跨界河流污染的合作治理*——以深圳惠州治理淡水河为例

王沛雯

(华南师范大学政治与行政学院 广东 广州 510631)

跨界河流污染的合作治理*
——以深圳惠州治理淡水河为例

王沛雯

(华南师范大学政治与行政学院 广东 广州 510631)

珠江的二级支流淡水河是一条跨界河流，自上世纪90年代初开始，淡水河污染日趋严重。l998年深圳和惠州开始第一次合作治污，经过几年治理，收效甚微，水质并未好转。2008年开启了深圳与惠州对淡水河第二次合作治理，两市就淡水河治理合作采取了一些具体行动，取得了初步成效，但水质并未得到根本好转，治污仍然任重而远。针对目前状况，淡水河治理重点要完善环境治理的合作机制：两市政策规划对接，实现流域治理的前端合作；建立流域合作治理的利益协调机制；调整流域产业布局，促进产业合作；深化流域治理中政府与市场主体的合作。

跨界河流；淡水河；水污染；合作治理

珠江流域东江支流淡水河，又名龙淡河，全长95公里，流经广东深圳、惠州两市，从深圳龙岗区，再进入惠州市惠阳区，最终流入东江的一级支流西枝江，是东江的二级支流。其中深圳的龙岗河是淡水河的上游，深圳的坪山河是淡水河一级支流，也处在淡水河的上游，在深圳市简称“两河”。淡水河的治理走过了十多年的艰难之路，在当下中国跨界河流治理中具有标本意义。本文通过对该案例的分析，总结淡水河跨界合作治理的经验和面临的困境，探寻跨行政区联合治理之策。

一、深圳惠州合作治理淡水河的进程

1．第一次合作。自上世纪90年代初开始，深惠两市城市化进程加速，工业企业日益增多，人口急剧膨胀，产生的工业、生活污水大量增加，淡水河水质污染日趋严重，尤其是上游的深圳龙岗地区，重污染企业剧增，导致河水变黑变臭，水质长期处于劣V类，被省人大常委会重点督办。淡水河污染整治直接关系到流域经济社会可持续发展，关系到粤港4500多万人民的饮水问题，一直是广东省环境保护工作的一个老大难问题。早在1993年，淡水河的污染问题已经引起了广东有关方面的重视。广东省政府当年下发了《广东省跨市河流边界水质达标管理试行办法》，要求淡水河上游龙岗河、坪山河的交接标准在1995年达到Ⅲ类。从1994年开始，广东省人大、省政府的对淡水河治理进行监管。1996 年省环保局下发了《关于做好淡水河流域污染整治工作的通知》，对淡水河流域的污染治理作了部署。l998年l0月，深圳市和惠州市主要领导就淡水河污染治理问题达成第一次合作，两市环保局在省环保局的牵头组织下，共同制订了《淡水河流域污染源调查整治工作方案》，共同委托国家环境保护总局华南环境科学研究所，对淡水河流域的污染源进行调查。从2000年开始，深圳、惠州环保局建立联席会议制度，双方交流污染治理情况，沟通跨市河流交接断面水质达标情况。经过几年治理，水质并未好转。2008年12月，深圳、惠州高层召开淡水河污染整治座谈会，协商解决淡水河问题，但这次会议并未达成真正共识。淡水河流域重污染行业污染整治被列入2009年广东省挂牌督办的十大重点区域环境问题。[1]

