加强新形势下消防监督管理工作的思考

赵　瑜，杨刚明

(杨凌示范区公安消防支队，陕西 西安　712100)



加强新形势下消防监督管理工作的思考

赵瑜，杨刚明

(杨凌示范区公安消防支队，陕西 西安712100)

消防部门应以完善有效的社会消防安全管理体系为依托，以创新消防监管模式为切入点，以多层面、多途径的消防宣传为契机，以提高全社会火灾自我防控能力为目的，提升消防监督管理工作。

新形势；消防监督；建议

《中华人民共和国消防法》第4条规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此可见，消防监督管理是法律明确赋予公安机关消防机构的一项法定职责，各级公安消防机构是实施消防监督管理的主体。消防监督管理是消防工作的重中之重，做好消防监督管理工作是关系到地区经济健康发展和社会和谐稳定的大事。随着时代的发展，消防部门监督管理的对象不断增多，由最初对机关、团体、企事业单位、人员密集场所、易燃易爆场所、消防产品使用、建设工程等方面的监管不断扩展到农村、居民小区、城乡结合部、在建工地、大型商业综合体等方面，消防监督管理的触角也涉及到了政治、经济、文化、民生等各个领域。当前，我国正在推进一系列全面深化改革措施，政治、经济、文化、民生、信息等各领域和各行业均被新一轮改革浪潮所席卷，经济下行压力不断增大，新兴经济体不断增多[1]。如何适应新形势下社会发展需求，更好地满足人民群众日益增长的消防安全保障需求是公安消防部队面临的新机遇和新挑战。

一、新形势下消防监督管理工作现状及原因

(一)社会化消防工作网络不健全

《中华人民共和国消防法》第2条规定：消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制。2008年修订的《中华人民共和国消防法》颁布至今已近十年，然而开展消防工作的四项基本原则(政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与)却并未得到有效落实与运用。社会安全管理体系不健全，社会消防安全主体意识不强，单位消防安全责任制不落实的现状极大地制约了当前消防监督管理工作的发展[2]。

公安消防部门在完善社会安全管理体系，落实社会消防主体意识和消防安全责任制的工作中虽然做出了巨大努力，收到了一些成效，但新形势下仍面临新的挑战。

1．政府指导消防管理的意识不强，安全管理理念落后，职能部门协调难度较大。消防监督工作的社会性质决定了社会消防安全管理体系必须包括政府、各职能部门、社会单位和人民群众四大因素。而实际消防监督工作中，消防部门“单兵式”作战、单打独斗的模式仍然存在。以整改重大火灾隐患为例，对于民生和当地经济、人民生活影响大的单位和企业需要向政府报告，提请政府解决。而在实际工作中，政府如何指导、采取何种措施解决，由哪些职能部门负责，相关职能部门愿不愿意下大力气解决，解决此类隐患的消防专项经费的设立、申请和落实等问题都不是消防部门一家能够决定的。政府指导消防管理的意识不强，安全管理理念落后，职能部门协调难度较大是目前构建社会消防安全管理体系的障碍之一。

2.社会主体消防责任意识不强，社会单位自身安全管理薄弱。受经济下行的影响，人力资本提高，人力资源流动性增大，资金周转困难。许多单位资金紧张，人员变动过大，只能勉强维持生产，社会单位主动进行消防安全管理的积极性不强，进而导致消防安全责任制不落实，消防控制室经常无人值班，消防设施维护和“户籍化”管理也形同虚设[3]。

3.人民群众参与程度不高，消防宣传忽视弱势群体。消防宣传是提高人民群众参与度与积极性的有效手段。随着互联网、微信、微博等信息技术的迅猛发展，一些消防宣传手段过于求新求异，消防宣传受众偏向受教育层次较高人群，忽视了社会弱势群体的消防安全教育。目前，老旧小区电动自行车火灾、农村小火亡人事故频发，针对失地农民、留守妇女儿童、下岗职工、退休人员、外出务工人员的消防安全教育工作迫在眉睫。

