治理能力现代化与公共部门人力资源管理变革

张再生， 白　彬

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)



治理能力现代化与公共部门人力资源管理变革

张再生， 白彬

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

摘要:“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，对公共部门人力资源管理提出了新的要求。在治理能力现代化的视阈中关注公共部门人力资源管理制度的变革具有重大战略意义和实践意义。运用文献查询法厘清了治理能力现代化的核心理念，分析了治理能力现代化对公共部门人力资源管理提出的新要求，通过专家咨询法和归纳演绎法等方法，探索从整合法律法规、加强价值引导、构建绩效治理体系、完善激励机制和推行智慧政务等方面实施公共部门人力资源管理变革的路径，为提升公共部门人力资源的治理能力提供有益的启示。

关键词:治理能力现代化； 公共部门； 公共部门人力资源管理

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。公共部门作为最重要的治理主体处于治理的前沿层，其不仅承担着将党和国家政策强化实施、重点落实的重大任务，同时还要在实践层面上管理社会事务，提供公共物品和公共服务，保证社会公众公共利益的最大化。公共部门治理能力的现代化水平不仅会对国家的治理效果和行政体制改革产生重大的影响，而且还会为其他部门践行治理要求产生强大的社会示范效应。对于公共部门而言，拥有一支敬业、负责、高效和专业的人力资源队伍，无疑是公共部门实现治理能力现代化的重要保障。鉴于此，在治理能力现代化的视阈中关注公共部门人力资源管理制度的变革具有重大战略意义和实践意义。

一、 治理能力现代化及其核心理念

20世纪90年代以来，“治理”及“善治”概念日益成为公共部门管理的核心概念。尽管“治理”和“管理”只有一字之差，但是“治理”所包含的治国理念和“管理”是明显不同的。从管理到治理最大的变化体现在：第一，治理主体的多元化。管理是单一主体，治理强调多方主体参与；第二，治理主体的平等化。从管理的单一主体向治理的多元化主体转变时更强调了平等和公平的重要性；第三，治理主体之间采用协商的沟通方式，改变了以往管理中指令式的沟通方法；第四，治理过程中强调对特殊群体和弱势群体的特殊关注，唯有如此才能使治理效果最大化。 由此可见，“治理”的价值内涵应该是法治、效率、民主、开放、问责和公平。在此基础之上，可以将治理能力理解为治理主体在治理国家社会、政治、经济和文化事务过程中，为了保障国家治理战略目标的实现、社会利益分配的公正以及社会公共事务的协调有序而应该具备的依法、高效、公正、开放、民主和负责执政的能力。

综上所述，推进治理能力现代化的主要抓手就是要实现治理的法治化、民主化、透明化、科学化、制度化和协同化。

第一，法治化是治理能力现代化的关键。治理主体只有依法治国、依法执政才能在管理国家、社会、政治、经济和文化事务的过程中做到公正、平等、民主，在分配社会资源的过程中满足公共利益，在协调社会公共事务和化解公共问题的过程中有据可依、廉洁高效和责任到位。

第二，民主化和透明化是治理能力现代化的本质。伴随着社会主义市场经济的发展和社会结构的变化，社会利益主体呈现出多元化的特征，利益主体的多元化催生了政治诉求的多样性；再加上当前自媒体的超速发展使得“人人都是麦克风”、“一呼百应”的行政生态环境成为常态，舆论危机似一把“达摩克利斯之剑”，对公共部门治理形成了巨大的压力；并且随着公众整体受教育水平的提高，公民参与社会事务管理的愿望和要求也不断涌现。而民主化有效体现了“回应性治理”的精神理念，迎合了多元化的利益主体参与公共治理的要求；同时公共部门管理的透明化也可以及时缓解舆论危机、避免社会不良问题的扩大化。

第三，科学化和制度化是治理能力现代化的保障。随着知识科学化程度的不断提高，治理能力的现代化要求治理主体必须在科学理论的指导下，构建科学的制度和体制，保证治理活动是符合历史发展趋势和客观规律的，同时也符合经济社会和专业领域的发展规律，从而真正实现公共利益的最大化。同时，科学化、制度化的治理制度和体系还应具有长期性、持续性、整体性、系统性和协同性的特征，治理主体需严防规范衰败和规范退化，避免朝令夕改和政策的碎片化。