客观地讲，深惠两市人大和政府对淡水河污染的治理都付出了努力，省人大、省政府及省环保局也在积极推动，然而，淡水河水质污染治理的成效并不明显。制约两地政府合作的因素很多，其中根本原因是现行环境分割式管理与环境治理一体化之间的矛盾，两市的污染整治缺乏系统的指导思想，整治规划缺乏衔接，粗放的发展方式，管理中的地域分割、条块分割，缺乏合作机制，在解决环境问题特别是流域性环境问题难以协调行动，阻碍了环境问题的统筹防治。其中突出的是以下原因：一是缺乏合作共识和合作机制。深圳惠州在许多方面缺乏共识，协调治污力度不够，没有形成一个双方认可并为之共同努力的治污方案。1998年10月，深圳和惠州进行了市级层面协商曾就淡水河联合治污达成初步意见。深圳和惠州缺少沟通机制，没有制度性的东西，由省环保部门出面协调，双方才碰面，沟通没有形成常态。二是城市规划缺乏协调与衔接。两市之间的总体规划、环境保护规划、防洪规划等之间缺乏协调与衔接。尽管深惠两地政府为治理淡水河污染投入了大量的人力物力，但由于缺乏流域性的整体规划和系统治理方案，两地治理各搞一套，治理效果并不理想。如惠州境内的淡水河防洪工程按近期30年一遇、远期50年一遇防洪标准设计，而上游的龙岗河、坪山河却是按100年一遇的防洪标准设计。三是流域内产业结构和布局不合理。近十几年来，淡水河流域正在经历高速的城市化进程，流域土地开发强度过大，建设用地面积已超过土地总面积的50%，流域内电镀、印染、线路板等重污染、劳动密集型企业众多，废水排放较大。发展布局和产业结构不合理，污染负荷远远超过河流自净能力并不断增长，是龙岗河、坪山河水质不断恶化和久治不愈的根本原因。[2]四是环境基础设施和治污能力滞后。淡水河的水质没有得到根本好转的原因很多，上游截污力度还不够是重要原因之一。在城市化迅速发展、工业迅速增长和人口激增的过程中，当地政府环保投入不足，大部分污水处理厂存在污水收集管网不完善、处理量或处理浓度偏低、减排效果不明显的情况。[3]长期以来，淡水河流域的城镇集污管网、污水处理厂、垃圾处理厂等的基础设施没有同步建设，流域内污水处理率为54%，污水管网截排处理率为22%，减污能力严重滞后于污染的增长速度。[4]

2.第二次合作。2008年，国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，这为深圳、东莞、惠州三市携手进行污染治理和环保合作带来了新的契机。2009年2月27日，深圳、东莞、惠州三市最高党政领导在深圳举行第一次联席会议，会议签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》。《框架协议》要求重点加强区域发展规划、产业发展、区域创新、基础设施建设、环境治理、生态保护、社会公共事务管理等方面的紧密合作，建立了包括环境生态专责小组在内的10个专责小组，从而开启了深圳与惠州第二次合作治理淡水河的进程。2009年5月16日，深莞惠在东莞召开第二次联席会议，联席会议上三市签署了《深莞惠界河及跨界河综合治理计划》。根据该项协议，三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流观澜河(石马河)、深莞界河茅洲河干流和支流作为综合治理的重点，以流域水质改善和保护为核心，治理内容包括水污染治理、防洪排涝整治等，加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施的建设，积极清理畜禽养殖场，防止面源污染。环境生态专责小组酝酿加强环境规划的协调与衔接，统一并严格区域环境标准，联合防治水污染和大气污染，加强流域和边界区域的环境监管合作，加强环境基础设施建设合作，加强环境监测合作，实现环境信息共享，加强环境保护科技与产业合作。2009年 9月24日，深莞惠第三次联席会议在惠州召开。会议审议通过了《界河及跨界河综合治理专责小组章程》。联席会议后，深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具体行动，取得了初步成效。2010年深莞惠三市召开第四次联席会议，加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施建设，全面开展水环境综合整治，确保各界河及跨界河水质按期达标。[5]

二、深圳惠州合作治理淡水河的成效和经验

1．深圳惠州二次合作治理淡水河，取得了明显的成效。一是推动了淡水河的综合治理。在联席会议的推动下，深惠两市积极部署各项整治工作。2009年4月，惠州全面规划实施淡水河流域综合整治工程，完成了淡澳分洪河惠阳段5公里的综合整治，开展了淡水河流域防洪排涝整治、淡澳分洪河大亚湾段整治、坪山河大亚湾段防洪排涝整治工程的前期工作。2009年以来，惠州对引进项目严格把关和对企业的监管，拒绝了多个大型工业项目。深圳市制定了两河流域环境综合整治工作实施方案，龙岗区颁发了龙岗区实施治污保洁工程主要目标及任务分解方案，实施流域限批，禁止新建及扩建电镀、线路板、制革和规模化养殖等重污染项目，完成流域污水处理厂、配套管网、污泥处置厂、生活垃圾处理、生态补水和生态修复、拆除违法建筑等多项综合治污工程。[6]二是完善了河流治理的基础设施。按照深莞惠三市签署的界河及跨界河综合治理计划，2010年，河流域内污水处理厂及其配套污水管网工程、污泥处置设施建成投入使用，加大垃圾无害化处理，建设总规模达到“十一五”规划水平。2008年到2012年，淡水河治理投入220亿元。淡水河流域所有镇污水处理设施全部建成，流域污水处理能力均已超过实际污水排放总量。[7]三是加强了流域联合执法与监管。深惠两市环保部门强化工业污染源监管，严厉查处环境违法行为，运用联合执法、挂牌督办、环境信用等级管理、在线监测监控等多种手段，不断提高执法效能。在省环保厅牵头组织下，深惠开展了大规模的淡水河重污染行业核查行动。这种联合检查方式，便于相互监督，确保了核查数据真实可信，推进了跨市河流的合作治理。四是遏制了淡水河水质恶化的趋势。经过两市的共同努力，淡水河流域内污染物排放总量得到了有效控制，水质恶化趋势得到了基本遏制，基本消除了黑臭。2012年，淡水河水质首次有了转机。淡水河西湖村、上垟断面氨氮浓度低于4毫克/升，其余指标均达地表水Ⅴ类，达到了省制定的2012年阶段性水质目标。[8]2013年，华南环科所对“两河”流域整治工作开展第三方评估，淡水河考核断面的化学需氧量、氨氮、总磷等污染综合指数一年降幅在2.7%到41.2%之间。这表明淡水河大部分河段的水质有明显改善。[9]

