执法规范化视野下执法精细化管理之实践探析——以宁波市公安局海曙分局为例

□徐联达，傅展

（宁波市公安局海曙分局，浙江宁波 315000）

执法规范化视野下执法精细化管理之实践探析
——以宁波市公安局海曙分局为例

□徐联达，傅展

（宁波市公安局海曙分局，浙江宁波 315000）

海曙公安机关在执法规范化建设过程中，借鉴精细化管理理论，通过全环节、全链条、全监督的执法管理，严把“五道关口”，就执法精细化管理进行了一系列实践探索，并取得了阶段性工作成效。要以《关于深化公安执法规范化建设的意见》为指引，紧盯标准化、系统化、信息化、专业化发展方向，进一步在完善执法工作体系、提升执法办案质量、提高执法工作效率、深化执法主体建设上下大功夫，不断提升执法精细化管理成效。

执法规范化；执法精细化管理；海曙分局

近年来，宁波市公安局海曙分局（以下简称“海曙分局”）紧紧围绕执法规范化建设要求，紧密结合本地执法工作实际，采取有力举措，强化执法规范化建设，取得了一定的工作成效，并获评“2015年度全省公安机关执法质量考评优秀单位”。笔者认为，必须通过实施执法精细化管理，将人、案、物、警情等要素全部纳入“加工厂”，实施集约化、标准化、流程化的“流水线”式管理，从而有利于全面提升执法质量，真正实现执法规范化建设的转型升级。

一、执法精细化管理的理论基础及现实意义

（一）理论基础。精细化管理理念于20世纪50年代由日本丰田汽车公司的大野耐一提出，主要是指运用程序化、标准化和数据化手段，实现组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。据此引伸，执法精细化管理模式，是指以信息化管理为依托，以过程控制为手段，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，执法、管理、控制、预防四者有机结合的管理模式。执法精细化管理模式的提出主要基于以下理论基础。

1.“职位分类”理论。该理论最早起源于美国工商企业的“工作分析与评价”制度，1905年由美国芝加哥市首次借鉴并应用至公务人员分类管理中，其对公务员职位作出准确定义和描述，以此作为管理、任用、晋升的依据。借鉴该理论，推行执法精细化管理可按照公安工作岗位职能和岗位特点，划分行政执法类、刑事执法类、执法监督类、后勤事务类等类别，明确细化岗位职责，进而推动不同类别岗位专业化建设。

2.“流程管理”理论。美国管理大师马歇尔·哈默和詹姆斯·切姆皮于20世纪90年代提出了流程再造理论，而流程管理理论是对流程再造理论的延伸和完善。借鉴该理论，执法精细化管理是对以任务分工和计划管理为核心的传统执法流程进行规范、优化、再造，使执法办案全过程、各环节均合法、严密、细致，且相互之间紧密衔接，从而实现对民警执法活动的动态监督、过程控制和质量监控，克服重实体轻程序的弊病，及时发现、纠正问题。

3.“标准化原理”理论。1911年，泰勒在《科学管理原理》一书中提出，要制定全面细化的工作标准。泰勒认为，唯有推行标准化，才能对工人的生产劳动力进行科学合理的评定，并有效提高劳动生产率。借鉴该理论，执法精细化管理可对公安执法执勤过程中的语言、动作、文书、装备、设施、流程等方面制定具有可操作性的工作标准，实现执法活动的标准化与科学化。

（二）现实意义。

1.推行执法精细化管理，是全面推进依法治国，深化改革的重要内容。以习近平总书记为核心的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。对公安机关而言，执法规范化是全面依法治国的重要方面和具体要求。推行执法精细化管理，使执法监督、管理、预警贯穿执法办案的每一个流程、每一个环节，及时有效地发现问题、纠正问题，最大限度规范民警执法行为，是执法规范化建设又一次转型升级，也是新时期公安深化改革的重要内容。

2.推行执法精细化管理，是提升执法公信力，保障群众权益的有力举措。随着全面依法治国方略的深入推进，人民群众对公安机关公正执法、高效执法的期望和要求越来越高。与之对应的是，当前公安机关执法工作还存在一些问题，极大地影响了公安执法公信力和依法履职形象。通过推行执法精细化管理，进一步加强对执法全过程的管理和监督，全面规范民警的执法行为，有助于提升公安执法公信力，更好地回应群众呼声，保障群众的合法权益。

3.推行执法精细化管理，是提高执法效率，提升公安核心竞争力的现实需求。当前改革已进入深水区，社会矛盾呈现出了阶层交错化、人员多元化、行为复杂化的特点，公安工作面临巨大挑战。随着公安执法办案压力日趋加大，推行执法精细化管理，从接处警开始，将执法行为进行流程化分解，将工作任务进行责任化落实，有助于提高执法效率，减轻民警执法办案压力，有效提升公安核心竞争力。

