以“巧实力”撬动国际区域合作的杠杆

徐可(江苏师范大学上合组织研究中心江苏徐州221000)



以“巧实力”撬动国际区域合作的杠杆

徐可
(江苏师范大学上合组织研究中心江苏徐州221000)

[内容提要]新疆阿勒泰地处中俄哈蒙四国交界，是“上合组织”与“一路一带”政策的桥头堡与实验区。阿勒泰地方政府转换思路、创新服务职能，充分发挥“巧实力”的作用，推进“四国六方”会谈机制，提出“环阿尔泰区域经济合作”的构想，致力于开放型国际市场的构建。这是“上合组织”框架理念的具体实践，对于当前我国破解“上合组织”多边合作过程中“剃头担子一头热”、“理论热点、实践盲区”、“叫好不叫座”等困境，有着重要的意义。

[关键词]上合组织限一带一路区位优势巧实力四国六方国际区域间合作

一、从新疆到阿勒泰：“上合组织”与“一路一带”的实验区

众所周知，“上合组织”既是“一带一路”政策的先导机构又是“一带一路”沿岸的重要节点；而新疆既是我国“一带一路”政策的桥头堡又是“上合组织”的前沿阵地；其特殊区位所赋予的意义在于能够促进我国沿边地区社会经济发展，构成“沿边开放”、“内陆开放”、“沿海开放”并驾齐驱的新格局，从整体上提升我国对外开放的层次和水平。

在国家提出“一带一路”规划之后，新疆就确立了“丝绸之路经济带”核心区的战略地位，认为这是继西部大开发和两次中央新疆工作会议之后面临的又一次重大历史机遇；将助力新疆由过去的内陆封闭地区一跃提升为“内引外联、辐射周边”、衔接欧亚大陆腹地的交流合作中心。

然而在当前“一带一路”项目的对接与推进过程中，新疆在整体上呈现出“东西不对称”、“南北不均衡”特点。新疆与“上合组织”成员国之间的外贸口岸并不少，与哈萨克斯坦有7个、吉尔吉斯斯坦3个、塔吉克斯坦1个。在这些口岸中我方腹地的城镇建设水平较高，经济体量较大；而对方口岸向西的境外纵深腹地往往人烟稀少，双方在经济规模、人口数量和发展程度上“内外不对称”。另一方面，南疆重镇“五口通八国”的喀什地区在2010年就被设为我国首个内陆经济特区，理应先搭上“一带一路”的快车；但是由于“三股势力”的干扰，在“一带一路”政策推进过程中明显滞后于北疆，表现为“南北不均衡”。

如何应对“不对称”、“不均衡”的局面，走出“一带一路”在多边合作过程中“剃头担子一头热”、“理论热点，实践盲区”、“叫好不叫座”等困境，或许在阿勒泰地区政府的基层实践中能够找到破解的答案。

众所周知，天山以北的北疆地区各民族平等相处，以汉族和哈萨克族为主，经济基础较好，成为“一带一路”推进过程中的重心。而在北疆的辽阔区域中，相比较伊犁、塔城沿边地区阿勒泰又处于“纽扣”的关键区位。其特殊性表现在以下几个方面：

一是“四国交接”。阿勒泰是“上合组织”的覆盖区，位于新疆北部，西北与哈萨克斯坦、俄罗斯相连，东北与蒙古接壤，边境线长1205千米，总面积117988平方千米，相当于浙江省的面积，有4个边境口岸。二是“民族融合”。阿勒泰人口64万人，有哈萨克、汉、回、维吾尔、蒙古等民族，少数民族约占总人口的56%，其中哈萨克族约占总人口一半。阿勒泰地区是多民族、多文化、多宗教和谐发展的样板。三是“资源丰富”。阿勒泰水利资源富饶，生物物种资源、旅游资源得天独厚。尤其在冬季冰雪阿勒泰还是理想的。三是“积极有为”。阿勒泰地方政府切实领会“一带一路”政策精神与“上合组织”合作理念，积极发挥“四国交接”的区位优势，创新合作模式，在区域间充分发挥“巧实力”，探索出“沿边开放”的新路径。