深圳惠州两地第二次整治淡水河以来，淡水河水质出现明显改善。跨界河流污染治理机制初步形成，其治理经验已经被提炼进入国家方案。一是联合治污需要建立机制。建立健全了省政府跨界河流污染整治工作联席会议制度、区域环保合作和联防联治工作机制、整治工作问责制、治污“河长制”等制度，用制度保障各项整治工作的有力和有效推进。淡水河合作治污机制已经初步建立，这是第二次合作的成效，也是合作的重要经验。2009年4月，省政府牵头成立了由省人大环资委、省直有关部门及深圳、惠州两市政府有关负责人组成了“淡水河污染整治工作联席会议”，由副省长担任第一召集人。到目前为止，包括联席会议制度、省人大代表视察和督办制度、深惠主要领导定期会商制度，以及重大整治工程专家咨询制度等已经建立，联合治污的工作机制初步形成。国控、省控、市控污染源全部实现在线监控。建立了一个由省级统筹层层推进、跨区域协作逐渐深入、区域内部分工合作的三级协同网络。二是规划先行和从源头治污。深圳市委托环保部华南环科所编制了《龙岗河坪山河流域水环境综合整治达标方案》，具体设计流域污水处理厂、配套管网、污泥处置厂、生态补水和生态修复等综合治污工程。惠州市编制实施了《淡水河淡澳河综合整治议案办理工作实施方案》，委托中山大学编制《淡水河流域污染综合整治规划》，制订了《淡水河、淡澳河“两江四岸”综合整治工程建设方案》。两市严格环保准入，坚守禁止开发和限制开发的红线。惠州市还划定了淡水河流域畜禽禁养区，出台了《畜禽养殖环境保护管理暂行规定》。针对淡水河流域畜禽养殖场从上游清理时转移到下游的现象，惠州市加强环保、农业等部门的联动，避免养殖场在流域内无序转移。三是上级政府的协调和督办。在淡水河的治理中，广东省政府和省环保厅，以及省人大环境资源委员会发挥了重要的作用，建立健全了淡水河污染整治工作联席会议制度和省人大代表视察和督办制度。2008年起，广东省人大介入，将淡水河跨界治污作为当年的人大常委会重点建议案。此后一连五年，每年被列入重点建议案。与此同时，广东省政府成立了淡水河政治联席会议制度，确定治理项目清单，治理方案由省审批、环保厅下发，目标明确。每年环保厅根据方案下达具体工作任务，各市根据这个方案做本地治理的专项规划。2009年4月批准实施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染综合整治目标和任务》，将整治目标和任务按年度进行分解并加强考核。

三、深圳惠州未来深化合作的主要建议

尽管淡水河污染的合作治理取得了一定成效，但淡水河水质并未得到根本好转，治污仍然任重而道远。广东省人大环资委官员坦言，目前，淡水河流域截污后集中处理过的“达标排放”之水，仍是劣Ⅴ类。2014年广东省环保厅公布的上半年江河水质情况显示，龙岗河、坪山河水质属重度污染；广东省环保厅在官网再发布《2014年第三季度重点河流水质状况》，显示淡水河和龙岗河水质明显恶化，坪山河水质恶化。[10]在淡水河治理中，急需引入“合作式治理”新思维，充分发挥各环境主体的优势，形成政府、企业、社会组织、社会公众等方面的有效协调与通力合作。

