大学治理现代化进程中的政府职能研究

张朝玉王凤飞

（1.中央民族大学　管理学院，北京　100081；2.河北经贸大学　组织部，河北　石家庄　050061）



大学治理现代化进程中的政府职能研究

张朝玉1王凤飞2

（1.中央民族大学管理学院，北京100081；2.河北经贸大学组织部，河北石家庄050061）

[摘要]大学治理现代化是我国国家战略的一个重要组成部分，其基础在于处理好政府与高校的关系，协调两者关系的核心在于政府职能的转变。目前我国政府与高校关系存在的主要问题包括三方面，即政府对高校管理方式的行政化、政府对高校“管办评”的一体化、高等教育资源配置的单一化，解决这些问题的关键在于转变政府职能，重新构建我国政府与高校的新型关系，具体包括：重新定位政府职能角色、重构政府职能责任、转化政府职能管理权力。

[关键词]治理现代化；政府与高校；政府职能

我国社会的转型和大发展既给教育发展带来了良好的机遇，也带来了前所未有的挑战。管理好规模庞大与治理结构复杂的现代大学，处理好百年来形成的大学传统与急剧变革的社会环境之间的关系，是我国面临的重大课题。在这种情况下，党的十八届三中全会确定了下一阶段全面深化改革的总目标，提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此大背景下，如何构建中国特色高等教育治理结构，从而实现大学治理现代化，“已成为党和国家高度重视、社会各界普遍关注、学界积极研究的一个热点课题，因为，有无现代化的高等教育治理体系和治理能力，事关创新型国家和人力资源强国能否建成，从而事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现”[1]。我们不禁要思考，大学治理现代化的基础是什么？政府与大学关系存在的主要问题是什么？推进政府在大学治理现代化进程中职能转变的关键是什么？

一、大学治理现代化的基础

我国大学自成立之日起就与政府保持着千丝万缕的联系，并成为政府权力的延伸，随着改革开放与确立市场经济体制以来，我国高等教育所处的内外部环境发生了深刻的变化，从现在的情况来看，高等教育体制改革已落后于经济体制改革，进而出现了诸多不适应，例如，“日益增长的对良好高等教育的社会需求与优质高等教育资源严重不足的矛盾、社会需求的多样性与现实教育单一性的导向、偏好之间的矛盾、人才全面发展的要求与分数第一的升学制度之间的矛盾，学校的社会角色定位与学校具备的能力之间的矛盾，‘官本位’‘钱本位’等社会不良风气与学校学术本位之间的矛盾”[2]，这些问题已成为高校进一步发展的障碍。

2013年11月召开的党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，围绕国家战略和时代的发展，大学治理现代化势在必行，是构成国家治理现代化的一部分，不管“大学治理”与“现代化”有多么丰富的意涵，大学治理现代化的基础与核心在于处理好政府与高校的关系。世界各国尤其是发达国家都很重视政府与高校的关系，政府与高校的关系在各国表现也不尽相同，例如在日本、德国和英国，政府与高校的关系是一种合作治理关系；在法国，政府与高校的关系是一种管理与被管理关系；在美国，政府与高校的关系是一种法律基础上的合作伙伴关系。在高等教育大众化、多样化、市场化、国际化背景下，各国也都在重新思考如何调整政府与大学的关系，这不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。我国的大学治理现代化从某种程度上来说，就是应时代和国家的要求，重新构建中国政府与高校的新型关系。我国政府与高校的新型关系始于1978年政府职能的重大调整，由此带来了高校发展的春天，我国政府与高校的关系也从最初的计划管制走向现在的政府主导，经过30多年的发展，我国高等教育发展迅速，巨大成就有目共睹。然而，也面临着进一步发展的瓶颈，不管从内部来说，还是从外部来说，最突出的问题就是单一的行政管理方式，这是我国高校诸多弊端的基础病，而大学治理现代化从某种程度上说就是要通过重新调理政府与大学的关系，从根源上来治疗这些基础病，这也是国家治理现代化体系的内容应有之意。