二、海曙分局执法精细化管理工作的实践探索

海曙分局在推进执法规范化建设、推行冤假错案防范机制基础上，围绕“零容忍”的执法工作目标，通过全环节、全链条、全监督的执法管理，严把“五道关口”，就执法精细化管理进行了一些实践探索，并取得了阶段性工作成效。

（一）严把执法“入口关”。

一是抓接处警环节。为一线基层民警配备现场执法记录仪，制定出台《现场执法视音频记录工作规定》，明确处警必用、执勤必录、过程必全、信息必存等工作要求；专门制定实施《110接处警规范》，对着装携装、接处警语言、车辆装备等细节进行规范。同时，每月对各单位3G、4G视音频无线传输、现场执法记录仪使用情况进行检查通报，进一步规范民警执法执勤行为。

二是抓受立案环节。加强领导把关，制定《派出所领导坐堂值班制度》《值班所队领导执法责任若干规定》等文件，明确各单位“一把手”为执法工作第一责任人，分管法制领导为直接责任人，值班领导为具体责任人，负责当日警情处置、案事件办理等的监督、指导；加强专业把关，领导小组及其办公室充分发挥法制审核和监督职责，对敏感复杂、难以定性的警情进行通案会商、分析认定，确定是否受案立案及案件性质，使执法问题和纰漏在警情受理的源头得以及时发现，避免发生有案不受、该立不立、立案不查等突出问题。

三是抓初侦初查环节。建立健全初侦初查工作机制，明确处警民警、专业民警、主办民警的职责分工，确保初侦初查工作规范高效；制定实施《常见性案件报案笔录制作及初侦初查要求指引》，围绕盗窃、“两抢”、诈骗、故意伤害等常见性案件，以适应裁判规则要求的证据收集、固定、保存、审查、运用为重点，以犯罪动机、作案时间、作案过程等犯罪特征为核心，明确证据收集规范和笔录要求，引导和保障民警规范做好案件初侦初查工作。

（二）严把执法“过滤关”。围绕“人、案、物”基本要素，根据浙江省公安厅和宁波市公安局《关于全面推进“三位一体”执法管理机制建设的意见》，深入推进执法办案、案件管理和物证管理“三位一体”建设。

一是执法办案区管住“人”。对全局各办案场所进行升级改造，按办案流程科学划分人身安全检查及人员信息采集室、人员等候室、询（讯）问室、辨认室等四大功能区域；根据划分区域的功能需求，在各功能区配备相应的硬件设备及软件配套，如南门派出所借助物联网RFID射频识别技术，以电子腕带结合智能化监管系统，实时监测报警嫌疑人异常行为，并起到规范看管人员行为的作用，自试点运行以来，该所共办理案件33起，出入登记人员156人次，未发生一起执法问题和信访投诉；各功能区工作内容、操作守则一律上墙公示，并设定各功能区在整个执法办案流程中的先后顺序，引导涉案人员在办案区内按顺序依次流转。

二是案管中心管住“案”。在各派出所建立案管室，配备案卷保管柜，确保办案民警一人一柜、专案专柜，同时，以江厦、月湖派出所为试点，运用“条形码”制作“一案一档、一档一号”电子化清单，通过扫描“条形码”，在显示屏上直观反映案件办理情况；由兼职法制员负责案管中心的日常管理，建立全部案卷实时登记制度，确保统一案件进口、出口，统一保管在办、未破案归档案卷，统一掌握办案情况；建立案件管理系统，由兼职法制员及部门领导定期对进入案件审核环节的案卷展开审核，并将发现的问题和需要整改事项、整改期限等输入案件管理系统，确保案件“瑕疵”及时得到整改。

三是物管中心管住“物”。在各办案单位设立独立物证管理室，按照具体功能将其划分为物证移交区、物证保管区、涉案人员物品保管区，并配备电脑、条码打印机、透明物证袋、物证标签、物证保管柜、冰箱（柜）等设备，用于物证保存，配备防火、防盗、防潮、监控设备，用于保证物证安全；设立物证管理员岗位，实行专人专岗；对普通物证，涉密、涉毒、贵重物品，法医类物证等管理进行专门规定，对物证的入库、出库、归还、处置进行详细图解；对涉案人员随身物品一律实行自主存放，通过电子腕带建立人、案、物的唯一关联，使用智能物品存取设备和自动抓拍技术，实现物品存放全过程公开透明、影像固定。

（三）严把执法“质量关”。

一是升级手段提质量。升级办案手段，推广应用新版执法办案综合应用系统，实现案件网上录入、网上审核、网上审批、网上监督、网上考核、法律文书全部网上生成的规范化运作模式；升级督查手段，建成运作网上督察中心，结合执法记录仪、派出所办案区同步录音录像系统等科技手段，对办案区“四个一律”执行情况、接处警现场处置、讯问询问、调查取证等执法活动展开全天候、全要素监督。