1．政策规划对接，实现流域治理前端合作。流域治理是一个系统工程，需要上下游全河段共同来完成。因此，淡水河治理需要深惠两地加强协作，在省政府的协调下，统一规划，上下游、左右岸同步开展一体化治理。深惠两市均制订过有关该流域的治理规划，但缺乏整体性、全局性、衔接性。要推进淡水河流域一体化治理，首先要实现两地政策规划对接。一是推动两市关于淡水河整治规划的对接。在深莞惠合作合作框架下，明确两市各自在淡水河治理中的目标和责任，统一的流域环保准入标准，统筹流域环境功能区布局和环境资源开发利用，共同划定流域基本生态控制线。二是淡水河流域功能区规划对接。统筹淡水河的环境功能区布局和生态资源开发利用，共同构建区域生态安全格局。根据流域不同区域和河段的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，打破市、区、镇街的行政区划限制，将流域划分为“禁止开发”、“限制开发”和“优化开发”三类功能区。两地根据不同功能区的要求调整产业布局，加强区域间的沟通和合作。把淡水河流域的坪山河、龙岗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸划定为优化发展区，将其打造成城市景观带和重要经济功能带，严把环保审批关，严禁河段沿岸新批污染项目。将淡水河流域内的饮用水源区、水源涵养区、自然保护区、基本农田保护区划为禁止开发区。三是实现两市环境政策对接。两市要共同制定针对流域或边界地区的环境执法细则，统一执法标准、执法尺度，上下游同步治理。对于流域内的建设项目，建议两市政府实行联合审批。从环保审批入手，严格执行流域禁批限批政策。通过区域禁批、行业禁批、行业限批和企业限批等措施，严把项目环保准入关。

2．建立流域环境合作的利益协调机制。环境治理中的政府合作在很大程度上是政府间的利益协调，也就是说通过协调机制实现行政区际环境合作收益的合理分割与分配，从而解决流域合作中的利益冲突问题，为环境合作可持续发展提供保证。淡水河流域合作治理的利益协调机制主要包括以下几个方面： 一是建立上游对下游的生态补偿机制。淡水河流域生态补偿运作可以采取政府补偿和市场补偿两种方式。政府补偿即通过深圳和惠州两市政府间的协商谈判，当上游深圳给下游惠州制造污染，影响下游生产和生活时，上游地区应给予下游地区一定标准的财政补贴。按照“谁污染、谁治理”的基本原则，明确上下游地区生态补偿的责任、权利和义务，共同保护流域水环境。另外，深圳和惠州市内区、镇之间也可实行生态补偿。二是构建流域排污权交易制度。方式一：地区间排污权交易。这是指上下游或者左右岸按照流域的污染承受能力和各地经济社会发展情况，严格科学测定排污总量的前提下，商定各地的排污量，建立统一和规范的排污权交易市场，可以在这一市场买卖排污权。方式二：企业间排污权交易。企业间排污权交易是在排污总量控制的基础上，核定排污单位的排污量，进而实行排污指标有偿性转让，使污染治理成本低的企业首先进行污染治理，然后把多余的排污许可指标卖给无法按照政府规定减排或因为减排代价过高而不愿减排的企业。三是设立“淡水河流域环保合作基金”。借鉴深圳河治理模式，由深港两地政府共同出资，合组一个业主方的方式。建议设立一个“淡水河流域环保合作基金会”，作为所有需两方以上合作的环境治理项目的共同业主方。基金的来源：省、市财政对流域环境治理的投入资金，列入省、市的财政预算，两市按上年度 GDP 或者财政收入的一定比例提取，比如1%，并按各市投入为基数，每年按一定比例增长，共同注入环保合作基金，用于解决流域重点污染源达标管理、交接断面水质达标管理等。基金会也可以向民间募资，鼓励企业和个人捐助，政府应给予捐款的企业和个人抵扣个人所得税和企业所得税的政策优惠，也可申请国际上各类公益基金资助项目。

3．调整流域产业布局，促进产业合作。采取经济、技术和必要的行政手段，调整淡水河流域的产业结构，对流域内企业进行优化升级，在消除结构性污染上取得突破。一是调整流域产业布局。两市充分考虑自身的特点和优势，错位发展，合理布局产业和项目，避免无序竞争和重复建设，严格按照环境资源承裁能力，合理调整发展布局和调控发展规模，进一步提高流域环保准入门槛，严格限制污染型、耗水型和劳动密集型产业的建设。合作制定《淡水河流域产业导向目录》，指导各地区产业结构的转型升级。制定流域主体功能区划和生态功能区划，划出并坚守“禁止开发”和“限制开发”的控制红线，严厉查处基本生态控制线内各类违法建设行为。对禁止开发区要严格保护，禁止各类开发活动，关闭水源保护区和生态廊道内的企业，恢复生态功能；限制开发区不鼓励建设工业项目，并清退现有的污染企业；优化开发区必须建成完善的污水收集与处理系统，不断减小污染物排放总量。二是共建产业合作园区。按照广东省重污染行业统一规划、统一定点的有关规定，加快推进产业园区建设，整合重污染行业进园区，实行污染集中控制、统一处理。完善深莞惠环保共建合作平台，探索产业合作园区共建模式，共同推进产业转移园区集中治污设施建设，防止污染企业“四处开花”。如引导流域内电镀等重污染企业进园生产。推进深莞惠城际经济合作区建设，联合惠州新圩镇和东莞清溪镇，建设“坪新清”区域产业示范区，建设 “城际高新技术产业带”。

