多支柱养老金制度改革演变——以捷克和罗马尼亚为例

■编译/吴孝芹



多支柱养老金制度改革演变
——以捷克和罗马尼亚为例

■编译/吴孝芹

改革之风横刮中东欧

20世纪80年代，智利养老金制度私有化改革取得令人瞩目的成就，吸引了各国决策者的广泛关注，掀起了从现收现付制（PAYG）向强制积累制（DC）改革的浪潮。90年代，世界银行大力支持养老金私有化改革，认为有助于提高国内储蓄率、促进国内资本市场发育并最终提高经济增长率。这为当时深陷国内经济和债务危机泥沼的中东欧国家带来了福音，1998年匈牙利和哈萨克斯坦首先引入第二支柱，随后一些国家迅速效仿，养老金私有化改革开始席卷中东欧。

养老金私有化发展取决于国内外经济政治因素。国际上，公共养老金制度财务状况恶化提高了各国金融部门和世界银行对于养老金制度发展的话语权，进一步对养老金私有化改革进程产生了影响。具体到国内，各国通过养老金私有化试图解决国内经济问题，如通过提高国内储蓄率拉升国内资本积累，以及作为市场自由化的重要政策信号吸引外国直接投资。但进入21世纪之后，世界银行重新审视养老金私有化，开始批判甚至反对该制度，指出第二支柱并未起到预期作用，但高额转型成本却产生了巨大的预算压力。

世界银行态度的反复导致养老金私有化进程的全球倒退，但并未降低中东欧一些国家政府对养老金私有化的兴趣，2005年私有化模式在未参与第一波改革的国家开始复兴。代表国家是捷克和罗马尼亚，渐进引入养老金第二支柱以部分替代公共养老金制度，虽然相较先行国家改革幅度要小很多，但改革历程颇为曲折。

捷克和罗马尼亚引入私有化改革的原因让人困惑。两国均在私有化改革失去吸引力的时候引入多支柱制度，两者均不存在提升国内储蓄或释放市场化信号吸引外国直接投资的压力，甚至两国均存在强势左翼政党（本该阻碍大规模社会政治变革）。因此，似乎影响养老金私有化改革的国内外政治、经济因素均无法解释两国改革的原因。那么，两国为什么要进行改革呢？

捷克：一波三折终归零

为了实现现收现付养老金制度的财务可持续性，捷克曾于20世纪90年代中期对养老金制度进行部分改革。

其实，捷克的政党制度并不利于实施大型福利改革，左翼社会民主党历史悠久，政治地位稳固，无动力放弃养老金传统，而右翼公民民主党强调自由市场，反对养老金“强制”储蓄。因此，20世纪90年代至21世纪初，捷克两大政党均对养老金私有化持反对态度。

但人口危机和公共养老金制度的财务不平衡等问题引发了改革讨论。2004年，左翼社会民主党政府建立了养老金委员会，负责评估各主要政党的养老金改革建议。中左党派反对提高养老金私有化比重，如波西米亚和摩拉维亚共产党建议参数式改革，逐渐提高缴费率，左翼社会民主党建议引入名义账户制。右翼公民民主党坚持自由主义理念，坚持第二支柱不应“强制”融资，建议将养老金制度总缴费率从20%降至12%，且不得从公共养老金制度向第二支柱转移缴费。其他中右党派如基督教民主党和自由党均建议设置现收现付制度的部分自愿退出机制，前者还提议对建立第二支柱的个人额外强制性征缴收入的6%，进入第二支柱个人账户，这将导致第二支柱的负激励。总之，此次改革讨论仅有基督教民主党真正支持养老金私有化改革。后来国内遭遇政治动荡，养老金改革就此搁置。

5年后，2009—2010年临时执政府重提养老金制度改革问题，财政部建议重组养老金委员会（第二届委员会）负责制订养老金改革方案。委员会成员主要由金融行业专家构成，建议建立强制性私人管理积累型养老金第二支柱，并从公共养老金转移3个百分点至第二支柱个人账户。2010—2013年中右自由党政府在考虑国内反对党意见基础上，决定引入完全自愿性第二支柱，并对建立第二支柱私人账户的缴费者实行强制性额外缴费（2%），反映了一定的软强制性特点。尽管这会降低成员加入第二支柱的积极性，但也可能会降低反对党未来执政时废除私有化改革的决心。

相对存在税优激励的第三支柱而言，捷克的第二支柱吸引力明显不足。截至2014年5月，第二支柱成员数量仅为8.3万人，明显低于同期第三支柱成员数量（500万人）。即便第二支柱规模极小且对政府预算影响甚微，2014年左翼社会民主党再次执政后依然决定于2016年1月取消养老金私有化改革。