第四，协同化是治理能力现代化的要求。根据德国物理学家哈肯创立的“协同学”理论，公共部门治理系统可以被看作是一个开放的非线性系统，该系统内部包含着诸多子系统相互合作协调或耦合行动的集体行为，而协同化是系统演进的动力。因此，协同化是推进治理能力现代化、实现公共部门管理水平提升的不竭动力。治理主体应在党和国家统一的顶层制度设计的指导下，从公共部门整体系统、各子系统之间以及它们与周围行政生态环境的互动中探求协同治理的基本规律，以期达到整体治理能力的提升，从而有效保证实现国家治理的战略目标和伟大的中国梦。

二、 治理能力现代化对公共部门人力资源管理提出的新要求

作为“社会公共资源的代理人、社会改革的领导者、公共产品和公共服务的提供者”[1]和社会秩序的维护者，公共部门人力资源承载着实现治理能力现代化和深化行政体制改革的重大战略任务。公共部门人力资源管理的制度变革必须要迎合治理能力现代化提出的新要求。

(一) 公共部门人力资源管理法制化

公共部门人力资源管理的法制化是要将依法治国的治国理念应用到公共部门人力资源管理的实践过程中。公共部门人力资源管理的法制化包含着三层含义：第一层含义是应着力加强公共部门人力资源管理相关法律法规的制定，从而确保公共部门人力资源的管理制度和管理技术可以严格按照法律法规的要求执行，从公共部门人力资源的选拔、录用、甄选、培训到考核和薪酬体系设置都有相应法律法规和配套的司法解释为基本依据；第二层含义是公共部门人力资源在履职过程中必须做到依法执政，坚决抵制目前存在于公共部门人力资源管理实践当中的有法不依、以权代法、以言代法、以权压法、徇私枉法等破坏法治化方针的违法行为；第三层含义是要强化法律体系的配套措施和落地机制的制定和建设。

(二) 公共部门人力资源管理科学化和规范化

公共部门人力资源管理要推行科学化和制度化的管理手段和管理技术。虽然公共部门人力资源管理具有不同于私人部门人力资源管理的独特属性，将私人部门人力资源管理的技术和手段全盘应用到公共部门人力资源的管理实践中难免会犯经验主义和工具主义的错误，但是不置可否的是公共部门的人力资源管理也应遵循现代人力资源管理的科学规律，特别是在绩效管理和激励机制等公共部门人力资源管理的关键环节，更是要注重人力资源管理的规律性和科学性。以推行治理能力现代化为契机，在借鉴发达国家有效的公共部门人力资源管理制度的基础上择善而从，建立起一套适用于我国公共部门人力资源管理的管理制度是公共部门人力资源管理方式科学化和规范化的基础和保障。

(三) 公共部门人力资源管理民主化和透明化

公共部门人力资源管理的民主化和透明化是民主社会和高效执政的关键要素。依法治国的精神中重点强调了在公共部门人力资源决策和管理的过程中要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”[2]9,这体现出决策制定过程中要保证参与主体的多元化和决策程序的民主化、科学化，同时“全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”[2]10，体现出公共部门人力资源管理要实现透明化。由此可见，公共部门人力资源管理的民主化和透明化是推进依法治国、提高治理能力现代化的重要保障。

三、 提升公共部门人力资源管理现代化水平的路径选择

根据治理能力现代化对公共部门人力资源管理提出的新要求，着力加强公共部门人力资源管理的法制化水平，重点提高管理方式的科学化程度，以确保公共部门人力资源管理的民主化和透明化成为了公共部门人力资源管理变革的题中应有之意。而这几方面的提升和加强需要在工作实践层面探索出切实可行的措施和抓手，从而为公共部门人力资源管理的变革探寻出务实的路径。

