我国环境服务业法治化之路径研究

张尤佳, 李金玲, 张　瑞

(东北大学文法学院， 沈阳 110819)



我国环境服务业法治化之路径研究

张尤佳, 李金玲, 张瑞

(东北大学文法学院， 沈阳 110819)

摘要:我国环境服务市场具有非常大的市场潜力，但由于环境问题执法不严、信息公开不透明、市场竞争不充分、合同环境服务模式不确定、环保金融投资匮乏的影响，环境服务业的庞大市场潜力并没有转化为现实的需求。环境服务业市场化、专业化、社会化亟需法治化给予保障。通过探索研究环境服务业法治化发展，分析目前我国环境服务行业现实困境，参考国际环境服务市场状况，借鉴域外法律规范经验，寻求一条适合中国特色的环境服务业法治化发展道路。

关键词：环境服务业； 法治化； 合同环境服务； 绿色金融

一、 环境服务业法治化之必要及理论基础

1. 环境服务业

环境服务业作为新兴现代服务业，是环保产业的一个重要分支。环境治理能力现代化必然要求环境治理的法治化，而环境服务业的法治化必将促使国家环境治理由人治变为法治，由被动变为了主动。这必然要求形成以环境保护主管部门为核心，以地方政府和环境服务企业为支撑的治理群体在对环境“修”、“补”、“护”的同时，创新治理理念，注重科学技术，统筹协同发展，以推动环境治理法治化。

本文综合不同学科侧重导向，在环境法视觉下，将环境服务业定义为：通过有偿交易获取利润的同时对环境资源、环境保护、污染治理、生态修复进行有益发展的一种智力密集型的综合服务行业。其主要包括: 环境工程咨询服务、环境技术监测服务、污染设施运营服务、废旧资源管理服务、环境贸易服务等内容。

2. 环境服务业法治化的必要性

环境服务业的法治化是环境服务业发展的必然趋势。遵循我国《环境保护法》中“环境保护与经济建设和社会发展相协调原则”，环境服务要带动环境保护与经济建设发展，要求环境服务法律规范务必及时跟进，进而形成健全的环境服务法律体系。环境服务业实践先行、法治落后局面已在某种程度上限制了行业健康有序发展，例如：过度自由市场主体的一般特征，但也具有自身的内在特殊性-环境服务业的生产性与非生产性特征决定了环境服务业市场主体确立的模糊性。尽管我国《公司法》《合伙企业法》等法律有效地规制市场一般主体的运营秩序，但我国并没有关于规范环境服务业的专门法律规章，环境服务业的规制主要参考的是服务业宽松的市场准入规则使得服务对象范围不定，验收指标分类不清晰等。

环境服务业作为新兴服务业的重要组成部分，即环境服务业的市场化、专业化、社会化需要法律的指引，同时也需要法律发挥其强制作用为环境服务业的发展构建规范的竞争市场环境，因而环境服务业的法治化十分必要、时不我待。如何进行合理的法律规制，对环境服务主体、经营范围、运营技术及管控措施给予界定规制以及确立其法律地位与法律性质对环境服务市场的良性运作与发展就显得尤为重要了。

3. 环境服务业法治化的理论基础

(1)多中心治理理论。该理论是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的，其核心观点是从单中心走向多中心，即国家公共事务的管理，政府不再是单一主体，主体应是多元的。换言之，就是政府主体外，还应该包括其他社会力量，如非政府组织、私人机构、公民个体等多元因素，实现管理主体多元化。多元主体之间形成合作、协商和伙伴关系。这种多维度、创新的管理模式，必然要求管理各方在统一的法律规则约束下，明晰其责、权、利，以达到最佳管理效果，实现公共利益最大化。

环境服务业的产生和发展恰恰是环境保护和治理主体多元化的体现，这种现代治理模式的核心特质在于治理必须走向法治化，使公、私主体依法合作和治理，以达到环境有效治理。

(2)法治理论。法治国家或法治国是德语中最先使用的概念。现代意义上的法治是相对于人治而言，要求国家治理法律化，其核心内涵就是依法治理。美国法学家庞德明确指出“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察下运作。”[2]法治是治理的高级形态和基本方式，法治是国家治理现代化的核心。

