关于对农村土地承包经营权流转问题的思考——以石家庄为例

梁占强（河北师范大学　资源与环境科学学院，河北　石家庄　050024）



关于对农村土地承包经营权流转问题的思考——以石家庄为例

梁占强
（河北师范大学资源与环境科学学院，河北石家庄050024）

[摘要]农村土地承包经营权流转是我国农村土地制度改革的重要课题。通过对石家庄市的实地调研可以发现，经过地方政府的积极引导和基层群众的大胆实践，农村土地承包经营权流转工作取得了一定进展，积累了一些经验，但也存在一些不容忽视的问题，包括土地流转速度慢、规模流转受限，流转机制不完善、程序不规范，服务体系建设滞后、管理不到位等。因此，必须在加强宣传引导、营造良好氛围，加大政策扶持、健全激励机制，规范流转行为、加强流转监管，搭建流转平台、完善管理服务等方面下功夫，以推动和促进土地流转工作健康有序开展。

[关键词]农村土地；承包经营权；土地流转

随着工业化、城镇化、农业现代化步伐的加快和农村剩余劳动力转移就业，农村土地由分散家庭经营向新型规模经营主体流转已经成为必然趋势。引导和规范农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转），有利于保护耕地、保障农民的土地权益，有利于推动农业适度规模经营、推进农业产业结构调整，有利于深化农村改革、促进农村和谐稳定。近年来，各地从实际出发积极探索，取得了一定成效，积累了一些经验，但也存在一些不容忽视的问题。现以石家庄为例，对当前农村土地流转现状、特点及问题进行分析，并提出一些初步的意见和建议，以期对推动和促进农村土地流转有所裨益。

一、石家庄市农村土地承包经营权流转的现状及特点

（一）流转期限多为中长期

从土地流转期限看，1年以下的3.4万亩，占总流转面积的1.74％；1-5年的92.6万亩，占总流转面积的47.41％；5年以上的99.3万亩，占总流转面积的50.85％。

（二）流转去向多元化

从土地流转去向看，流入家庭农场25.65万亩，占总流转面积的13.13％；流入农民合作社79.83万亩，占总流转面积的40.87％；流入专业大户36.62万亩，占总流转面积的18.76％；流入农业企业14.75万亩，占总流转面积的7.55％；流入其它经营主体38.45万亩，占总流转面积的19.69％。

（三）流转用途以种粮为主

从土地流转用途看，种植粮食129.4万亩，占总流转面积的66.26％；种植蔬菜等其他作物65.9万亩，占总流转面积的33.74％。

（四）流转规模呈增大趋势

从土地流转规模看，20亩以下面积58.32万亩，占总流转面积的29.86％；20-50亩面积30.47万亩，占总流转面积的15.6％；50-100亩面积17.85万亩，占总流转面积的9.14％；100-500亩面积41.05万亩，占总流转面积的21.02％；500亩以上面积47.61万亩，占总流转面积的24.38％。

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二、石家庄市农村土地承包经营权流转中存在的问题

（一）土地流转步伐较慢，流转率较低

农业部公布数据显示，截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.03亿亩，比2013年底增长18.3％；流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4％，比2013年提高4.7个百分点。流转出承包耕地的农户达5833万户，占家庭承包农户数的25.3％，比2013年上升2.4个百分点。有8个省、市家庭承包耕地流转率超过35％，分别是：上海71.5％、江苏58.4％、北京52.0％、黑龙江50.3％、浙江48.0％、安徽41.0％、重庆39.7％、河南37.1％。而石家庄市2015年的农村土地流转率仅为30.16％，低于全国平均水平，更远远低于发达省份，仍处于较低水平。究其原因主要有两个方面，一方面基层政府和干部对土地流转的重要性、必要性认识不足，认为土地承包到户，流转与否以及如何流转是农民自己的事，对土地流转工作推动不够积极。另一方面是相当一部分农户存在恋土情结，认为有地“心里踏实”“饿不着”，宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去，落后的意识减缓了土地流转的步伐。

（二）土地规模流转受限，流转形式有待突破

农村土地承包到户时，多数乡村采取好坏远近搭配“抓阄”的办法，一些村户均承包地有七八块之多，零星分散，过于细碎，从而导致近年来农户自发流转的土地普遍规模小、不成片，制约了大型农机使用和科技推广，影响了土地的整体耕作效能，难以形成规模效应。目前的土地流转，仍以零星流转为主；土地经营股份合作形式只在小范围进行；以企业、大户为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，如果一户或少数不同意流转，规模流转就可能被中止或形成“插花田”。以上这些因素都可能会制约土地的规模流转。因此，土地规模流转形式上还有待于创新以求突破。

（三）土地流转价格攀升，流转用途亟需管控

随着系列惠农强农政策的实施，一些农户对土地收益的预期增高，土地流转价格呈逐年上升趋势，石家庄市约40％农户的土地流转价格在每年每亩1200左右。同时，粮食种植效益与经济作物种植及特色养殖相比依然差距较大，比如在石家庄市西部丘陵地区，小麦、玉米种植亩均纯收益在150元和450元左右，而苹果种植亩收益约3000元左右。流转出的土地只有从事经济作物种植及特色养殖等才会有收益，造成了土地流转“非粮化”、“非农化”倾向。石家庄市是全国农业大市，是河北省粮食生产核心区，全市农户承包耕地647.35万亩，而粮食种植需常年稳定在500万亩左右。土地流转要符合国家粮食安全政策，应加强土地流转用途的管控。

