栖霞区依托社会组织推进社区治理探析*

陈冰玉 顾弥清

(南京市栖霞区委党校 江苏 南京 210046)

栖霞区依托社会组织推进社区治理探析*

陈冰玉 顾弥清

(南京市栖霞区委党校 江苏 南京 210046)

栖霞区近年来着力开展公益性社区服务、促进公益性社会组织发展，以政府购买、项目运作的方式推进社区治理多元化，取得一定成效。同时社会协同问题仍是社区治理的短板，建议将提高居民参与作为重要抓手，对社会组织采取政策支持与能力建设相结合的培育方式、项目购买和岗位购买的运作方式，继续深入推进社区治理。

社区治理；社会组织；社区服务

中共十八届五中全会指出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”随着改革开放后行政体制改革的深入和人口流动性的增强，社区成为了城市基层社会的细胞，社区治理成为了社会治理的基础和前沿。社区是居民共同体，是人际关系的整合，社区治理侧重于集结各方特别是社会组织的力量，以“还社会于民”。但由于新中国成立之初高度集中政社力量进行维稳与经济建设，建立了国家覆盖社会的“治理”体系，社会组织发展缓慢，力量单一而薄弱，现仍处于治理体系中的短板。在社区治理体制缺陷、问题多样化凸显的当下，如何增强社会组织力量、推进“政社互动”成为推进社区治理的主题。

一、 多措并举发展社会组织

2012年起，栖霞区重新界定多元社区治理主体，通过合同外包等途径逐步退出直接管理，转由社会组织担起服务和治理社区的担子。为推动社会组织与社区服务合作，栖霞区围绕“为老”、“为小”、“助残”等民生重点，以“社区、社会组织、社会工作”三社联动为主题主线，采用“政府支持、民间兴办、专业管理”的创建模式，积极推动社会组织及社区公益服务项目的蓬勃发展，推进社区治理共建共享。截至2015年底，全区已注册登记的社会组织总数达1276家，基金会3家，万人拥有登记社会组织数达19.8个，名列全市首位。三年来累计与176个社会组织签订345个社区公益服务项目，涉及资金2340万。(如下表)

1．外引内培，加大帮扶力度

社会组织作为一项公益性的新兴产业，自身造血能力弱，亟需政府给予政策的规范和资源的扶持。栖霞区建立了区培育发展社会组织工作联席会议机制，联动多个部门以资金、项目、人才、场所等多元化

扶持方式，因地制宜催化社区服务项目。先后出台了《栖霞区社会组织直接登记管理办法》、《公益创投工作实施方案》、《公益创投资金管理使用办法》、《栖霞区社会组织规范化建设评估工作实施意见(试行)》、《关于进一步促进社区社会组织发展的实施意见》等。同时，以引进社会组织专业化运作为目标、培育草根型组织为发展基础，从2014年开始，每年划拨20%社区建设补助经费，约700万元，作为街道社会组织服务中心业务经费；建立了20万元“薪火基金”，用于培育社区社会组织；从区福彩公益金中拿出50万元，帮助高校公益性组织开展社区服务；对通过专业评审的公益创投项目，给予一定公益创投补助，2015年便投入了300万公益创投项目启动资金，较之去年涨幅76.5%，帮助项目顺利推进和发展；对于在初创期的便民惠民社会组织，所在街道和社区将给予场所租金“首年全免，之后两年减半收取”的优惠条件；部分街道和社区还提供创业资金补助，助推其尽快成长。

2．多级联动，搭建孵化平台

栖霞区全力搭建各个层级的服务发展平台，建立起区——街道——社区三级联动的社会组织管理服务枢纽，使社区治理有了系统性的工作网络。2012年9月，栖霞区举办了首届社会公益性项目合作洽谈会，拿出1200平方米的场地用于社会组织孵化基地建设。遵循“政府支持、社会参与、独立运作”的原则将区级社会组织培育发展服务中心的建立外包给爱德基金会。并在全区9个街道和每个社区都成立了社会组织服务中心或站，作为行业指导中心，以此平台培育、管理、服务、整合街道各社区的社会组织。区级社会组织培育发展服务中心对全区的社会组织培育发展、项目开发、评估督导和社工能力提升培训等工作进行规划和落实。街道层面的社会组织服务中心着力打造公益性社会组织培育发展的主阵地，采用引进支持型社会组织自主运营模式，统筹管理街道内各社区的社会组织工作。社区层面的社会组织服务站定位于社区治理的主力军，为社会组织活动和各类公益服务项目开展的落脚点和支撑点，以项目运作的方式满足各个社区的个性化需求，并为有注册需求的各类社区社会组织提供活动场所和资金账户管理等服务。

