论环境司法专门化在海事法院的实践路径——兼论海事法院专门法院功能的重新定位

王显松

(大连海事法院哈尔滨法庭，黑龙江哈尔滨　150090)



论环境司法专门化在海事法院的实践路径
——兼论海事法院专门法院功能的重新定位

王显松

(大连海事法院哈尔滨法庭，黑龙江哈尔滨150090)

随着中国环境污染和生态破坏日趋严重，加强环境司法保护的呼声日趋强烈，环境司法专门化作为一种对现实的理性应对，近些年在实践中不断发展。但是，设置在地方法院的环保法庭无法摆脱司法地方化的体制性束缚，环境审判仍无法达到司法专门化的实质要求，致使环境审判面临种种困境，这推动了对环境司法专门化的路径选择问题的思考。最高人民法院将海上及通海可航水域环境案件全面划归海事法院管辖后，海事法院对海洋及通海水域环境案件专门审判的职能凸现出来，随着海事法院专门法院功能的重新定位，中国的环境司法专门化建设将在海事法院探索出一条新的路径。

环境司法专门化；海事法院；功能定位

一、环境司法专门化的发展困境及问题根源

(一)中国环境司法专门化的发展及其面临的困境

环境司法专门化，是指国家或地方设立专门审判机关(环境法院)，或者现有法院在其内部设立专门审判机构(环境法庭)对环境案件进行专门审理。[1]环境司法专门化是20世纪60年代末出现的司法现象，在中国受到重视和开始发展则是2007年以后的事情。随着中国环境污染和生态破坏日趋严重，加强环境和生态司法保护日趋受到重视。环境案件具有不同于一般民事、行政、刑事案件的特点，环境法已经成为一个独立的法律部门，在这样的形势下，很多学者强烈呼吁建立环境专门审判制度，对环境资源类案件进行专门审理。学者们的呼吁引起了最高司法机关的高度关注。2007年9月，时任最高人民法院副院长的万鄂湘到贵阳市视察，在了解到红枫湖污染状况及其地域管辖情况后，提出应当在贵阳成立环保法庭，以司法力量治理水污染问题。2007年11月，中国的第一个环保法庭——贵阳市清镇人民法院环保法庭挂牌成立；2008年5月和12月，无锡市中级人民法院和昆明市中级人民法院先后成立了环保法庭。[2]2010年，最高人民法院出台了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”。此后，全国各地的环保法庭如雨后春笋般出现。2014年，最高人民法院环境资源法庭成立，随之出台了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，对如何推进环境审判专门化做出了具体的规定。迄今为止，中国设立的环境资源审判庭(合议庭)已逾400个。

与环保法庭在全国如火如荼不断设置形成鲜明对比的是，这些环保法庭普遍面临“等米下锅”的尴尬困境。一方面是环境事件信访量居高不下，另一方面却是环境专门审判的案源严重不足，这一问题已经成为制约中国环境司法专门化发展的首要问题。以环保法庭起步较早的云南为例，昆明市中级人民法院环保法庭从2008年至2013年共审理各类环保案件106件，年均审理案件21件，[3]这样的环境案件数量在年均审理数万件案件的昆明市中级人民法院已经可以忽略不计。一些起步较晚的环保法庭已经开始大量审理劳动争议等其他类型案件，这与环保法庭的设立宗旨已经背道而驰。环境司法专门化面临的另一个困境是环境审判效果不理想，环境司法公信力差。具体表现在环境侵权类纠纷原告胜诉少、败诉多，胜诉案件申请执行难度大；起诉环保行政部门不作为的行政案件原告胜诉少、败诉多；环保行政部门申请法院强制执行的案件阻碍较多，执行力度不够；对环境资源犯罪惩治力度不够。

(二)中国环境司法专门化面临困境的原因

环境司法遭遇以上困境，问题的根源在于体制机制上不符合司法专门化的实质要求。从审判机关的视角出发，环境司法专门化至少应包括审判机构的专门化、审判团队的专门化、审判机制的专门化、审判程序的专门化、审判理论的专门化五方面的内容，上述五个方面相互联系、相互影响、相互促进。中国环境司法专门化建设之所以遭遇困境，主要就是因为这五个方面专门化程度不高甚至根本未实现专门化。