(一) 整合法律法规，构建公共部门人力资源管理法制化的新格局

公共部门人力资源管理的实践应在法律法规的框架内进行。公共部门人力资源的管理格局主要依靠法律来建构——在通过相关法律确定公共治理“善治”的终极目标之后，再依靠法律建构一个由管理主体、管理对象、管理方式、管理程序和监督救济机制共同构成的公共部门人力资源管理实践的制度框架。该管理格局的确立可以使我国公共部门人力资源的管理实践“合法化”、“秩序化”，同时可以确保公共部门极其称职地行使权力、履行职责。由此，公共部门人力资源管理法制化建设的第一要务是通过《宪法》和《公务员法》这两大规制公共部门人力资源管理行为和公共部门人力资源管理实践的重要法律来确立公共部门人力资源管理的“善治”目标。这一善治目标应强调公共部门人力资源管理实践要以助推公共部门人力资源实现公共价值的创造这一战略任务的完成为行动纲领，体现出“善治”对公共部门人力资源管理提出的基本价值要求。公共部门人力资源管理法制化建设的第二要务是公共部门人力资源管理的实践必须居于法律之下，通过制度的框架为存于其中的行为主体提供行为模式和行动指南。这是因为公共部门人力资源管理只有被置于法治的框架之内才能实现“善治”的目标。因此，必须依靠法律建构一个由管理主体、管理对象、管理方式、管理程序和监督救济机制共同构成的公共部门人力资源管理实践的制度框架来确保公共部门人力资源实现公共价值的创造。

(二) 加强价值引导，重塑公共部门人力资源管理价值选择的标准

根据布迪厄的“场域”理论应意识到识别公共部门人力资源管理的“场域”并形成该场域内明确的价值选择体系用以规范居于场域内行为主体的行为是对公共部门人力资源进行德治的题中应有之意。然而，伴随着社会结构日新月异的变化和利益主体多元化带来的利益诉求的多样性使得公共部门人力资源管理的价值选择也陷入迷茫之境，确立公共部门人力资源管理价值选择的标准成为公共部门人力资源管理进行正确并有效的价值选择的基础。公共价值范式所提出的公共管理者的价值选择以是否能有效助推公共价值的创造和实现为标准，这一观点为现代公共部门人力资源的价值选择拓展了一条崭新的道路。源于哈佛大学肯尼迪政府学院公务员培训项目核心成果的公共价值概念因其以公民意愿的实现和公民权利的表达为核心而赋予了公共部门人力资源管理者更多的责任来寻求公共价值并通过与其他治理主体的协商实现公共价值的创造，这将效率、变革、创新、依法行政、合作协商、民主化管理和对公民的责任意识和回应意识等价值诉求均纳入了公共价值的共识中。据此，我国公共部门人力资源的管理实践亦应以是否可以有效实现公共价值的创造为导向，遵从公民意愿和公民权利，集合法治观念、民主意识、效率标准、廉洁理念、公平诉求和创新精神，推动公共部门实现公共价值创造的目标。

(三) 构建绩效治理体系，保障公共部门人力资源管理的科学化和民主化

西方工具主义和价值主义理念倡导的科学化的绩效管理制度为我国公共部门人力资源绩效管理制度的变革与创新引领了方向，但制度的“社会嵌入性”特征决定了创新我国公共部门人力资源的绩效管理制度必须在中国特定的行政生态环境中进行。在借鉴发达国家成熟的公共部门人力资源绩效管理制度的同时审视我国目前公共部门人力资源绩效管理制度的现状，可以得出创新我国公共部门人力资源绩效管理制度设计的构想：即构建整合公共部门人力资源绩效的价值选择体系、公共部门人力资源绩效的组织管理体系和公共部门人力资源绩效管理的保障机制为一体的绩效治理体系。其中公共部门人力资源绩效的价值选择以上述的公共价值集合为标准。绩效组织管理体系中应设置多元化的绩效考评主体、全面的绩效考核指标、公正科学的绩效考评流程、开放化的绩效考评过程以及公开性的绩效考评结果展示系统以确保公共部门人力资源管理的科学化、民主化和透明化。同时在绩效管理的全过程中推行绩效管理主体的价值领导、愿景领导和绩效领导[3]，以强劲的领导力来确保绩效治理的价值理念和管理制度落到实处。期望以公共价值为约束、以法律制度为框架、以上级领导的战略管理为内容的绩效治理体系的构想可以为创新我国公共部门人力资源绩效管理体系提供崭新的思路和全新的视角。