二、以“巧实力”推动“四国六方”区域合作机制的形成

当前“一带一路”的政策实践中面临着非常复杂的局面，推进过程中特别需要依赖三种力量的相互搭配。一是“硬实力”，指经济建设的能力，体现在GDP总量与发展速度，产品和产能的输出能力，以及强大的安全保障能力上。二是“软实力”，即文化、制度和价值观念的感召力，体现在中国文化的国际影响力，“亲诚惠容”的周边外交政策的亲和力，中国高等教育对国外留学生的吸引力等等。三是“巧实力”，指在复杂区域和形势下，运筹帷幄、精准发力，“四两拨千斤”的能力。三种实力相互配合、交替使用、“三位一体”地构成我国综合实力的金字塔结构。

当前我国在“硬软实力方面”上都具备了相当的实力，还需要特别重视运用“巧实力”的“初始推动力”作用，根据具体情势，找准“穴位”，破解瓶颈，最终起到引领、辐射和放大的效果。

特殊地理区位赋予阿勒泰推动国际区域间合作的历史机遇。经长期策划，“丝绸之路经济带环阿尔泰山次区域经济合作国际论坛”于2015年8月在乌鲁木齐举办，来自中俄哈蒙古的官员学者共同参加了这次会议。笔者作为国家智库“建设创新型国家战略推进委员会‘一带一路’政策调研组”成员借参会之机在沿边地区进行考察，认识到“巧实力”的重要性。现将其措施与步骤归纳如下：

（一）推出“四国六方”和“环阿尔泰次区域”理念

理念是政策的推行的先导。阿勒泰政府早在2000年就推出了旨在推进与周边国家地区的交流合作的“四国六方—环阿尔泰山区域合作经济圈”的发展理念，今年1月份在自治区人大四次会议上，阿勒泰地区代表团提出将环阿尔泰山“四国六方”机制上升为国家战略，设立“环阿尔泰山次区域”跨国合作示范区的建议。契合了“一带一路”与“上合组织”的政策精神。

“环阿尔泰山”是个地理概念，“四国六方”是个行政概念。前者是指阿尔泰山南北两侧的中俄哈蒙四国交界地带；后者是指中国新疆阿勒泰地区俄罗斯联邦共和国和阿尔泰边疆区哈萨克斯坦东哈州、蒙古国巴彦乌列盖省和科布多省，统称“四国六方”。该区域面积78万平方公里，人口507万，虽然多数地处边疆地区，距离中心城市较远而处在“未开发”和“欠发达”的状态；但是矿产、生物和水资源丰富，自然风光秀美，有悠久的人文历史和独特的民族传统，在自然地理、人文地理、经济地理上构成了自成体系的独立板块和单元，蕴含巨大发展潜力。

“四国六方”位于“上合组织”成员国中俄哈和观察员国蒙古的接壤地区，因而成为“上合组织”合作模式的地方样板。“上合组织”在2015年底郑州峰会上提出了“三大领域”、“六大平台”的全方位合作倡议，在国际社会和周边外交中发挥越来越大的影响力。“四六方国”沟通协调的对话机制有助于促进“环阿尔泰山次区域”的整体发展的协调性，为“上合组织”的区域性实践增加了丰富的合作内容与地方特色。随着俄罗斯联邦的图瓦共和国、蒙古国乌布苏省和戈壁阿勒泰省的加入，由过去的“四国六方”扩展到“四国九方”，但仍然沿用了原来的称谓。其扩容本身也说明了该称谓得到了各方的广泛认同。“四国六方”的概念已经成为当地耳熟能详的词语，甚至新上市的楼盘也以“四国六方城”来命名，其知晓度与认可度正在周边区域迅速攀升。