第一，审判机构设置专门化程度不高。中国环保法庭设置在地方人民法院内部，而地方法院就整体而言并非专门审判机关，仍未摆脱司法地方化的体制性束缚，地方保护主义对环境审判工作的干扰和阻挠仍大量存在，相当多的环境案件不能正常进入诉讼都与此有直接的关系。例如，当四川沱江发生严重污染时，很多律师跃跃欲试参与环境诉讼，但是，地方司法行政部门很快发出红头文件，明确要求律师一律不得代理沱江污染案件。多年来如沱江、松花江等很多水域发生的重大污染事件，都因地方政府的直接阻挠未能进入诉讼程序。

第二，审判队伍专门化程度不高。受地方法院体制所限，环保法庭工作人员因晋升、交流等原因，很难长期留在环境审判队伍中；环保法庭设置后由于受案率低等原因，并未成为地方法院内设机构中的重要部门，专业化的法官人才不容易留在环保法庭长期工作；全国各地环保法庭设置的很分散，相互之间交流和学习的机会有限，也很少开展系统的专门培训。受上述各类因素影响，中国虽然大量设置了环境审判专门机构，但专门化、专业化的审判队伍并未形成，制约了环境司法专门化的发展。

第三，专门化的审判程序缺失。环保法庭虽然建立了符合环境类案件特点的“三审合一”的审判模式，但是，在“三审合一”的审判模式下，民事、行政、刑事类环境案件仍按各自的诉讼程序进行，并未根据环境类纠纷的特点和案件审理的特殊需要，形成独立的专门的诉讼程序。由于缺少专门的诉讼制度和规则作保障，环境诉讼在案件管辖、诉讼主体确定、证据和事实的认定、因果关系的确定等方面，都面临一定的困难，导致环境诉讼面临立案难、审理难、执行难、案件审理时间长、当事人诉讼成本过高等一系列问题，直接导致环境司法遭遇受案率低，司法保护水平不高，环境司法公信力差的尴尬局面。

第四，环境司法实践缺少充足的环境司法理论支持。在缺少相关诉讼制度支持的情况下，正确的环境司法理念的缺失，环境审判理论研究的未及时跟进，进一步影响了环境司法工作的开展。人民法院虽然设立了专门的审判机构，但依法保护生态环境，依法规范资源合理开发利用的保护性理念还未完全形成，预防性理念、公益性理念等环境司法理应树立的正确理念也经常缺失；加之基本理论研究的不足，对哪些案件应当由环境审判机构管辖缺少明确认识，对哪些权益应当获得司法保障和如何保障缺少明确认识，对环境污染和生态破坏的责任承担难以作出结论，这些问题导致环境案件进入程序困难，进入程序的案件审理结果也不尽如人意。

二、环境司法专门化在海事法院的实践路径开启——环境司法专门化新的路径选择

面对中国环境司法专门化的困境，很多学者呼吁，环境司法专门化在中国的进一步发展，当以设立跨区域管辖的环境专门法院为最佳选择。海事法院以其跨区域管辖的体制上的优势，以及其管辖级别高、法官素质高、审判专业化水平高、国际国内认可度高等优势，在中国环境司法专门化的进程中一直受到广泛的关注。全国人大副委员长、民革中央主席、最高人民法院原副院长万鄂湘早在2007年就提出建议：水污染案件应全归海事法院审理。经过多年的探索和实践以后，2016年2月24日，最高人民法院发布了新的《关于海事法院受理案件范围的规定》(简称《规定》)，对海事法院的受理案件范围进行了大幅的调整和增加。《规定》在架构调整方面最大的变化，体现在将“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”，从原有管辖规定中的“其他海事海商纠纷案件”部分单列出来作为一大类案件，使海洋及通海可航水域的环境类案件与海事法院过去大量审理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷一起，并列成为中国海事专门审判的主要案件类型。在新的《规定》中，这类案件确定的案件类型大幅增加，涵盖了海洋及通海可航水域能源和资源开发、海洋科学考察、海岸带开发利用、渔业经营、污染海洋及通海水域环境、破坏海洋及通海水域生态责任纠纷等各种环境类纠纷案件。同时，《规定》又将海洋及通海可航水域的相关环境行政案件全部纳入海事法院管辖范围。《规定》做出的这一重大调整，将海洋及通海可航水域环境案件的专属管辖权全面赋予了海事法院，旨在突出海事法院规范海洋及通海可航水域开发利用秩序和环境保护的职能，这意味着突破地方行政区域、按照海域和流域划分管辖区域的海事法院，被赋予了海洋环境专门法院的审判职能，并且这一职能延伸至通海可航水域。这标志着中国环境司法专门化建设迈上了一个新的台阶，标志着中国海洋及通海可航水域环境司法专门审判制度初步建立，也标志着海事司法专门化建设向前迈出了重要一步。