4.社会消防组织不健全。消防部门单打独斗的现状并未得到有效改善，各级防火安全委员会、专职消防队、义务消防队、社会消防教育培训机构流于形式。更有甚者，很多企业、人员密集场所、农村的义务消防队只有名单等纸质资料应付消防部门检查而并未真正建立行之有效机构的现象时有发生。社会消防组织的不健全致使消防工作中很大一部分需要全社会共同承担的工作责任义务全部集中于公安消防机构一身，超负荷的责任和义务加之日常繁重的消防监督工作致使消防监督人员疲于应付、思想懈怠成为工作常态[2]。

(二)火灾隐患治理难度增大

目前，随着全面深化改革措施的深入推进，受产业结构调整、劳动密集型企业向内地转移、人力资源逐渐向内地过渡、经济增长放缓、经济持续下行等因素的影响，地方普遍财政吃紧，税收减幅。一些地方政府为缓解经济压力，对一些设计和施工不符合消防技术标准设计的建设工程网开一面，存在“先上马，后报批”情况，使得先天性火灾隐患徒然增加。与此同时，受经济因素影响，许多企业经营困难重重，尤其是生产制造业，安全管理松懈，人心浮动，人员更换过度频繁，对于消防设施和器材的维护保养、消防知识的岗前培训、消防控制室值班制度等更是无法落到实处。旧的火灾隐患尚未得到有效整改，新的火灾隐患又处于萌芽状态，火灾隐患反弹态势明显。具体表现包括：

第一，近年来，我国产业结构调整，生产制造业尤其是劳动密集型企业向农村、偏远地域转移，很多大型的工业园区、农业园区，园区内不符合规定的彩钢板建筑林立；第二，受经济飞速增长余温的影响，大型商业综合体建筑如雨后春笋般拔地而起；第三，老旧小区、棚户区、城中村的消防安全问题仍得不到很好的解决，城乡结合部小旅馆、小饭店、农家乐、小网吧等存在于村民自建房中的小型公众聚集场所比比皆是，“九小”场所多，小火亡人事故频发；第四，石油、化工企业火灾隐患存量依然较大，种种局面造成了当前火灾形势严峻，火灾隐患难以从根本上消除[4]。

(三)“被动式”消防监管理念和“运动式”消防监督模式还不同程度地存在

新形势下，火灾隐患日益呈现出季节性、动态性、行业性和区域性的多元化发展特点，而一刀切式的标准化管理，使得各地消防部门对火灾形势的研判缺乏导向性。受经济、科技等多种因素的影响，消防部门对火灾形势的分析只基于火灾起数、火灾类型、财产损失、人员伤亡等几项指标已远远不能准确预判当前的火灾形势，对火灾隐患受季节性、动态性、行业性和区域性影响的规律更是无从掌握，导致火灾形势研判缺乏导向性、科学性和准确性。“运动式”的专项整治活动还不同程度地存在，这种全国一刀切的保姆式监管模式常常是“头痛医头，脚痛医脚”。被动式的事后监管模式使得消防监督工作容易陷于“敌主动，我被动”的困局之中，严重制约了消防监督工作的发展。

(四)监督执法过程受人为因素干扰过多

消防行政处罚和消防强制措施是确保消防监督管理工作有效实施的重要手段。随着全面依法治国发展战略的不断推进，如何进一步提高消防监督执法水平、提升消防执法公信力，确保消防监督管理工作向着更高层次迈进成为消防监督工作面临的又一难题。

“制而用之存乎法，推而行之存乎人”，法律制度设计得再好也需要人的执行和维护，人的因素在消防执法规范化建设中起着决定性作用。消防监督干部的法治信仰、执法理念、专业素质更是决定着消防监督执法工作的成败。

1.一些干部法律信仰缺失，将严格执法、执法为民的信条抛之脑后，在执法过程中以罚代停、随意中断执法程序、告知后不处罚，对发现的火灾隐患睁一只眼闭一只眼等现象依然存在。更有甚者，个别干部利用职务之便索要好处的现象时有发生。