（二）顺应“次区域一体化”趋势调结构、促交往

所谓“次区域”原本是以加工贸易和生产要素跨境流动为特征的经济一体化合作区域。阿勒泰地区2014年的GDP达到226亿元，三大产业比重达到20:45:35，财政收入达到52亿元，人均年收入超过2万元，近年来，阿勒泰与蒙俄哈的经贸、文化、体育、科技等交流日益加强，外贸规模持续扩大，2014年达到10亿美元，“次区域一体化”已经初具规模。当之无愧地成为“环阿尔泰山次区域”的中心城市。当然该“次区域经济一体化”的规模与程度还远低于诸如“新加坡—柔佛—巴淡岛”、“珠港澳”等成熟模式，呈现出内陆特点和发展的阶段性特征，表现在两个方面：第一，口岸外贸分工格局明显，进出口结构调整优化。根据阿勒泰四个口岸统计数据显示，除了边贸总量规模的持续扩大以外，贸易结构变化明显，多数口岸已经转换为我国的能源和农业资源进口口岸，逐渐集中在俄罗斯的木材，蒙古国的铅锌矿、铁矿石和焦煤，哈萨克斯坦的天然气管道输出等等。截止2015年第三季度外贸进口规模达到6175万美元，增长25.6%。主要是阿勒泰企业利用周边国家货币贬值的机遇，加快矿产和农副产品资源的进口和储备，是外贸结构优化的表现。第二，人文交流先行，为经贸发展培育“民心相通”的环境。近三年来，阿勒泰在蒙古国成功举办了环阿尔泰山次区域国际旅游运动会；蒙古组织青年学生赴阿勒泰进行文化交流、夏令营等活动；阿勒泰先后举办“哈萨克”摔跤的世界比赛、“哈萨克医药”国际研讨会、创作的哈萨克族歌舞诗“阿嘎加依”赴哈萨克斯坦公演等，均受到哈萨克群众的热烈欢迎。阿勒泰成功举办了数届国际商品博览会，俄罗斯阿尔泰共和国也开设了首个中国文化语言中心。而这一切都为区域国际合作奠定了社会人文和“民心相通”的基础。阿勒泰在该区域的集聚和辐射功能已经展现，外贸分工格局已经成型，人文交流日益频繁，尤其是天然气管道输入和风能开发建设等能源新兴产业的合作方兴未艾，将进一步加速“次区域一体化”的进程。

（三）以“跨境旅游”凝聚共识，整合资源，促进区域间合作

在“区域经济一体化”的趋势下，借助“四国六方”、“阿勒泰国际合作区”概念的升温，阿勒泰政府还找到了推动区域间合作切实可行的抓手。

阿勒泰喀纳斯旅游区在高峰期间日接待万人次游客已接近饱和；而殊不知由于同样的自然地貌在境外还横亘着辽阔的“喀纳斯”和“千里画廊”，这些地区大多是无人区而亟待开发建设。如“跨境旅游”“四国六方”跨境游就是指以阿尔泰山沿线的多国接壤环线旅游，不仅能够整合沿线的湖泊温泉、山地草原、博物馆、文化遗址、民俗风情等各种自然和人文、文化旅游资源，更重要的是能够凝聚共识，进一步促进区域间的沟通、对话与合作。首先，客源主要来自国内中高收入群体，可以将境外自然资源转换为经济资源；其次，投资以道路建设等公共资本为主，对地方经济的拉动作用非常明显；第三，有利于提升当地的知晓度与影响力。因此，四国六方围绕这一话题容易达成共识，形成合力。

阿勒泰政府先是连续举办了5届中蒙“塔克什—肯布尔干”口岸国家边境旅游节，积攒了涉外工作的经验；随后协调俄哈蒙有关的地方政府商谈包括“签证便捷措施”、“划定旅游线路”、“后勤服务”以及“公路建设”等多项内容。“四国六方”为此成立了“共同的家园——阿尔泰国际协调委员会”，将原有的“对话机制”升级改造为“合作机制”。尽管跨境协调与合作工作还有许多现实障碍，但是跨境旅游的市场容量大、运行成本低，因此该合作机制运行顺利。目前阿勒泰正在向国家申报“国际旅游合作实验区”以进一步提高合作能力；青河县国家边境旅游异地办理签证等等各种配套便利性政策正在有序推进。2015年阿勒泰在广州举行的旅游推介会上正式推出了“四国六方”跨境游、冰雪游、观鸟游等旅游细分产品，累计跨境游客已经达到13万人次，预计市场容量超过百亿元。