库伊曼和范·弗利埃特指出：“善治所要创造的结构和秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”[3]环境服务业的兴起与此相印证，是社会组织和社会集团运用自己的创新能力和科学技术对环境进行的有利调控。因而，环境服务业实现法治化，使其在环境保护、污染治理、生态修复中发挥有效作用，是法治理论在环境治理方面的具体体现，是善治的必然结果。

二、 环境服务业的法治化存在的主要问题

“中国环境服务业发展比较快，其30%的增长速度高于世界环保产业的平均增长速(15%)”。“据2014年5月20日《中国环境报》报道，2014年中国环境服务业占环保产业的比重约为15%~20%，而美国欧盟等成熟市场这一比值为50%。这说明，中国的环境服务业还有很大市场潜力”[4]。据国家环保部公布的全国环境保护相关产业状况公报，可以看出从2000年到2011年我国环境服务业经历了萌芽期、爬坡期、突破期。《“十二五”节能环保产业发展规划》预计到2015年，节能环保产业总产值达到4.5万亿元，培育一批具有国际竞争力的节能环保大型企业集团。环境服务业的发展将在2015—2018年间实现市场化、专业化、社会化的服务目标，环境服务行业的服务类型从早期较为单一的环境工程设计和施工服务发展转变为以污染治理设施运营和环境工程设计、施工服务为主，环境咨询、生态修复与生态保护等多元化服务并存的服务运行格局[5]。

随着环境问题的日益凸显，环境治理和生态保护已成为整个国际社会关注的焦点，国家对环境治理能力的深化改革提到了巩固党执政能力的战略高度，国务院先后出台了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》、《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》、《关于发展环保服务业的指导意见》等文件。2013年环境保护部《关于发展环保服务业的指导意见》的发布，标志着我国环境服务业进入统筹系统化发展新阶段。2015年1月发布的《关于推行环境污染第三方治理意见》督促相关企业在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理，强制性规定为环境服务企业的具体发展起到法律导向作用。

《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将2015年、2020年环保产业发展目标战略具体化，其中关于环境服务业的目标是要建立统一开放、竞争有序的环保产业市场和环保服务体系，这就要求环境服务业实现法治化并渗透在环境服务的各个环节之中。

综上所述，虽然我国环境服务业发展已提高到国家战略高度，相关规范性文件以及指导意见已陆续出台，起到法律导向作用，但其法治化的步伐明显滞后于环境服务业的现实发展和需要。存在着以下几个主要问题。

(1)市场缺乏法律协调规制。环境服务市场法治化是环境服务业全面发展的重要推动力。国际市场的环境服务业竞争激烈，西方发达国家的环境服务业相对成熟，也有较为完善的法律环境，其环境保护法规和制度标准健全，使得其在全球环境服务业竞争中具有保障[6]。对庞大的国外市场的冲击，完备的法律引导，高效、现代的监管环境和环境保护体系,产品和技术创新的激励机制将成为克服发达国家竞争市场的必要措施。

但我国目前的环境服务市场法律环境仍不理想，环境服务市场法治化水平较低，地方垄断、低价保护、技术侵权、合同诈骗等不良现象严重。现有的环境服务企业大多依靠内部约束，外部约束即法律约束缺失、法律协调机制缺乏，虽有相关引导性部门规章及规范性文件，但大多散落在综合性政策中，并且环境服务内容依附性太强，例如在《市政公用事业特许经营管理办法》的推行下，开展了以特许经营制度为核心的引入环境服务市场机制的改革，因而制约了环境服务业平稳发展。