（四）土地流转机制不完善，流转程序不规范

目前土地流转多以农户自行流转为主，随意性、盲目性较大，委托乡村组织流转较少，而且大多不申请、不登记、不备案，没有纳入管理范围。从签订合同的情况看，石家庄市尚有26％的农户没有签订正式流转合同，个别县高达60％左右，而且多是口头协议。有的虽然签订了流转合同，但合同文本制式不统一、不规范，内容简单、条款不清，权利、义务规定不明确，留下诸多矛盾纠纷隐患。同时，土地流转价格形成机制不健全，缺乏专业评估指导机构和人员,多为土地流转双方自行协商，不能合理保障流转双方的利益，也不利于土地流转市场的形成。

（五）服务体系建设滞后，管理服务还不到位

按照河北省委、省政府的政策要求，市县乡三级都应建立土地流转服务平台，但目前石家庄市还有少数乡镇没有建立，近半数的行政村也没有将土地流转纳入村委会职能范围。从已经建立的乡(镇)土地流转机构来看，普遍存在缺人员、少编制、经费落实不到位、建设标准不够高的问题，而且多是依托各级农经机构，人员多为兼职或临时聘用，业务素质低、履职能力差，致使土地流转服务机构应有的职能作用发挥不到位，管理和服务与群众需求相比还有很大差距。同时，县（市）及乡（镇）均没有建立土地流转信息收集、发布的专职中介机构，土地供需双方缺乏有效的沟通平台，出现了“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象。

三、进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

（一）加强宣传引导，营造良好氛围

要以贯彻落实中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》文件精神为契机，加强对乡村干部土地流转政策和业务知识的教育培训，提高其做好土地流转工作的主动性和工作能力。加强对农民土地承包经营及流转法律政策的宣传，让农户充分认识到，土地流转不是剥夺其承包经营权，流转的只是使用权，消除农民的担心和疑虑。加强土地受让规模经营主体的宣传教育，使其在严格遵守法律法规的前提下，既维护自身权益，又确保土地流转农户的利益。加大土地流转示范点建设和典型培育力度，充分发挥示范带动作用。加强土地流转典型的宣传推介，坚定农民流转土地的信心，促进农民转变思想观念，增强流转土地的自觉性和主动性。

（二）加大政策扶持，健全激励机制

要加大财政投入力度，安排土地流转财政引导资金，建立土地流转补偿和土地投资补偿机制并纳入财政预算。对规模流转土地的新型农业经营主体给予财政补贴，对自愿流出土地农户给予奖励，引导零散耕地向新型农业经营主体流转。加大金融信贷支持力度，创新金融产品，为新型农业经营主体提供信贷支持，多渠道解决资金瓶颈问题。要提高农村低保、养老、新农合、教育等社会保障水平，逐步弱化土地福利保障功能，促进土地流转；借鉴江浙等地区经验，探索以土地承包经营权置换城镇社保模式，弱化土地社保功能，消除农民流出土地的后顾之忧。

（三）规范流转行为，加强流转监管

按照河北省委、省政府“两办”《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的要求，加快推进土地确权登记和颁证工作，明晰和保障农户土地承包经营权、使用权、收益权。完善土地受让资格审查制度，禁止不具备能力、不符合要求的组织或个人获得流转土地。严格落实土地流转备案登记、资格审查、合同鉴证、收益评估、档案管理、投诉举报等制度和工作流程。支持土地流转模式创新，在完善转包、出租等传统方式的同时，积极引导推行土地股份合作等长期、稳定土地流转经营模式。严格土地流转用途管制，粮食生产核心保护区内的流转土地只能用于种植粮食作物，严防“非粮化”现象的发生；农用耕地严禁流入非农企业或工业，严防“非农化”现象的发生。

（四）加强平台建设，完善服务体系

要按照河北省农业厅《关于转发〈农业部关于加强农村经营管理体系建设的意见〉的通知》要求，加强各级土地流转管理服务体系建设，落实人员编制和经费，确保有机构管事，有人理事，有经费办事。借鉴太原等地经验，探索建立土地流转信用合作社或土地银行等形式的流转中介,为土地供需双方搭好流转平台。健全土地流转信息网络，依托农业信息网、农村党员远程教育网等，做好土地供求信息征集、登记、发布工作，服务吸引社会力量参与，为土地流转注入动力。健全土地评估体系，制定包括经济发展水平、土地常年收益、地理位置、土地用途、基础设施配套等因素在内的基准价格，出台协议指导价格，增加土地流转交易透明度和可行性。同时，要加强农村土地承包纠纷仲裁机构建设，健全村协商、乡镇调解、县（市）仲裁、司法保障的农村土地承包经营权纠纷调处体系。

参考文献：

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[6]王沛栋.新型城镇化道路的实践探索[J].中共石家庄市委党校学报，2014，（2）.

责任编辑：邓小龙

【文化视点】

[作者简介]梁占强（1974-），男，河北辛集人，石家庄市人大常委会机关纪检组副组长，河北师范大学资源与环境科学学院2014级公共管理专业硕士研究生，主要从事土地评价与规划研究。

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]1009-0169（2016）01-0021-03