在中国，大学历来与政府是一种附属关系，如果政府职能不转变，政府与高校的新型关系就无法形成，大学治理现代化也不可能实现。政府职能的创新，既要尊重大学昨天的传统，也要适应今天的发展理念，更要认识到社会转型期的复杂性，从而吸取其有用的，扬弃其没用的，保留自身特有的职能，进一步形成中国特色的政校关系，推进大学治理现代化。《中共中央关于全面改革若干重大问题的决定》直接促进了大学治理现代化的新讨论和新实践，在此形势下，进行政府职能创新，把行政管理与法律的、信息的、评估的、市场的手段整合在一起的，进一步理顺政府与大学的关系，明确政府与大学各自的职能职责，按照协商和合作的现代治理理念搞好良性互动，显然成为必然趋势。另外，随着国际学术交流、联合办学、留学生的派遣与接收，以及海归派逐渐成为高校的骨干，大学治理现代化呼之欲出。建立现代大学制度是建设世界一流大学的制度基础，而大学治理是现代大学制度的基础，进一步说，以理顺政府与大学关系为基础的政府职能创新是基础中的基础，因此，要建立现代化的大学制度，迫切需要解决大学治理研究的合法性问题，即大学自治、大学与社会、大学与政府之间的关系问题。

二、政府与大学关系之间存在的关键问题及分析

联合国教科文组织桑亚对我国政府与大学的关系特征进行了描述，认为我国高等教育的主要特征是具有全国性的体系，政府对人员招聘、晋升、工资结构和学习课程等有严格的规定，行政管理十分有力，教授和学校领导是纯粹的执行人员。此类模式中的高等学校较为保守、划一、很少创新，显得缺乏主动性，看重规章制度甚于结果[3]。我国高等教育之所以出现上述描述的特点，是因为政府主管部门把高校作为下级行政单位，使得政校关系的行政化，主要表现在以下几个方面：

（一）政府对高校管理方式的行政化

政府对高校的管理方式行政化主要指在管理理念、决策方式、计划安排、组织架构、领导风格、主要职责等诸多方面与政府行政单位不加以区分。例如，在管理理念方面，政府看更看重计划而不是市场，人为将高校分级定等，使得普通院校在招生指标、生源质量、高等次人才引进、毕业生就业、科研费用等方面无法与211和985院校相比，没有引入市场竞争机制。在决策方式、领导风格方面，人治现象依然比较严重，尤其是大学的改革与发展计划及一系列的人力资源的投入、财力资源的投入、物力资源的投入会随着主管领导的不同而大相径庭。人治现象、官本位思想、政府中心论等不但会弱化法律的权威，还会影响我国大学治理现代化的进程。“我国有源远流长的法制思想史，却无根深蒂固的法制制度史”也是导致决策方式与领导风格人治化的一个重要原因，由此可见大学治理现代化的重要性，因为大学治理现代化一个重要方面就是治理制度的现代化，目的就是把我国高校的发展纳入法制化轨道，从而平衡政府干预性与高校的自主性，这无疑需要政府转变对高校的管理和服务职能。

（二）政府对高校“管办评”的一体化

政府主管部门身兼数职，它既是决策者也是执行者，还是评价者，使得政府与高校关系定位模糊、责任不明确、权力没边界、权利与义务不对等，最终导致政府职能的越位、缺位与错位。十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，2015年我国教育部又发布了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》。管办评分离可以通过减少政府繁多的微观性工作来增加其宏观把控能力，通过尊重高校的办学规律来提高高校自主办学积极性，通过发展社会中介组织进行专业评价与监督，从而形成“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的局面。管办评分离的目的在于协调政府、高校、社会中介组织的关系，使三方各归其位，协同共赢，从而减少政府的越位、缺位与错位。可以说，管办评分离的改革措施与大学治理现代化理念一脉相承，是推进大学治理现代化的关键，而要实现管办评分离，主要在于政府职能的转变。