2.有些干部执法理念落后，对发现的违法行为和火灾隐患不按相关法律规定办理，而是默许其先整改而观后效。执法过程中重处罚、轻整改、轻技术指导的现象普遍存在，导致火灾隐患整改不彻底，整改后反弹、再整改再反弹，陷于无限的不良循环中，消防监督执法公信力下降。

3.部分监督执法干部专业素质有待提高。监督执法工作技术性强，对监督执法干部专业素质要求较高。而受消防监督实际中重行政监督、轻技术服务，执法中重程序、轻实质的陈旧理念，以及日益繁重的消防监督检查执法任务的影响，一些监督人员不愿意也无法抽出精力和时间进行系统的专业学习，极大地影响了监督管理工作的成效。

(五)基层派出所监督管理工作基础薄弱

公安派出所作为基层监督执法力量的一部分，极大地缓解了基层监督执法警力不足，精力有限的不良局面。与此同时，又使区域性火灾隐患治理面临着新难题和新挑战。

1.在对社会单位的消防安全管理体系中，大队和支队一级负责二级及以上火灾危险单位尤其是重点单位的管理，由于每年需上报对重点单位的调整，列管单位又大多具备一定规模、面积，对所辖单位基本能做到底数清，情况明。而对于公安派出所而言，相关消防法律法规并没有明确规定公安派出所的管辖范围、管辖权限。虽然各省后续均出台了公安派出所消防管理规定，但始终没有要求公安派出所每年必须向消防部门上报列管单位和场所的名录。加之公安派出所基层民警从事消防监督时间不长，经验少、专业素质缺乏，对消防监督检查工作投入精力少，不能定期对其所辖单位和场所做全面的火灾隐患排查，致使列管范围仍然底数不清，情况不明。

2.随着经济发展，“九小场所”增多，“三合一场所”以及彩钢板建筑向偏远地区转移；城乡结合部小型旅馆、小型饭店、小网吧林立；工业园区、农业园区小作坊、小工厂扎堆，区域性火灾隐患凸显。而上述场所以及一些老旧小区、棚户区普遍存在于公安派出所的消防安全管理架构中，公安派出所工作不细致，大队和支队一级更是无从过问，监管漏洞凸显。

3.消防法律赋予公安派出所的执法权限过小，公安派出所即使发现了隐患也不能有效督促场所、单位和个人整改，使得一些小场所火灾隐患整改又反弹、反弹再整改的现象屡禁不止。同时，公安派出所执法权限过小，没有处罚权限，也极大地打击了基层民警排查火灾隐患、整改火灾隐患的工作积极性。另一方面，公安派出所民警受到体制制约，身着公安制服却要干消防部门的活，普遍存在着畏难情绪。

二、新形势下消防监督管理工作的思考和建议

面对新形势下消防监督管理工作中存在的新问题、新挑战，消防部门应以完善有效的社会消防安全管理体系为依托，以创新消防监管模式为切入点，以多层面、多途径的消防宣传为契机，以提高全社会火灾自我防控能力为目的，将消防监督执法管理工作提升到前所未有的高度。

(一)建立健全的社会化消防工作网络

建立完善有效的多种形式消防组织和健全的社会化消防工作网络是做好消防监督管理工作的关键所在，而全社会消防责任主体意识的确立是健全社会安全管理体系的又一必备要素。政府的消防主体意识表现在统一领导上，职能部门的消防主体意识表现在严格依法监管上，社会单位的消防主体意识表现在消防安全责任制的落实上，人民群众的消防主体意识表现在积极参与上。

1.进一步立法加强政府对当地消防工作的统一指导。消防法设定了政府对消防工作的统一领导职责，而对于政府具体应如何指导消防工作，如何将消防工作纳入年度工作考评和绩效考评，如何与个人进步挂钩，如何实施问责机制等内容，在政府规章制度、消防法等法律法规以及地方性法规、文件中均未涉及。

2.建立消防部门与政府各职能部门的长效沟通协作机制。比如，在重大火灾隐患治理工作中，需要与政府主管领导，与政府财政部门、工商部门的密切沟通和协作；在消防产品监督管理、火灾隐患排查工作中，需要与质监、工商、公安、安监、文化等部门联动合作；在治理校园周边消防安全环境的专项行动中，需要与教育部门密切联系合作；在建设工程审核、验收或备案工作中，又需要与规划、土地，乃至农业部门密切联系。总的来说，消防工作的触角几乎延伸到了政府各个职能部门，长效沟通协作机制的建立是适应时代发展所需的一项重要工作。