海洋及通海可航水域环境司法专门审判制度的建立，对中国环境司法专门化的建设具有极其重要意义。

第一，审判机构的专门化程度更高。与过去设在地方法院的环保法庭相比，海事法院作为以海域和流域为单位跨行政区划设置的审判机构，受地方保护主义干扰较少，审判独立地位更为突出。另外，新加入的海洋及通海可航水域环境案件，与海事法院传统审理的海事侵权纠纷和海商合同纠纷两大类型案件具有高度关联性，而一般的民商事案件和行政、刑事案件仍不在海事法院专门管辖范围内，海事法院作为专门法院对上述案件集中管辖，管辖对象仍很集中，海事法院与设立环保法庭的地方法院相比专门化程度明显更高。

第二，为形成专业化的审判团队创造了更加有利的条件。海事法院管辖调整后，环境案件将和海事侵权案件、海商合同案件一起，成为海事法院专门审理的主要案件类型。上述案件的审理均要求法官具备相应的海洋科学知识和水文气象等科学知识，法官的流动、晋升对专门化法官队伍的形成影响较小。过去，海事法院对发生在海洋及通海可航水域的船舶污染等少数类型的环境案件具有管辖权，积累了一定的审判经验，在过去基础上不断加强专门化、专业化队伍建设，是可以做到的。传统海事审判工作也体现了较强的科学技术性，具备专业知识的专家、鉴定机构以及专业律师参与诉讼一直是审理好海事案件的一个重要条件，在审理海洋及通海可航水域环境案件时，在以往经验的基础上，通过专家陪审等形式打造专业的审判团队，是可以实现的一个工作目标。

第三，为专门的环境诉讼程序规则的制定创造了更加有利的条件。为保障海事诉讼的顺利进行，中国于1999年就已经制定了《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(简称《海事诉讼特别程序法》)，经过十余年的实践，已经积累了比较丰富的经验。海洋及通海可航水域环境案件划归海事法院管辖后，《海事诉讼特别程序法》的很多制度和经验是可以借鉴的，如海事强制令制度对及时制止污染环境和破坏生态的行为就可以很快发挥其制度价值。以现有的特别程序法做依托，结合环境案件的特点探索制定独立的环境诉讼特别程序规则，相对来说比较容易做到。

第四，为创建科学的环境审判机制以及加强环境审判理论研究创造了更加有利的条件。海洋及通海可航水域环境案件集中管辖，对探索更加高效、快捷的审判工作机制更为有利，对集中研究环境审判领域遇到的实体法和程序法方面的问题更为有利，海事法院之间以及海事法院与上级法院之间联系密切，有利于相关审判经验的交流和总结，海洋及通海可航水域环境案件专门审判制度的建立，将推动中国环境司法专门化迈上一个新的台阶。

三、海事法院环境司法专门化的渐进之路及海事法院功能转型

海洋及通海可航水域环境案件明确由海事法院管辖后，表明海洋及通海可航水域环境案件专门审判制度初步建立。但是，真正要达到环境司法专门化的目标，专门审判制度的建立只是一个起步，海事法院还应全面把握司法专门化的基本内涵，提高各个环节专门化建设的水平。当前，海事法院环境司法专门化建设应从如下几个方面逐步做起。