（三）高等教育资源配置的单一化

高等教育资源作为一种稀缺资源，对高校的生存和发展至关重要，由于我国处于转型期，政府对高等教育经费不足、财政拨款体制与社会主义市场体制不适应、社会捐赠所占教育经费比例较低且运行不畅、高校科研经费来源单一等原因，我国高等教育经费的投入没有完全形成完善的多元化格局。在高等教育资源市场化程度较低的情况下，政府是高等教育经费的主要提供者，高校也严重依赖政府，结果导致政府对高校管的过细、过多、过宽，高校为了获得资源，其内部结构和行为则存在行政化倾向和被行政化现象。例如，在课题申请的环节，相关部门往往要发布一个课题指南，列出政府在当前急需解决的重大问题，符合课题指南主题的项目才会得到优先考虑，这实际上是在向大学传递关于政府偏好的信号，并以资金为杠杆控制大学的科研行为[4]。随着我国大学治理现代化进程的推进，我国高等教育资源，尤其是教育经费来源必然呈现多元化的特点。因为经费多元化不但能大大减轻政府的教育经费负担，而且与大学治理现代化理念相吻合，经费多元化是大学治理现代化的内在要求，其本质是建立包括政府、高校、社会在内的多元投资体制，这也是我国高等教育主动适应我国市场经济发展的使然。

政府对高校管理方式的行政化、“管办评”的一体化、高等教育资源配置的单一化。导致了大学治理在人治与法制、行政与学术、集权与分权、物质与精神、保密与公开方面出现了严重失调，再加上高等教育大众化、市场化、国际化浪潮的冲击，大学治理行政化的弊端日益凸显出来。

三、推进政府在大学治理现代化中的职能转变

正如教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上所言：推进教育治理体系和治理能力现代化，就是要适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口[5]。政府在高等教育发展进程中的职能主要包括其所扮演的角色、所承担的职责以及所拥有的权力，它是政府与高校关系的全面概括，政府职能的调整的目的在于更好的参与大学治理，更好的促进大学发展。

（一）重新定位政府职能角色

政府主导着我国高等教育的发展，因此政府职能角色的定位至关重要，大学治理体系与治理能力的现代化意味着政府角色将由微观转向宏观、由管理转向服务、由人治转向法制。根据我国现阶段的情况，如果不改变政府举办高等教育体制的单一性，就无所谓大学治理现代化；如果高等教育完全走教育市场化，不符合国情。在这种情况下，我国政府可以尝试对少部分公立高校实行政府调控为主辅之以市场竞争；而对绝大部分高校实行以市场竞争为主辅之以政府调控，从而只把少部分高水平的学术性研究型大学作为重点管理对象，并在财政和资源上给予最大的支持，在宏观上进行指导，以建设世界顶尖学科、培养拔尖创新人才、占领国际学术制高点，进而恢复我国高等教育的创新性人才培养功能。北京大学钱民辉教授认为，现有的2000多所高等教育机构中，学术型与研究型大学应占到1.5%，即30多所，确定的依据主要是根据国外公立学术型与研究型大学所占本国整体高校的比例[6]。然而，高校的分类和定位是一项复杂的系统工程，但是确定一部分政府主导的高等学校作为调整高等教育的结构是符合我国市场经济深化改革之大方向的。