4．深化流域治理中政府与市场主体的合作。政府与市场合作的基本形式是环境治理(主要是环境设施领域)的市场化运作。环境治理市场化就是通过合同形式，政府或排污企业与专业治污企业达成污水处理协议，政府或污染企业把有关污水处理费用支付给治污企业，保证治污企业一定的营利空间的运作模式。引导污水治理企业或环境基础设施运营企业分片整合、规模经营、适度竞争。[11]一是探索“管办分离”的环境治理模式。借鉴江苏无锡市的经验，完善环境治理“管办分离”的模式，创新政府环境治理的委托代理方式。深圳和惠州分别组建市环境资源集团公司或者淡水河环境资源有限责任公司，特许代表市政府履行环境治理代理人职责。由市政府授权，按照国家法律及地方性法规，代理环境资源治理，代理行使排污权交易，或者代表政府购买与资源保护相关的服务。[12]作为环境治理代理人的环境资源集团公司与市政府之间签订协议，取得特许经营权，按约定比例享有基于环境改善后一定的收益，政府则加强对代理人的运行监督和经济审计。或者组建流域单一的专业化治理公司。由省政府牵头成立专业化治理公司，由深惠协商淡水河治污机构的资金投入方式、组建方式和管理章程，成立淡水河环境治理有限责任公司。二是推行流域内企业环境自愿协议。自愿协议是由政府与某个行业制定的明确规定双方责任和义务的环境管理协议。政府给予这个行业的企业减少某些税收的激励或不受一些规定的限制，企业承诺通过ISO14000，绿色供应链管理、环境审计、绿色采购、绿色产品等方面来配合自愿协议的实施。建议在淡水河流域治理中，省、市环保部门大胆引入自愿协议工具来调动行业、企业参与环保的积极性。另外，政府组织对企业法人代表进行环境管理知识培训，强化对企业法定代表人的环保知识学习。三是引导流域内企业建立污染治理联盟。建议在淡水河流域探索企业治污联盟来治理污染，这种治理模式能降低治理成本，整合有限技术资源和治理能力，通过两个或两个以上的企业签订双方污染治理协议来实现。污染治理企业联盟的目标由市、区政府及其环境主管部门根据淡水河地区的整体发展战略制定。在企业联盟内部，企业之间签订具有约束性的协议，保证盟员企业之间能确保有关污染削减方面的信息共享，充分利用技术和资金的溢出效应，实现污染治理的规模效应。政府可给予联盟内企业以政策支持或技术指导。

[1][2]南粤环保世纪行组委办. 淡水河治理，意义重大，任重道远[J].广东人大，2009，(1).

[3]徐林.广东水污染：积重难返治污路漫漫[N].南方日报, 2009-07-30.

[4]国家环保部华南环境科学研究所.深圳市龙岗河、坪山河流域水环境综合整治达标方案[R]，2008.

[5]刘艳霞，惠环宣.广东省重点整治淡水河等7条河流[N]. 惠州日报，2011-03-29.

[6]李清.关于淡水河污染治理情况的报告[R]：2009年11月24日在广东省第十一届人大常委会第十四次会议上的报告.

[7][8][10]邓圩.淡水河缘何久治难愈[N].人民日报，2014-12-18.

[9]李书龙.广东淡水河跨界治污：如何成为“国家样本”[N]. 南方日报2015-09-16.

[11]朱香娥.三位一体的环境治理模式探索[J]，价值工程，2008，(11).

[12]李博，林若飞，郑英.深圳龙岗两污水处理厂由企业接管[N]，深圳商报，2001-11-08.

(责任编辑：悠 然)

本文系国家社科基金一般项目“基于生态城市群构想的城际环境合作治理研究”(项目编号：13BZZ057)的阶段性成果。

2016-03-26

王沛雯(1990-)，女，广州市人，华南师范大学政治与行政学院研究生，主要研究方向：环境政治学。

X32

A

1672-1071(2016)03-0051-05