第一，海事法院首先应当高度重视自身功能转型，尽快树立加强海洋及通海水域环境司法保护的正确审判理念。海事法院必须认识到自身正在从过去“水上运输专门法院”这一单一角色，逐步向“水上运输与水上环境专门法院”的性质转变。海事法院不能再只局限于为航运贸易提供海事司法服务来理解自身的职能，而应该同时高度关注依法规范海洋及通海水域开发利用秩序，加强海洋及通海水域环境司法保护，积极全面地行使海事司法管辖权。对于加强环境司法应当树立的依法保护和保护优先的司法理念、注重预防的司法理念、损害担责的司法理念，海事法院必须结合海洋及通海水域环境审判工作的实际，尽快牢固树立起上述理念，只有在正确的司法理念指引下，海洋及通海水域环境审判才能走上司法专门化的正确轨道，才能符合司法专门化的实质要求。

第二，海事法院应该尽快研讨环境资源审判庭的设立和运行模式问题，全面推动环境审判机构进一步专门化。以往，海事法院承担专门审判职能的主要内设机构是海事审判庭和海商审判庭，被赋予海洋及通海水域环境专门法院审判职能后，由于环境案件与传统海事海商案件相比具有不同的特点，上述案件的审理应把握其运行的特殊规律，因此，在海事法院内部，尽快设立环境资源审判庭的问题已经成为当务之急。与此同时，由于环境案件具有不同性质法律关系交织，综合性、复杂性、科学性较强的特点，以往地方法院探索的“三审合一”的运行模式已经被实践证明是具有科学性的。因此，海事法院在还未被赋予刑事审判权的情况下，新设立的环境资源审判庭应实行“二审合一”的运行模式，即环境民事和环境行政类案件均应由环境资源审判庭审理。在具备条件时，还要积极争取对海洋及通海水域环境案件的刑事审判权，以达到对海洋及通海水域环境案件全面行使司法管辖权，为海洋及通海水域环境保护提供全面司法保障的目的。

第三，海事法院应全面加强派出法庭的环境审判功能，增强海事法院的辐射能力。由于海事法院属于以海域和流域为单位跨行政区划设置的审判机构，其管辖区域一般十分广泛，为保障快捷高效审理不同区域的环境案件，达到司法便民的效果，必须充分发挥派出法庭的功能。对于受航运条件所限，传统海事海商案件受理较少的海事法院的派出法庭，如北海海事法院设立的景洪法庭、大连海事法院设立的哈尔滨法庭以及即将设立的吉林省的法庭等，应充分发挥其环保法庭的审判职能作用，突出其环境审判法庭的功能。由于海事法院设立初期以服务航运为主要着眼点，所以海事法院在内河流域的管辖范围限制在通海可航水域，在海事法院被赋予环境案件审判职能后，海事法院及其派出法庭的审判职能应该向尚未通航的水域延伸，为海事法院实现其水上环境专门法院的职能创造更为有利的条件。

第四，依托《海事诉讼特别程序法》的现有诉讼制度和实施经验，探索海事环境诉讼特别程序规则的建立。环境诉讼有其自身的特殊性，传统的诉讼制度已经不能适应环境纠纷案件的处理。海事法院应依托现有海事诉讼的程序规范和实施经验，探索适合环境案件审理需要的程序规则，对公益诉讼等特殊诉讼形式要有专门诉讼规则予以规范，针对环境类纠纷的特殊性，要在管辖、合议庭构成、鉴定程序、举证分配、证据认定、损害事实认定、因果关系认定、诉讼成本分担等方面探索科学合理的诉讼规则，做出特殊应对。[4]要以适合环境案件特点，符合环境案件审判规律的诉讼程序规则，规范环境诉讼案件的审理。