3．激发活力，壮大志愿者队伍

社区志愿者队伍不断发展壮大，有利于整合社区各类零散资源，调动社区居民参与，丰富社区活动形态。栖霞区于2013年成立了志愿者协会、文明栖霞服务志愿联盟，将辖区内所有志愿服务队全部纳入，并建立了资料库进行动态管理。一方面依托大学生群体，栖霞团区委于2011年3月成立了高校公益性社会组织培育中心，现有志愿者720人，均接受了创业培训和志愿服务技能培训。在全区9个街道50余个社区广泛开展公益志愿服务，累计服务群众达54000人次以上，服务时长达37000小时，实现了志愿者服务基层社区的“零间断”。另一方面，发动社区居民参与，组建了民情志愿者队伍、“夕阳红”义务巡逻队、“万家欢”服务队等群众志愿者队伍，协助各社区参与扶老助残、治安巡逻、便民服务、讲座宣传等社区服务项目。截至2016年3月，全区注册志愿者人数达到7.5万人，建有志愿服务组织和团队260个，各类示范志愿服务站点40个。

二、社会组织积极助力社区治理

栖霞区社会组织入驻社区以来，创新项目开展模式，以项目运行的方式带动社区治理创新前行。充分调动了社会活力填补社区治理短板，公共服务质效得到提升，社区软环境得到改善。具有个性化、专业化、社会化特点的社会组织在社区治理中的作用不断彰显。

1．社区治理结构得到优化

社会组织参与社区治理，是促进社区服务由“管理型”向“共治型”转变的关键一环。栖霞区以政府搭台、社会组织托管的模式开展社区项目，主体囊括了政府、社会组织和社区居民，向多元共治共享的社区治理结构迈了一大步。首先，社会组织吸收社区活跃居民开展活动，更进一步的培养社区居民自治组织，促成社区同质人员组成社区志愿小组，如社区歌舞队、矛盾调解员等。居民由个体参与向组织参与转变，社区归属感和责任感显著增强，激活了社区内部活力。其次，居民在社会组织参与过程中，参与公共事务的能力明显提升。不仅担当了参与者的角色，更扮演起共同组织和管理社区公共事务的组织者角色，其价值得到体现，为社区发展谋得长久动力。五福家园社区创办“学子论坛”，启动“爱心助学协会”筹集爱心助学款，爱心学子们则反哺社区、回报社会，加入社区志愿者服务队伍，推动社区多方治理，为社区注入了更多活力。同时，社会组织与社区居委会、物业公司、驻社区爱心企业、业主委员会等多方携手，协商共建。社区服务项目征求民意，与社区志愿者队伍、街道网格员和小区物业等统筹联动，先后促成了10家企业与10个公益性社会服务项目进行一对一支持活动，累计利用企业爱心资金50万元，服务群众8753人。

2．社区治理水平得到提升

在我国传统的社区建设中，基层政府承担了几乎所有的职能，属于自治性组织的社区居委会也更多的承担了行政事务，使得社区服务具有行政化导向，易导致机构冗肿、服务滞后等问题。栖霞区创新社区治理手段，吸收公共参与，强调主体的多元、平等和互动。社会组织承担了政府职能转变过程中释放的部分社会服务空间，变革了自上而下的管理方式，在一定程度上补充了政府的社会功能。相比政府机构，社会组织以需求为导向，服务覆盖面更广、效率更高、方式更加灵活多样，大大提高了公共服务质效，降低了治理成本，提升了社区治理水平。以养老服务为例，目前全区共有60岁以上老人约7.79万人，约占全区总人口13%，政府服务难以满足辖区内庞大的老年人需求。栖霞区老龄化步伐加快倒逼政府探索社区养老模式，依托社会组织以“为老”为焦点开展了一系列常态化的养老服务。帮帮团社区服务社每周六上午在仙林新村社区开设药膳坊，由南京中医药大学的志愿者们来为老人们提供免费理疗服务；枫盛家庭关爱服务中心的“情暖夕阳，爱在嘉园”项目，目前平均每周5场次，每月服务300-400人次，受益的老人们已习惯定时定点主动参与活动。

三、依托社会组织进一步推进社区治理的对策

社会组织正处于发展的初级阶段，社会协同仍是社会治理中的短板。在依托过程中，建议相关部门重视社会组织承载力的提升、拓展社会组织参与方式、积极培育公民精神，营造更有利于社会组织发展的制度环境和舆论环境，以期形成全社会共同帮扶、全民共建共享的社区治理格局。