罗马尼亚：几番风雨步履艰

1977年起，罗马尼亚实施双重公共养老金制度，包括公共账户（国家预算、强制性社保缴费28.5%）和罗马尼亚储蓄银行投资基金（雇员缴费3%、国家专项管理）。该制度允许将养老金积累余额投资于本国企业并提供每年3%的保证收益率。由于通胀率高企，制度实际收益为负，养老金制度面临长期财务不可持续风险。

为了迎合世界银行要求，罗马尼亚于1992年开启引入强制性第二支柱的讨论。当时的执政党左翼社会民主党撰写了第一部养老金改革白皮书，提出多支柱设计，建议从公共养老金支柱向第二支柱私人账户转移缴费。但事实上，由于公共养老金制度当期支付压力不大，该政府反对所有结构性改革。

1996年，中右民主党代表大会当选，重提私有化改革议题，认为养老金私有化改革有助于重新界定政府与市场的作用。劳动部决定引入强制性第二支柱，并按照1992养老金改革白皮书意见转移8%公共养老金缴费至第二支柱，计划于1999年1月正式运行。但由于工会和金融部均要求管理第二支柱，利益之争使得改革延迟。2000年大选之际，政府颁发了私有化改革紧急法令。

2000年，左翼社会民主党重新执政，取消了前政府颁发的紧急法令，并决定对公共养老金制度实施增量改革。然而，于2003年末，该政府重提私有化改革，并要求劳动部起草新的法律草案。由劳动部执掌的起草委员会在分析第二支柱对社保预算可能影响的基础上，建议引入小规模第二支柱，初始缴费率设为2%，随后每年上调0.5%直至6%。2004年大选在即，国会迅速通过了私有化改革法案。该法案规定2008年后首次社保缴费、年龄低于35周岁的年轻人必须加入第二支柱。但未明确规定如何对第二支柱进行管理和监管。

同年，左翼社会民主党实现连续执政。作为反对力量的右翼正义和真理联盟在立法选举中获得第二政党地位，政治进入微妙平衡阶段。正义和真理联盟主张引入固定税率、终止养老金私有化并建立自愿性第三支柱养老金计划，再次引发私有化改革大讨论。但由于担心失去世界银行的支持，劳动部决定进行私有化改革，并建立私人养老金计划监管委员会，综合各党派意见修订2004年通过的私有化改革法案。修订内容包括：第一，扩大私人养老金覆盖范围（35岁以下参保者必须加入第二支柱，35—45岁参保者可选择加入第二支柱），以提高第二支柱参与率；第二，降低私人保险公司进入的最低资本要求；第三，提供相对和绝对投资担保。相对投资担保取决于养老基金的风险程度，与投资组合相关；绝对投资担保以名义回报率的形式保障缴费人收益。各党派对上述修订内容达成了共识。

由于2005年数次提高公共养老金待遇，并决定于2006—2008年累计下调缴费率8个百分点，政府承受巨大预算压力，导致原本计划于2006年实施的私有化改革因缺乏融资资源数度搁浅。

2007年罗马尼亚对第二支柱模式进行改良，并于次年12月正式实施，最终形式是“合理政治妥协”的结果。首先，下调缴费率，扩大缴费范围，并通过渐进改革缓解财政压力。其次，采取小型第二支柱。最后，采取严格监管模式，设置大量投资担保要求。这些做法也使得该国第二支柱平安渡过金融危机。

私有化改革当慎行

尽管养老金私有化改革招致种种批评，但由于公共养老金制度面临的财务不可持续困境，其依然是各国政府案头所爱。养老金私有化改革进程取决于一国政治结构和决策者意识形态偏好，两国引入第二支柱均是中右翼政府意识形态偏好的结果。无论是捷克还是罗马尼亚，中右翼政府均主张引入强制性私人账户，而反对党的意见及改革先行国家的经验教训使得改革成为“温和改革”。

从改革路径来看，捷克改革是中右政府政治意志的产物，而罗马尼亚则是左翼和右翼政府长期博弈的结果。为了避免出现先行国家的双重支付问题，即在支付当前现收现付公共养老金的同时还需为私人养老金的未来支付提供当期供款，两国均采取了小型第二支柱。

从第二支柱可持续性角度看，2014年捷克社会民主党政府宣布于2016年取消私有化改革，罗马尼亚由于缴费率下降导致现收现付支柱面临财政困难，为了避免双重支付，第二支柱极可能难以为继。其他中东欧国家的改革教训以及世界银行对第二支柱的忠告，均可能削弱国内对于多支柱模式的支持并强化反对力量。对于尚未采取多支柱模式的国家而言，是否需要将现收现付制度转变为积累制以及转变程度如何，均需慎重考虑。（文献来自《国际社会保障评论》Dragos Adascalitei，Stefan Domonkos“Reforming against all odds：Multi-pillar pension systems in the Czech Republic and Romania”）

译者单位：山东工商学院公共管理学院（译者系中国社会科学院博士研究生 ）