(四) 完善激励机制，促进公共部门人力资源管理制度的高效化

公共部门公共性的价值取向决定了在公共部门人力资源管理的激励机制中，精神激励是重要的激励手段。然而事实上，从环境-价值-制度的研究范式出发，公共部门人力资源管理的价值理念是要受到其所处环境的影响的。当代我国行政生态环境呈现出动态化、复杂化的变化趋势，因此，以单一的价值理念为导向、单纯利用地位形象、精神荣誉等精神激励措施是不利于公共部门人力资源管理的有效激励的。特别是公共部门人力资源所具有的双重身份属性强化了将公共利益和个人价值相融合的必要性，也决定了我们必须采用物质和精神双重激励的制度设计，设立公共部门独有的利益机制和激励机制，从而有效的引导、激励公共部门人力资源的思想和行动，为公共部门有序良性运行提供保障。同时，根据“推拉理论”，除了实施对公共部门人力资源的正面激励之外，加强以追责和惩罚为主的负面激励也很重要。鉴于此，应加快落实四中全会关于“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[2]9的重大举措并以此作为对公共部门人力资源的负激励机制，增加公共部门人力资源违法用权和道德缺失的机会成本，促使公共部门人力资源主动放弃各种违法乱纪的动机和行为，幡然醒悟，改弦更张。

(五) 推行智慧政务，为公共部门人力资源管理的协同化和科学化提供技术路径

“智慧政务”主要是依托互联网、物联网、云数据等现代信息技术平台，将公共部门的治理流程和政务信息高效处理机制相统一，以一站式的服务平台为社会公众提供高效、透明的公共服务[4]。鉴于此，可以将智慧政务的技术和平台引入到公共部门的人力资源管理系统中，利用云技术将涉及公共部门人力资源管理的多样化、碎片化的信息上传到政务云端，然后利用云处理器处理和甄别数据信息，根据分类处理的结果再进行相应的信息管理和事务处置。这样可以实现公共部门人力资源管理的模块化，便于从整体上把握公共部门人力资源管理系统的网络结构，找到动态化网络治理的路径，提升公共部门人力资源管理的协同化水平[5]。同时还可以为公共部门人力资源管理的科学化决策水平的提高和政府回应力的增强提供技术保障。

参考文献：

[1]董克用.公共组织人力资源管理及其特点[J].中国人力资源开发,2004(9)：4-7.

[2]人民出版社.中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[M].北京：人民出版社，2014.

[3]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理：源起、架构与研究问题[J].公共管理学报，2012(2)：89-97.

[4]李超民.治理现代化视阈中的智慧政务建设[J].社会主义研究[J].2014(4)：81-88.

[5]张再生，李祥飞.公共部门人力资源管理的理论与实践前沿问题探讨[J].中国行政管理，2012(9)：79-82.

Modernization of Governance Capacity and the Transformation of Human Resource Management in Public Departments

Zhang Zaisheng， Bai Bin

(College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Abstract:As the overall goal of the comprehensive deepening reform, “promoting the modernization in national governance system and governance capability” puts forward new requirements for the human resources management in public departments. Focusing on the transformations of the human resource management in the public sectors from the perspective of modernization of governance capacity is very significant in the aspects of strategy and practice. Therefore, this article clarifies the conception of modernization of governance capacity by analyzing literature, and analyzes the new requirements proposed by the modernization of governance ability. In detail, based on this analysis, the thesis explores paths for the transformation of human resource management in public departments by expert consultation, inductive method and so on. The strategies include integrating laws and regulations, strengthening the value guidance, building a performance management system, improving the incentive mechanism and building an intelligent government, which can provide useful enlightenment for enhancing the level of governance ability of human resources in public departments.

Keywords:modernization of governance capacity; public departments; human resource management in public departments

中图分类号：C939

文献标志码：A

文章编号：1008-4339(2016)01-034-04

通讯作者：白彬，binbin_365@sohu.com.

作者简介：张再生(1968—)，男，博士，教授.

基金项目：天津市哲学社会科学规划重点课题基金资助项目(TJZZ13-001)；天津大学自主创新基金资助项目(2014XSC-0020)；天津市政府决策咨询重点课题基金资助项目(2F2X2015-1).

收稿日期：2015-03-20.