3.以法律这种强制手段提高全民的消防安全主体意识。将社会单位“户籍化”管理制度和落实“四个能力”的要求内容纳入消防法的规定之中，明确社会单位需严格落实“户籍化”管理，严格落实“四个能力”要求的法律依据。只有社会单位落实消防安全管理有了法律保障，消防监督工作才能做到有法可依，依法必行。

(二)创新消防监督管理，建立符合现实国情的消防监管模式

1.深入分析研判当地火灾形势。由各地市消防监督部门派专人认真摸清所辖单位底数，对公安派出所所辖的“九小场所”等以往工作监管盲区以及区域性经济体(如大型商业综合体、工业园区、农业园区、居民住宅区、农村以及各行业单位和其下属企业)存在的火灾隐患进行一次细致的摸排走访，了解其面积、类型、规模、人员结构，做到心中有数。对统计上来的数据进行认真的科学研判，充分利用监督管理信息技术，深入研判火灾形势，将主要精力放在容易引起人员伤亡的火灾隐患治理上[5]。

2．变被动挨打为主动防御。充分利用现代科学技术，实行消防设施远程化控制管理。建立大型城市消防控制中心，将社会单位消防控制中心设备以及各单位消防设施以及监控设备接入城市消防控制中心，对各单位消防环境进行实时监控。大型城市消防控制中心能接收来自各单位的报警信号，并与119指挥中心连接。将消防单位户籍化信息和巡查记录、检查记录等软件资料的管理一并接入消防监督管理系统，实行网上监管[6]。

3.进一步加强公安派出所消防监督管理工作。尽快完善消防法律法规对公安派出所开展消防监督执法工作的法律支撑，明确公安派出所管辖范围、管理权限，扩大公安派出所处罚权限；完善消防技术规范，明确“九小场所”“三合一场所”、彩钢板建筑等的技术要求，为公安派出所的基层监督管理提供技术支撑和法律支撑。

4．创新开展消防监督人员对检查单位的火灾危险等级判定。每检查一家单位，监督人员都要根据检查火灾隐患情况、该单位落实消防安全主体责任情况、软件资料和硬件设施等内容，对该单位认真进行火灾风险评估，对其火灾风险划定出一般、较大、重大、严重等级别。在此基础上，建立当地火灾风险模型，为上级部门对辖区火灾形势分析研判提供第一手资料，以提高监督检查工作效率，变事后监督为主动监督。

(三)进一步加强消防监督队伍建设，提高消防监督管理水平

1.定期对消防监督人员进行专业培训。应建立行之有效的培训机制，从法律层面和技术层面大力提高消防监督人员的专业素质。目前，消防监督工作任务日趋繁重，监督人员厌战、厌学情绪普遍。在这种情况下提前进行合理时间规划和安排，进一步加强业务培训、提高执法人员的法律素养和业务素质是目前公安消防部队应着力解决的问题。

2.加强领导干部的思想教育工作。消防部队的领导干部在消防监督管理和执法中起着非常重要的作用。如何规避执法过程中政府权利带来的干扰，正确履行审批权限，保证监督执法的程序合法和执法过程的连续性是提高消防监督管理水平的关键。

3.加强基层派出所业务培训和“一加一”式的技术服务。公安消防机构应对基层派出所定期进行业务指导和培训，并确定专人对从事基层消防监督的民警进行“一加一”式的辅导，使基层民警在遇到难题时有人可问，有章可循，大大提高执法水平。

(四)建立多种形式监督制约机制，健全公安派出所考评机制，严格执行问责机制

1.完善支队一级横向执法监督长效机制。建立支队级专门处室、专人负责对防火处及各大队的执法情况进行常态化检查督导，对所辖社会单位火灾隐患整治情况、执法案卷进行抽查，并切实履行支队级纪检部门对执法部门的监督。法制审核人员和技术复核人员应由一名纪检部门人员担任，对督导检查出的问题以通报形式向各部门公布，对整改情况实时跟进，对检查出的问题严格执行责任倒查。