1.政策支持与能力建设相结合的培育方式

目前，政府出台了一系列的扶持政策，包括注册备案制度的完善、初始资金的提供、社区服务项目的购买等，重量的积累而轻质的提升。在当前社会组织能力尚浅的情况下，要让社会组织“接得住、担得起”，亟需把加强政策扶持和提升能力建设相结合。在社会组织的资金保障、工作人员配备、专业能力水平、文化建设、社会公信力等方面加以培育和要求。

第一，重视社会组织内部治理结构和运行机制。部分社会组织是由个人申请成立，组织架构不健全、规章制度不完善、创办宗旨不明确，轻视财务、人事等职能。政府在登记备案时应强调社会组织的项目承载能力，包括社会组织综合管理职位是否健全、日常管理规章是否严密、组织服务宗旨是否贯彻等等。加强对社会组织基本设施、日常事务管理、人员保障、经费保障方面的监管，加强机构文化宣传和社会责任建设，清理常年不作为的“僵尸组织”，倒逼社会组织不断发展完善。 第二，重视社会组织“造血功能”的提升。社会组织的发展模式主要是先由个人出资成立机构，再依靠政府购买服务资金开展项目、维持机构运转。单一的资金来源成为制约其发展的瓶颈之一。政府购买资金支持力度有限，且时常出现拨款滞后的现象，导致机构较易出现资金链断裂。在这种困境下，有的草根社会组织甚至没有固定的办公场所，工作人员只能采取日常办公在家、项目开展前跑场地的方式进行服务。

从长远来看，政府不能成为社会组织永远的经济来源。社会组织应尝试企业管理思路，增强市场配置资源意识，创新资金渠道，调动大型企业、富人阶层的积极性，创造长期的合作关系，拓宽服务收入和社会捐赠等补充渠道；利用冠名赞助的形式积极吸纳民间资本参与项目开展，解决服务项目的资金筹措的问题；设置援助金热线，提升民间资本投身社会服务的兴趣。

第三，重视人力资源建设。在对栖霞区承接社区服务项目的社会组织进行调研时发现，这些组织都存在在职人员少、员工流动性大的问题。除了护工人员较多的社区养老站，其他社会组织在职工作人员均不超过十名，然而他们却要同时承接几项社区服务项目，兼顾不同社区。一线社工的税前工资普遍在2500至4000元之间。且待遇增长幅度小、职业发展空间狭隘，难以吸引和留住优秀人才。

《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》已将社会工作人才列为国家六类主体人才之一，然而社会工作专业发展仍处于初级阶段。人才的培养需要激励和培训两手抓。在落实激励机制方面应重视物质和精神的双重作用，规范工资提升标准以留住工资较低的社工专业人才，强调志愿精神以吸引企业届优秀人才；在完善培训机制方面应重视校内校外双重资源，面向学校、社区、企事业单位普及社工专业知识，建立督导制度，服务意识和服务技能双管齐下，推动社会工作专业的发展。

2.项目购买和岗位购买相结合的作用模式

项目购买和岗位购买是政府与社会组织建立契约关系的两种方式。项目购买“对症下药”、应民所需，可充分调动社会组织的主体性作用，使政府部门简政放权，然而项目周期长、试错成本高。岗位购买则可深入社区管理层级内部，但存在多头管理、考核标准复杂的问题。栖霞区政府在依托社会组织推进社区治理时采用的是项目购买的方式，将公共服务的职能外包给社会组织。现有的社区社工岗位职能行政化色彩浓，大多是在办公室中处理事务，且有街道网格任务，已然脱离公益性服务范畴。在推进社区治理时应完善两者作用模式，相互结合取长补短。

第一，岗位购买依托社会组织。目前南京市社区社工招聘面向个人，由街道自主考察，工作内容倾向于行政事务，聘用时较少考虑其社社区作专业背景和服务意识。这种方式下招聘的社区社工一定程度上仍属于社区治理的政府主体，且能力参差不齐、换岗难度大。

政府可面向已登记注册的专业社会组织进行社区社工岗位招投标，岗位设计则依托社区需求和社区成员构成情况，统一购买标准、细化工作内容、强调服务指标，由社会组织派出专业人员进驻岗位开展工作。社会组织与社区的双重管理既可保证社工岗位的专业能力和非行政职能，又可发挥社区自主性，在个案、团体工作和社区活动等方面提出一定的绩效要求，对于不称职的社工人员社区可向社会组织予以反馈。