由此可见，亟需建立一套综合的、系统的、细化的法律体系为环境服务业市场良性运营提供法律保障。

(2)绿色资本法律调控配置不足。绿色资本法治化运作是环境服务业发展的重要保障。从国外环境服务的整体效益来看，公私需求分布较为合理，各方的利益均衡，有利于公私合作的协同持久发展。但由于环境服务融资项目的外部性、复杂性，并且投资周期长，效益回报慢，加之我国的环境服务业私人供给的金融法律体系并不完备，缺乏对民间资本有效的组织引导，对环境服务企业的“绿色信贷”的特殊政策尚未形成机制，法律更没有及时跟进，进而不能优化金融业的资源配置，致使公共财政投资不足，私人资本望而却步[7]。同时，现行的税收制度中对环境服务业的绿色税收优惠扶持政策较少，而且缺乏系统性。由于环境服务企业没有足够的资金实力，又缺乏多元化的融资渠道，环境服务的私人企业规模一般较小，导致我国环境服务企业“散”、“乱”、“杂”，不能建立具有市场竞争力的信誉，阻碍了环境服务企业向“专”、“精”、“新”的方向发展，环境服务业的私人供给落后于西方发达国家。

(3)合同环境服务法律规范缺位。合同环境服务的法治化是环境服务业综合化面临的一项难题，我国合同环境服务的立法体系不完善，目前环境服务契约构建主要应用《政府采购法》、《合同法》、《环境保护法》等几部法律以及相关规范性文件的综合运用。合同环境服务的法律主体、法律对象、权利义务内容、付费及服务标准、以及责任风险的分担等具体环境服务问题的缺位导致法律合同违约纠纷任意解释等后续法律隐患[8]。合同环境服务立法的严重缺位已不能适应环境服务业法治化的客观要求，制约了环境服务业的发展。

三、 域外环境服务业法律构建的实践与经验

发达国家的城市化、工业化的提早完成，标志着其环境服务业率先进入全新的发展阶段，其宝贵经验为推动我国的环境服务行业法治化提供了参考和借鉴。

据Marketline公司2013年7月出版的《全球环境与设施服务》报告统计，以美、日、欧为主要的环境服务业领导着全球90%的国际市场[9]。

1． 美国是世界环境服务市场第一大国

美国作为全球环境服务行业的第一大国，其市场份额占有率的领先地位彰显着其在技术、管理、服务等方面的行业优势与先进水平。目前，美国在环境测试技术与分析、环保洁净水处理、固体废弃物循环、危险品环保管理服务、河流污染修复工程与节能技术设计服务领域，形成较比成熟的环境服务体系。成熟的环境服务产业体系的形成得益于美国政府对环境服务业的立法、法律监管、执法力度、市场经济政策、环境服务意识的支持和引导。

《清洁空气法》、《资源保护与回收法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》、《清洁水法》、《清洁能源安全法案》、《碳关税》等法律法规详细规定了环境保护责任、污染排放标准以及具体的赔偿限额，为规范环保运营市场提供了法律保障。除此之外，州法律的严格制定与出台，为环境服务项目的实施，加强执法管理与监督提供了深层次的法律保障。另外，环境保险业为美国环境服务企业提供了保障。在环境领域，美国险种分为环境损害责任保险与环境服务类保险。保险法在环境服务业的规制上由于环境污染的公害性等特征法律监管更为严格。再者，风险评估机制也不断健全，使得环境服务业的平稳发展有了相对安全的环境。在财政补贴方面，美国联邦政府鼓励各州建立“水污染控制周转基金”以减轻联邦政府财政压力[10]。

美国环境服务业的供给结构主要为私营部门，需求政府部门为主(见表1)，从环境服务整体衡量，公私需求分布较为均衡合理，有利于私营部门与政府部门的协同持久合作，共同促发展。

表1　美国环境服务业主要部门

资料来源：Environment business international, Inc, San Diego ,California.

