业价值吸引”入职的公务员相比，更愿意选择“信任态度模糊”；而入职动机并不显著影响公务员对公民的高度信任。总之，在模型3中，假设2并未得到证实。

在工作目标设定方面，如果用“信任态度高”与“信任程度低”的公务员相比，那些不同意“按照规章制度完成任务是最重要的工作评价原则”的公务员选择信任公民的发生比，是那些不相信传统科层组织目标设定的公务员的0.332倍，即相信传统科层组织目标设定的公务员，则更愿意相信公民。此外，研究也发现，与选择低度信任相比，相信传统科层组织目标设定的公务员，更愿意选择“信任态度模糊”。总之，相信传统科层组织目标设定的公务员，最不愿意选择低度信任，这表明，假设4并未得到证实。而且，越相信传统科层组织目标设定的公务员，越愿意选择信任公民。

在工作满意度方面，如果用“信任态度高”与“信任程度低”的公务员相比，那些不满意自身工作的公务员选择高信任程度的发生比，是对于自身工作满意度较高的公务员的系统选择的0.184倍。这表明，不满意自身工作的公务员通常不可能信任公民，由此可见，较高的工作满意度确实有助于形成公务员对公民较高的信任态度。研究假设6由此得到证实。

在社会信任方面，如果用“信任程度高”与“信任程度低”的公务员相比，那些认为“可以信任一般人”的公务员选择“信任程度高”的发生比，是那些认为“应该提防他人”的公务员的同样选择的3.233倍，由此表明，较高的社会信任水平有助于形成公务员对公民的信任，研究假设1因此得到证实。

通过三个模型的研究发现，在个人因素中，人口统计意义上的变量解释力有限，而社会信任程度对于公务员对公民的信任具有显著影响，入职动机则基本不影响公务员对公民的信任。在职位因素中，恰如研究预期的那样，公务员对待公民存在着类似公民对待公务员的“接触性不信任”，即那些日常频繁接触公民的基层公务员，往往倾向于不信任公民。这表明，公务员与公民的日常接触过程，并未加强公务员对公民的信任，而是恰恰相反，这种经常性接触，实际上损害了公务员对公民的信任。在社会因素中，公务员是否经常遭到公民批评与其对公民的信任之间并无显著关系，而公务员的工作目标设定越接近传统科层制的要求，则公务员对公民越信任。这从侧面说明，当前我国公务员对于政府和公民的认知并不像有些学者预期的那样，进入了新公共服务阶段，而是仍然将组织目标视为工作的主要评价标准。同时，公务员的工作满意度越高，则越信任公民。

总体而言，个人因素、职位因素和社会因素，均在某个方面影响着公务员对公民的信任。然而，公务员与公民的经常性互动，却并未起到应有的积极作用。

四、总结

作为政府与公民互信关系的重要方面，公务员对公民的信任直接影响着公务员对公民的认知和态度，并进而影响政府治理和政策制定过程中公务员对公民角色和行为模式的定位。换言之，如果公务员认为公民不值得信任，那么，在政府治理过程中，必然会加强对公民的防范甚至管制，而不可能将公民视为政府治理和公共政策制定过程中的积极参与者和合作者。在这个意义上，考察公务员对于公民的信任态度，关乎公民有效参与政府治理和公共政策制定是否可能，关乎公民参与治理和协商民主能否得到有效实现。

然而，当前学界对政府与公民之间的信任研究主要着眼于公民对政府及公务员的信任、公务员对社会的一般信任，而缺乏公务员对于公民信任的研究。有鉴于此，本文着力研究考察和实证分析了我国公务员对于公民的信任态度，并且尝试分析了影响公务员信任公民的主要影响因素。结果显示，公务员的工作层级越高，其不信任公民的可能性越低；公务员的工作满意度越高、社会信任程度越高，越可能信任公民。而且，调查统计分析显示，与西方传统观点相反，越认同“将按规章制度完成任务视为最重要的工作评价原则”的公务员，越愿意信任公民。为此，从总体上看，我国公务员对公民的信任，实际上并不完全来自于与公民的互动，而更多地来自于公务员自身属性、公务员所处的职位属性和公务员的工作满意程度。

长期稳定的信任，应该植根于公民与公务员的良性双向互动。基于这一原理，一方面，政府应该通过多种渠道改变对于公民的认知，在与公民接触过程中更多地考虑保障和实现公民利益，积极形成公务员与公民的广泛深入良性接触。另一方面，政府应该注重组织环境等方面的建设，为公务员提高工作满意度提供组织环境和实际路径。从这个意义上讲，提高公务员对公民信任的道路，实际上有赖于政府行政管理体制和干部人事制度的全面深化改革。