2.进一步推进总队对支队一级的检查督导机制，在检查督导过程中应重视对支队一级的技术指导和法律指导。

3.将公安派出所消防监督执法工作考评机制纳入公安工作目标责任考核和绩效考评中，并与个人晋职晋衔挂钩。同时，实行“多警联动”常态机制，提请相关部门严格执行公安派出所消防工作考核问责机制。

(五)开展多层面消防宣传工作

消防宣传工作与监督管理工作是密不可分、相辅相成的。现阶段我国经济发展不均衡，消防宣传与消防监督执法工作一样不能搞“一刀切”的模式。各地应充分调研分析宣传对象的受教育层次、弱势群体所占比例、火灾特点规律，结合自身工作实际，灵活开展消防安全宣传教育[7]。

1.加强弱势群体消防安全教育应当以常规宣传为主。随着社会的发展变迁，失地农民、外出务工人员、留守儿童、孤寡老人成为了城市中的弱势群体。他们受教育程度不高，生活大多拮据，一些儿童和孤寡老人生活不能自理，遇到火灾时，判断力差，逃生能力弱。一味地追求消防宣传的新途径，势必导致这类人群处于消防安全教育盲区。因此，应将消防宣传重点目标定位在农村、城中村、老旧小区、养老院、福利院，开展常态式消防安全宣传，扫除消防宣传盲区。

2.利用季节性、行业性火灾隐患特点，有针对性地开展消防安全宣传。利用“冬防”和“夏防”等火灾高危时段，以及不同行业的火灾隐患特点分别进行消防安全培训和消防宣传教育，有效开展消防演练，采取上门服务等方式强化消防宣传。还可以利用大型群众性活动的开展为契机，大力开展消防宣传活动。

3.紧跟时代步伐，不断创新宣传模式。消防宣传必须紧跟新信息技术、互联网技术的发展，利用新媒体、新型通讯工具不断扩大消防宣传覆盖面、提升消防宣传层次。要努力提高群众参与消防的积极性，以提高全社会消防安全意识为主旨，真正筑牢消防安全这道屏障。

三、结束语

做好新时期消防监督管理工作是顺应时代发展潮流的重要举措，是公安消防部队肩负的一项光荣使命。充分利用法律、科技、信息手段，向法律要支撑力，向科技要战斗力，不断总结创新消防监督工作模式，是新形势下改进消防工作的重中之重。

[1] 马红梅，万栋梁.消防管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.

[2] 高锦田，徐杰.消防工作社会化现状与策略[J].消防科学与技术，2011(3):254-257.

[3] 刘峰.消防安全“户籍化”管理工作的难点及对策探讨[J].消防技术与产品信息，2015(5):64-65.

[4] 石永强.浅谈市场经济条件下消防工作存在的挑战与发展[J].内蒙古科技与经济，2009(12):44-48.

[5] 赵子新，李进，李引擎.北京奥运工程性能化防火设计与消防安全管理[M].北京:中国建筑工业出版社,2009.

[6] 李钰.我国现有消防监督机制改革探讨[J].武警学院学报，2006(4)：27-29.

[7] 苏利军.强化消防宣传举措提高全民消防意识[J].消防技术与产品信息，2015(2):72-73.

(责任编辑杜彬)

Thoughts on Strengthening the Fire Protection Supervision under the New Situation

ZHAO Yu， YANG Gangming

(BranghofSalvageCorpsofPublicSecurityofYanglingDemonZone,Xi’an,ShanxiProvince712100,China)

s: The fire departments should improve the fire supervision and self-fire-fighting capacity based on establishing an efficient fire safety management system and management mode, and multiple fire education channels.

new situation； fire supervision； suggestion

2015-11-01

赵瑜(1979—)，女，陕西西安人，助理工程师； 杨刚明(1979—)，男，陕西渭南人。

D631.6

A

1008-2077(2016)05-0088-05