2. 欧洲国家高水平环境服务私有化

欧盟最大的服务市场规模国家是德国。“德国的环境服务业的成就主要源于政府法律法规的规制引导，环境技术的实践创新，通过环境服务业法治化体系的简历调节环境服务市场运行秩序，大企业的辐射效应也对推动环境服务业的发展起到积极的影响，由此使得德国环境服务业得以在全球趋于领先地位。政府的引导作用是德国与其他发达国家区别较大的地方。

在污染程度较高的英国，清洁能源的开发，空气质量改善，固体废弃物的回收、排放、循环利用取得显著成效得益于私有化程度的加深。“英国污水处理服务于1989年即实现私有化，至今已经发展成熟。英国政府在环境服务方面还采用私人主动融资(Private Finance Initiative，简称PFI)方式，这是在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式，是继BOT模式之后的又一优化和创新的公共项目融资模式”[4]。

法国环保产业的市场化程度非常高，而且法国的环境产品及服务供给集中在两大跨国公司(威立雅环境集团和苏伊士水务集团)，两者满足法国环境市场约三分之一的需求[5]。合同环境服务商业模式作为是他们服务市场的主流模式，主要提供环境解决方案和服务，例如威立雅环境集团为各国政府、工业企业和城市提供集投资建设、运营管理于一体的综合环境服务[11]。

3. 日本环境服务技术与法律保障特色

日本环境服务业的突出之处在于环境服务业的强制性政策、管理制度和注重环保技术的开发。严格政策方面，日本环境治理服务方面重点着眼于环境链的前置程序上，做好“防”方能减少“治”的压力，环评制度、风险评估、公众参与、信息公开等制度为日本规制环境服务市场提供有效保障[12]。

综上所述，发达国家的宝贵经验可概括为：完善的法律制度框架体系，市场调解下的私有化程度不断加深，政府与私营部门的平衡调剂，管理模式的探索发展以及科学技术应用的创新。我国环境服务市场亟需广泛借鉴其创新之处，结合我国具体国情，完善法律体系，政府与私营部门通力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动环境服务业的法治化。

四、 我国环境服务业法治化的建议与对策

1． 环境服务业市场法治化

严格环境执法和建立合理、完善的环境服务业法律规制是我国环境服务业发展的必由之路。从日本对环境服务行业严苛的法律规制可以看出，严格行政执法和市场自我调节，对我国的市场法治化至关重要。监管部门之间、企业之间、监管部门和企业之间要建立环境服务业市场法治化发展的反馈机制,对在产业优化升级过程中存在的法律问题和不足有效地反馈。环境监管部门通过对反馈信息的收集、整合，为环境服务业法治化提供实践资料，同时也有利于解决地方分割、保护主义，更加有利于建立公平健康的环境服务市场。

完善信息公开，督促环境服务市场法治化。信息公开原则是环境保护法的一项基本原则，也是环境服务业法治化所必需遵循的一项原则。环境主管部门、地方政府与环境服务业自身都需对企业环境污染治理项目等信息向社会公众公开，促进公民参与，例如，通过审批的环境服务企业目录，企业的环境服务许可种类与方式、服务内容权限以及环境治理服务项目进展等。信息公开制度将环境服务业置于全社会的监督下，有利于推动公众参与，增加对环境服务的信心，同时监督各方主体将法律法规落到实处，提高环境服务业的社会化程度。环保部门根据企业环境行为信息，建立环境信用评价体系。按照规定的程序、指标、途径评定环境服务企业的环保行为，并将信用评定报告信息公开，提高公众对于环保企业的认识，有利于深化环保部门的监督工作。

2． 合同环境服务法治化

制定合同环境服务的法律规范，明确合同环境服务法律规制的调整对象、调整方法、调整范围以及合同环境服务的法律实体内容、程序内容，违约责任以及风险责任的承担等内容，为合同环境服务构建良好的法律环境。

合同环境服务主要存在的主体有：地方政府、环境服务企业和排污企业。需要明确三方主体尤其是环境服务企业的责任承担种类和责任承担方式以及免除责任的情形，同时还需要厘清法定责任分担与约定责任分担的情形。

合同环境服务应当遵循风险公平分担原则，通过合同结构和合同条款的完善进行科学的风险管理，合理分担风险。比如由对风险最有控制力的一方承担相应的该项风险，由管控风险成本最低的一方承担该项风险，所有风险承担有上限并需与所得利益相对等。

3． 绿色金融服务体系法治化

制定绿色金融服务法律规范，其立法宗旨应秉承鼓励引导金融机构的资金流向新兴环境服务业，将更多的金融资源配置到环境服务业，推动生态与金融良性互动。鼓励金融机构发行绿色债券，简化绿色债券的审批程序，筹集社会资本，引导民间资本绿色消费。