（四）发挥支点的撬动效应，利用杠杆持续扩大影响力

“跨境旅游”只是撬动国际区域间合作的初始力量；阿勒泰继续发挥“巧实力”，利用各种政策叠加因素最大限度地发挥其扩散效应，通过优惠政策、建设项目、招商引资的“杠杆”向周边地区辐射。

首先，在跨境旅游基础上，借助“北京—张家口”冬奥会的宣传打造国际冰雪度假胜地。有“中国雪乡”之称的阿尔泰准备申办高规格的国际冰雪赛事，正在规划国际一流的滑雪场，以吸引更多国内外游客观赏比赛和冬季度假。

其次，在交通建设基础上，乘借“互联互通”的政策机遇打造“环阿尔泰”的交通、通讯、电网的“大网络”。阿勒泰加快了已有的铁路、公路、航空等基础设施建设并对大交通和电信网络做了前期规划。目前国家发改委批已经复了多条公路、机场改扩建等项目，“环阿尔泰”经济圈的大网络蓝图初步显现。

再者，注重“对外合作”与“对内辐射”的相互结合。阿勒泰不仅主导了“四国六方”的国际区域合作机制，而且还与内陆腹地开展深层次的交流合作。阿勒泰试图通过“阿勒泰—北屯”特殊经济开发区、吉木乃国家边境经济合作区、青河中蒙边境经济合作区等平台，发挥政策叠加作用；通过交通枢纽、商贸物流和文化科教中心等重要领域的建设，促进内地产业“东联西出”，加速推进北疆区域间有效合作机制的形成；带动北疆经济发展和转型升级。

阿勒泰的“巧实力”不仅在于复杂多变的环境中找准发力点；还在于每一步骤和环节中都形成相互促进和激励的“放大机制”，层层扩大其效应。简单地说，一是找准突破口有力推动；二是发挥引领和示范的乘数作用；三是内外结合从区域影响走向国际影响。

三、国际区域间合作中政府职能转换与创新

我国经济发展因强势政府而呈现出“威权型”特征，由此引发了政府职能应该“掌舵”还是“划桨”的争论。在市场经济成熟地区政府应当好市场竞争的“裁判员”而让市场机制发挥“对资源配置的决定性作用”；但在偏远封闭的欠发达地区，政府应优先培育市场机制和扩张贸易规模为“市场配置资源”创造前提条件，因而兼具了“掌舵”与“划桨”双重职能。当前，阿勒泰面临着将“封闭的地方市场”转变为“开放的国际市场”的拐点，这就要求地方政府与时俱进转变工作重心，创新职能提高国际公共产品的供给能力。

（一）国际区域间合作与开放型国际市场

阿勒泰地方政府推动国际区域间合作的十五年历程也是由“封闭的地方市场”转向“开放的国际市场”的系统工程，呈现出三个阶段。

第一阶段起步于2000年2月。我国科技部就批复阿勒泰举办首届中俄哈蒙“阿尔泰区域科技合作与经济发展”国际研讨会，以此“偶然性”事件为起点，构成的对话机制是一种“非契约”、“非正式”、“松散型”的政府间沟通方式。以2003年“阿勒泰国际协调委员会”成立为标志，“四国六方”利用这一平台举办了多次研讨会、洽谈会、博览会推动边贸。经过十几次的交流和协商，达成了诸如中哈吉木乃口岸“三日免签”边民互市、中哈农产品进出口绿色通道等务实性内容促进经贸往来。以2013年8月首届“环阿尔泰区域经济圈经贸合作论坛”为标志，四国六方的合作范围与成效不断扩大，从“跨境旅游”、“国际商品博览会”、“哈萨克斯坦传统医药”、“冰雪体育”直至“风能发电”项目，为新兴产业的集聚化和规模化奠定基础，也为国际贸易规模的扩张创造条件。