第五，加强环境审判理论研究，形成专业化的审判团队。由于海事法院对环境审判相对比较陌生，加强环境理论学习和研究十分重要和紧迫。海事法院可以利用现有人才优势，加强对环境实体法和程序法的理论研究，借助地方法院环境司法专门化的实践经验以及自身海事审判经验，理论联系实际，不断加强海洋及通海水域环境审判理论研究。当前，首先要明确何谓环境案件这一基本理论问题。现代环境保护包含三个方面的内容，即污染防治，自然资源的合理开发、利用、保护以及生态环境的改善，凡此三方面活动所发生的纠纷，都属于环境案件的范围。在加强理论研究的同时，海事法院还应当在过去基础上不断加强队伍专业化建设，加强法官培训，加强业务交流，发挥专家陪审员的作用，打造专业化的审判团队。

当前，建设国际海事司法中心，为实施海洋强国战略和推进“一带一路”建设提供良好的海事司法保障，已经成为摆在全国海事法院面前的一项重要的历史性任务。为完成这一任务，必须全面认识和充分发挥海事法院的职能作用。国家设立海事法院的最初目的，是“为了适应海上运输和对外经济贸易事业发展的需要”；随着形势的发展，“依法规范海洋及通海水域开发利用秩序，加强海洋及通海水域环境司法保护”已经成为海事法院的重要审判职能。海事法院正在从过去的“水上运输专门法院”向覆盖整个蓝色国土、覆盖整个通海水域的“水上运输和水上环境专门法院”转变。海事法院只有不断加快自身转型的步伐，高度重视新增加的环境司法职能，使环境审判工作日趋符合环境司法专门化的实质要求，积极全面地行使国家赋予的海事司法管辖权，才能全面完成建设国际一流海事司法中心，为实施海洋强国战略和推进“一带一路”建设提供海事司法保障的历史性任务。

[1]王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学，2013(3)：54-71.

WANG Shu-yi.About ecological civilization construction and environmental judicial reforms[J]．China Legal Science，2013(3)：54-71.(in Chinese)

[2]汪劲.我国环保法庭建设面临的问题与对策[J].环境保护，2014(16)：14-17.

WANG Jin.Problems involved in the construction of environmental protection courts in China and relevant countermeasures[J]．Environmental Protection，2014(16)：14-17.(in Chinese)

[3]吴璨.我国环保法庭“低受案率”的反思[J].山西农业大学学报(社会科学版)，2015，14(4)：392-396.

WU Can.Reflection upon the “low case acceptance rate”of environmental protection courts in China[J]．Journal of Shanxi Agricultural University(Social Science Edition)，2015，14(4)：392-396.(in Chinese)

[4]张宝.环境司法专门化的建构路径[J]．郑州大学学报：哲学社会科学版．2014，47(6)：51-54.

ZHANG Bao.Path to construction of environmental judicial specialization[J]．Journal of Zhengzhou University (Philosophy and Social Sciences Edition)，2014，47(6)：51-54.(in Chinese)

Discussion about the practice path of environmental judicial specialization in maritime courts—also about the repositioning of special court functions of maritime courts

WANG Xian-song

(Harbin Tribunal，Dalian Maritime Count，Harbin 150090，China)

Due to the increasingly seriousness of environmental pollution and ecological damage，the calls for enhancing judicial protection of environment are becoming increasingly intense and environmental judicial specialization，as a rational response to reality，has been developing constantly in recent years. However，an environmental protection court housed in a local court still cannot break away from institutional constraints of judicial localization，making it impossible for environmental trials to meet the essential requirements for judicial specialization，resulting in various difficulties faced by environmental trials and causing us to consider the selection of the path to environmental judicial specialization.Since the Supreme Court has brought all environment-related cases occurring at sea and navigable waters connected with sea within the jurisdiction of maritime courts，the special trial functions for environment-related cases occurring at sea and navigable waters connected with sea have been highlighted.With the repositioning of special court functions of maritime courts，a new path to judicial specialization construction in maritime courts in China will be explored.

environmental judicial specialization；maritime court；functional positioning

2016-06-03

王显松(1973-)，男，黑龙江绥棱人，大连海事法院哈尔滨法庭副庭长，E-mail:wxs19731973@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)03-0088-05

王显松．论环境司法专门化在海事法院的实践路径——兼论海事法院专门法院功能的重新定位[J]．中国海商法研究，2016，27(3)：88-92