要为绿色环保项目提供贷款优惠政策，通过利息补贴的方式，提高绿色环保项目的贷款积极性和实用性。例如德国采用差别信贷的原则来鼓励绿色环境服务行业的市场发展，为环保节能项目实行利息补贴，并且针对节能环保优绩效的项目贷款，予以连续10年贷款利率不到1%的特殊优惠政策。推动绿色金融服务国际合作，构建国际绿色金融资金流转的法律框架，建立国际绿色金融发展平台，利用国际赤道银行资源发展环境服务产业。

要进一步完善环境污染责任保险制度，升级环境保险种类，加强对投保企业的环境风险管理和指导。推动保险机构与环境服务企业的联机合作，将环境服务作为一项支付方式供投保企业选择。

五、 结语

环境服务业的蓬勃发展是一个国家的环保产业发展到高端的标志，也是一个国家环境治理能力现代化的提升。以市场主导的自发监管为主，以传统式监管为辅，推动环境服务企业与环境监管的协调运作；多元化信息发布渠道，确保信息公开，鼓励公众参与，引导环境服务产业协会和商会发挥作用；以协调均衡各方利益责任为原则，发挥合同环境服务在环境服务业中的主流作用；完善顶层制度设计，推动绿色金融产品的创新。多举并措，为法治化的环境服务业奠定基础，扫清障碍，促进环境服务业的良性发展。

参考文献：

[1]刘建伟.国家生态环境治理现代化的概念，必要性及对策研究[J].中共福建省委党报,2014(9):60-65.

[2][美]斯科·庞德.法律与道德[M].陈林林,译.北京: 中国政法大学出版社, 2003: 37.

[3][英]库伊曼,范·弗利埃特.管理公共组织[M].利希尔市:萨吉出版公司,1993:64.

[4]傅涛.中国重新想象环境服务业[J].环境经济,2011(10):21-27.

[5]宋鸿.世界环境服务业发展动态[J].竞争情报,2015.11(2):54.

[6]陈鹏,逯元堂.促进环境服务业发展的模式和机制创新[J].中国人口·资源与环境,2014(11):45-47.

[7]傅京燕.国际环境服务业发展趋势及对策选择[J].世界经济与政治论坛,2004(3):36-42.

[8]郝思文,常杪,王世汶.创新性理解与实施合同环境服务[J].环境经济,2013(7):13-16．

[9]Cheng Yali. Trade platform for environmental services [J].ChinaInternationalBusiness, 2013(5):38-39.

[10] 张京,王庆华,郭俊祥.美、日环保服务业发展借鉴[J].国际瞭望,2010(21):67-69.

[11] 万怡挺.欧盟环境服务业概况[J].WTO经济导刊,2013 (2/3):111-112.

[12] 贾宁，丁士能.日本、韩国环保产业发展经验对中国的借鉴[J].中国环境管理,2014 (6):49-52.

Legalization Path of Environmental Services in China

Zhang Youjia， Li Jinling， Zhang Rui

(School of Humanity and Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Abstract:The environmental service industry in China is still in developing stage, and it has great market potential. However, the huge market potential for environmental services is not transformed into realistic market demand due to the laxity in environmental law enforcement, opacity on information disclosure, insufficiency in market competition, the uncertainty of environmental services contract model and the shortage of environmental financial investment. There is an urgent need for legalization to guarantee the marketization, specialization and socialization of environmental service industry. Through exploring the development of environmental service industry’s legalization, this paper analyzes the industry dilemma in China, taking international environment and market conditions as reference and learning from foreign experience in legal norms, then seeks a suitable development road for environmental services’ legalization with Chinese characteristics.

Keywords:environmental service industry; legalization; environmental services contract; green finance

中图分类号：D912.6

文献标志码：A

文章编号：1008-4339(2016)01-055-05

通讯作者：李金玲，ljlneu_1228@126.com.

作者简介：张尤佳(1966—)，女，副教授.

收稿日期：2015-08-12.