（二）转化政府职能管理权力

我国目前的情况是，政府管理权力较强、高校自主性较差、市场竞争又不完善，大学治理现代化就是要理顺政府、高校、市场的关系，改变政府集“裁判员”与“运动员”的多重角色，使三者各归其位、各司其职，三力联动。所以，政府管理职能权力的调整不仅意味着政府向高校与教育市场下放权力，也意味着通过法律规范政府职能权力，进一步通过大学章程作为法律规范两者关系的法律延续，以此来确定政府管理与高校自主的合理界限，从而保障高校的主体权益。另外，应该强化的职能权力包括政府的宏观调控权、监督管理权等，不必要的微观职能权力包括高校的学科专业设置、课题评审等，要弱化或去除，从而扬弃其多余的职能权力、强化必要的职能权力、保留其特有职能权力。我国政府对高校的管理之所以存在缺位、错位和越位，就是因为政府集管办评于一身，导致政府用行政管理权力对学术事务和非学术事务进行干预。当然大学要接受政府的宏观管理，包括国家委托、执行国家任务、接受合法监督，但是，政府行政管理系统也要对大学自治高度的支持和服务，不仅包括大学在从事教学活动和科研实践时具有自治性，而且也包括学术市场的竞争，即教育市场对高校学科、专业、课程设置的影响。

（三）重构政府职能责任

推进大学治理现代化进程中政府有诸多职责，但是培育中国特色的高等教育竞争市场，鼓励社会参与，则是政府的重要职责。因为，如果没有成熟的高等教育市场，一不符合我国的经济体制深化改革的趋势和政策；二不符合高等教育作为准公共产品的特性，我国把基础教育作为公益一类，而作为公益二类的高等教育其资源在一定区域或程度上可通过市场进行配置；另外，根据伯顿.克拉克的观点，在高等教育体系内，除了国家权力与学术力量外，市场是影响各国高等教育发展的主要力量。因此，没有成熟教育市场的高等教育，也谈不上大学治理现代化。所以，我国政府的重要职责是要规定期限、分阶段、逐步引导大部分高校走向市场，通过市场的力量带动高校投资体制和治理体制的革新。但是，市场机制的引入并非完全是出于经费和资源上的考虑，它仍然应该是教育驱动的，而不是市场驱动的，市场力量的引入是为了更好的推进大学治理体系和治理能力的现代化。另外，政府的责任也体现为政府对市场的适当干预和协调，因为当前我国的高等教育市场发育不成熟、市场运作不规范以及传统的重学轻术思想的作祟，很多人都把职业教育等同于“二流教育”，再加上不利的政策导向和资源倾向（例如，公立大学政府的投入在总经费中的占比是61.9%，民办大学主要依靠学费维持运转，学费在总经费中的占比为82.67%[7]），使得此类学校想方设法“民转公”、“专升本”、摘掉“职业”帽子，这导致我国民办及高职高专类学校处于弱势。这种现实情况需要政府的力量加以矫正，政府要出台相关政策在财政上加以扶持、引导。

参考文献：

[1]汪明义.高等教育治理体系和治理能力现代的思考[N].四川日报，2014-06-25（6）.

[2]纪宝成.当前高等教育发展中的五大困境[J].中国高教研究，2013，（5）：4-8.

[3]比卡斯.桑亚.高等教育管理近期发生的变化：国际情况回顾[M ].世界高等教育改革与发展趋势.北京：国家高级教育行政学院，2000：41-52.

[4]马健生，孙珂.高校行政化的资源依赖病理分析[J].教育科学文摘，2011，（3）：15-16.

[5]袁贵仁.全面深化综合改革全面加强依法治教加快推进教育现代化——在2015年全国教育工作会议上的讲话[J].云南教育：视界时政版，2015，（2）：4-14.

[6]钱民辉.中国高等教育体制改革为何总是处在两难之中[J].清华大学教育研究，2013，34（5）：35-42. [7]教育部财政司，国家统计局社会科技和文化产业统计司.中国教育经费统计年鉴2012[M ].北京：中国统计出版社，2013：12-13.

责任编辑：王玮玮

【马克思主义研究】

[作者简介]张朝玉(1981-)，男，河北石家庄人，中央民族大学管理学院2014级公共管理专业博士研究生，主要从事教育经济与管理研究；王凤飞（1981-），男，河北宣化人，河北经贸大学组织部助理研究员，主要从事宏观经济研究。

[基金项目]本文为中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（10301-01500202）的研究成果。

[中图分类号]G64

[文献标识码]A

[文章编号]1009-0169（2016）03-0034-04