从上可知，国际市场的培育是一个“历史与逻辑相统一”的过程。先是以“合作共识”搭建“对话平台”，待时机成熟时再“一事一议”签订正式合作协议，形成固定合作模式；再是以“人员交往”促进“经贸交往”，其核心内容是“签证政策”、“通关便利化、一体化政策”；最终以“新兴产业”扩张“贸易规模”，不断发展地方经济，提高经济总量，集聚人口，对外辐射；当贸易规模达到一定程度时，就可以采取“关税协定”、“保税区”、“自贸区”等形式促进生产要素自由流动，构建大规模的“国际性开放市场”。当然，目前“四国六方”还处在小规模的边贸水平，但是“环阿尔泰山次区域一体化”趋势正在加强，贸易规模有望快速提升。

（二）国际区域间合作倒逼政府职能转变与创新

开放型国际市场的构建需要阿勒泰进一步提高经济规模，促进人口集聚，强化对外辐射，同时也倒逼地方政府转变职能，服务创新。众所周知，“四国六方”在意识形态、社会体制、政策法律、语言文字等等方面还有很大隔阂；另一方面，地方经济发展实力不对等，城建水平与人口规模相差大，当地群众诉求不一致；地方政府面临着极大考验。

阿勒泰政府在涉外工作中以“开放包容、共商共建、共赢共享”为原则推进“互联互通”初见成效；另一方面，还要继续培育提供国际性公共产品的能力以扩大成果。“次区域一体化”进程中地方政府在对外协商、合作谈判、政策对接、法律融通、项目选址、投资立项、资金筹措等等工作中将遇到更多挑战，倒逼地方政府拓宽视野，转换思路，发挥“内外结合”的巧实力：对外提供“合作模式与规则”、“国际信贷”、“基础设施建设”等“软硬两方面”的国际公共产品；对内则创新服务职能，打破部门分割，做好职能衔接，减少内部摩擦，增强行政效率。

“四国六方”地位平等，但经济实力差别较大，其合作模式可用“不对称实力”条件下的“智猪博弈”模型来分析。作为合作主导者的“大猪”。要首先采取行动才能够打破僵局。这就要求“大猪”敢于担当，勇于吃亏，率先提供公共产品让“小猪”搭便车，在区域合作发展中分享红利，建立“利益共同体”。其次，“大猪”要着眼于周边市场、共同市场所蕴含的巨大潜在利益，不断将之转换为现实利益以获得更多的“剩余利益”。再者，“大猪”还要深谋远虑地看到多边合作所具有的超越“利益共同体”、凝聚“命运共同体”的不可估量的核心价值，以获得更多非经济的“长远利益”。例如“四国六方”的区域间合作的价值绝非经济利益所能评估，还具有民族团结、地区安全等等“超经济”的重要性。最后，“大猪”通过引领方向、制定规则与话语权来完善合作模式，形成核心价值，从不断拓宽的经济空间与国际社会空间中取得长期稳定利益。

当然，“四国六方”合作参与者数量与动态过程远比“智猪博弈”模型复杂的多，同时还面临着波诡云谲的国际形势。不管怎样，阿勒泰地方政府能够协调“四国六方”推进“上合组织”国家与地区间务实合作，为湄公河次区域、中朝俄图们江交汇区等类似地区提供了借鉴案例，为“一带一路”政策下“沿边开放”的新模式做出了地方性贡献。

[责任编辑：何瑞霞]

经济研究

[作者简介]徐可，（1969～）男，汉族，河南开封市人，江苏师范大学上合组织研究中心副教授，特约研究员，上海财经大学经济学博士、博士后。研究方向：上合组织与区域经济发展。

[收稿日期]2016-02-25

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287(2016)02-0047-05

doi:[DOI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2016.02.11