第二，构建良好外部环境。无论是项目还是岗位运作方式，在全国范围内仍有机制不健全、资源获取乏力的问题。基层官员对于社会组织理解不深、信任不够，行政色彩凌驾于社工之上。公益性的社会组织在社区居民中的号召力和凝聚力上仍较为欠缺， 在资源拓展方面不够深入。

相关系统可通过活动联办、资源共享、平台联合等形式，建立信息共享机制，联接志愿者资源；完善基层群众自治机制，树立基层工作人员的服务意识，畅通社会组织向上沟通渠道、完善其权益保障机制，积极跟进、合理引导社会组织介入社区公共事务和社会治理；加强社会组织宣传阵地建设，构建良好新闻舆论环境，寻求学界支持，开展以社会组织建设为主题的学术会议、高峰论坛。

第三，完善监管评估体系。目前栖霞区监管主体主要是民政部门和区社会组织培育发展中心，因其与社会组织存在部分工作交叉重叠使监管难以真正奏效。同时社会组织信息公开的内容、形式等要求有限，公开步骤、时限等程序设计规则缺乏。现有评估方式缺乏质量标准和监控平台，社会组织对评估工作的认识不深，落实不够，缺乏标准化衡量体系。

监管部门可以增设抽查的方式，定期对全区社会组织开展活动情况进行梳理，及时发现问题。核准评级指标中除了服务完成质效外，还应加入办公硬件设施、机构制度、机构文化、财政资金使用、人力资源、民间暗访满意度等指标，项目评估和岗位评估结果均纳入中标社会组织年末评级内容。对岗位的监管评估应注重社会组织的专业自主性和创造性，强调岗位工作的服务方向和社会组织的管理培训，并可适当添加对用人单位的日常监管，以防其向购买社工安排琐碎的行政性工作。对项目的监管评估则应强调人员安排、经费管理、执行进度和成效调查，评估结果不仅在网上公开，更需在社区进行公示。

3.培育居民参与的社区土壤

著名社会学家费孝通先生曾指出，社区服务制的首要任务是动员更多的社会力量，实现广大居民的社区生活自理。社区治理实际上是为了居民、依靠居民，居民的有效参与，是社区善治的根本环节。而这一直以来都是我国治理体系中的短板。当前栖霞区社区居民参与状况虽较之前有所改善，但总体来说仍显不足。要构建全民共建共享的社区治理新格局，需着重培育公民精神，完善居民参与机制。

第一，积极培育居民参与意识。由于我国社区治理时间不长，居民们已然习惯行政主导的管理体制，社区主人翁意识薄弱，主动参与意识不强。现有志愿者队伍虽已形成常态化，但是大型活动还是先由政府部门带头、社会组织开展，居民多为被动参与。更有居民将社会组织等同于政府机关，对社会组织在社区治理中的作用缺乏认识，社会组织经常遭遇居民不理解、不接受、不信任的情况。

社区居民参与不是简单的发动群众，政府应依托社会组织激发社区居民服务社区即是服务自己的意识，打造社区治理人人有责、人人尽责的命运共同体。社会组织需在社区扎稳脚跟，摸清社区情况，在活动过程中培养与居民的互信。同时，向居民赋权，引导居民参与社会组织服务决策。在服务项目和岗位设计、评估时邀请社区居民们参与并发表意见，推选社区居民代表参与公益组织管理，多途径提升居民对政府和社会组织的信任感和行使自主权利的有效感。

第二，从制度上规范居民参与方式。当前的社会组织参与社区治理仍停留于活动开展、日常服务等表面内容，缺乏社区决策层面的介入。且社会组织的服务面向全社区易，覆盖全社区难，易流于形式。社区活动参与者重复率高、同质性强，呈现老年人多、家庭主妇多的“两多”局面。

目前全国都在探索理想的社区居民参与制度，现行方案有社区居民楼栋管理制度、社区居民议事协商会议制度等等，通过街道办事处、社会组织和社区居民的良性互动，共同决定与居民息息相关的社区事务。以社区共治为社区治理目标，在制度完善方面除了摸索有益经验外，还可联动多个部门，将搭建互联网平台、提供固定活动场所、统一参与联络人等方式相结合，在社区内创建一个适应当前社区实际、贴近居民需求的服务系统。在该系统中可以进行项目意见征集、社区资源共享、居民参与权益保障、社区公共事务决策等等，深化服务内容，细化政府反馈回应机制，完善居民参与的组织体系。

(责任编辑：育 东)

2016-04-28

陈冰玉(1990-)，女，江西萍乡人，南京市栖霞区委党校；顾弥清(1965-)，男，南京市人，南京市栖霞区委党校。

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1672-1071(2016)03-0108-05