二是优化机制提质量。推行月度执法检查制，综合采取飞行检查、突击检查、网上检查等形式，对各执法单位讯问犯罪嫌疑人录音录像、复核案件整改工作及在办案件质量等情况进行专项检查，以月度执法例会为载体，及时通报执法检查情况；推行全环节考评机制，制定实施《办案单位执法绩效评估办法》，围绕报警案件受理、登记、立案、法制学习培训、证明文书开具、执法监督平台刑事、行政案件录入情况等各执法环节，每季度对各办案单位进行全面考评，以文件形式下发考评结果。

三是强化激励提质量。推行执法办案积分制，制定实施《关于进一步推进执法办案积分制工作的实施意见》，科学鉴定民警办案质与量的关系，实现从案件办理类积分制向涵盖执法管理、执法效率、执法效果和执法能力等内容的积分制拓展，并在网上实时通报各所队和全体民警的执法办案积分排名，激励民警多办案、办好案；根据执法业绩数据，每季度进行通报，并于年底推选出10名执法办案能手，此外，坚持将晋升晋级、评优奖励向一线执法民警倾斜。

（四）严把执法“出口关”。

一是把好审核关。专门下发关于建立刑事案件“统一审核、统一出口”工作机制的意见，严格实行法制部门24小时值班审案制度，对各类案件做到随到随审，对重大、复杂、疑难案件，提前介入、靠上指导，并统一对刑事案件提请批准逮捕和移送审查起诉；实行“五级审核”制，结合刑事案件网上单轨制审批，严格实行主办民警、兼职法制员、办案单位领导、法制大队及局领导五级审核审批制度；建立在办案件跟踪管理制，全面梳理掌握所有案件办理的实时状态和进度，紧紧抓住刑拘、逮捕、监视居住、取保候审等时间节点，在分局主页设弹出窗口，实时提醒案件办理时限，倒逼民警规范办案。

二是把好议案关。根据海曙分局《重大疑难刑事案件集体议案制度》，充分发挥重大疑难刑事案件侦查办案指导委员会作用，对在立案、强制措施采取、提请逮捕和移送审查起诉等主要诉讼环节的定性处理和程序存在重大争议的案件，积极组织开展集体议案讨论；推动建立公检法刑事执法联席会议和常态化研究会商机制，共同研究重大疑难案件；以月度执法例会为载体，就上月各办案单位遇到的各类执法问题，展开会商、达成共识。

三是把好追责关。落实办案责任，根据公安部《执法过错责任追究规定》，明确执法过错责任追究程序，建立错案必纠、有错必罚的问责体系，对办案民警严格实行案件质量终身负责制及责任倒查制；落实监督责任，建立纪委、督察大队执法办案“双督查”机制，一方面督促法制部门整改该督不督、该纠不纠、该究不究的问题，另一方面直接督纠各办案单位具体执法问题。

（五）严把执法“长效关”。

一是规范执法行为。围绕接处警、调查取证、审讯深挖、审核监督、取保候审办理等重点环节，先后制定《110接处警责任追究办法》《案件审核监督工作规定》《规范办理取保候审案件规定》等制度，确保各项执法工作有章可循；结合日常办案实际，整理下发《办理刑事案件常用法律条文适用指引》《办理治安（行政）案件常用程序条款文书及诉权告知适用指引》等文件，进一步明确各类案件的审批权限、常用程序、法律文书、条款适用及诉权告知等细节，切实规范案件办理工作。

二是提升执法能力。结合“两学一做”“无限忠诚·走在前列”等学习教育活动，引导民警牢固树立法治理念，信仰法治、崇尚法治、坚守法治；建立以问题为导向的培训机制，着眼各类易发多发执法问题，通过专题授课、案例评析等形式，针对性开展法制员轮训活动，并邀请区检察院领导进行互动式交流指导；推动民警自学，每月制定法制学习计划，在海曙分局主页下发通知，公布学习内容，同时，以执法资格等级考试为主要载体，以考促学、以学促用。

三是推行“阳光执法”。推行“标准和程序性规定向全社会公开，行政许可向当事人公开，行政管理向同行业公开，处罚类案件向利益相关方公开”的“四公开”机制；完善行政应诉制度，充分运用公开听证、调解、质证等方式，展示办案过程透明度和处理结果说理性，并积极做好行政复议、诉讼及案件赔偿工作；完善新闻发布制度，在微信、微博、网站等自有阵地搭建发布平台，对涉及本辖区的重大案件适时组织新闻发布会。

三、现阶段执法工作存在的问题

（一）执法理念有待增强。个别民警尊重和保障人权意识、证据意识、程序意识、自觉接受监督意识不够强；个别民警规避权力的监督和制约，把法律赋予的执法权力当成谋取私利的工具；个别民警人权保护意识不强，片面追求打处数、破案率；个别民警在处理案件时，忽视程序的合法性。

（二）执法源头有待把牢。执法源头主要包括接处警、现场取证、受立案等。接处警不及时、装备携带不齐全、处警语言行为不规范；现场调查取证不及时、现场勘验不规范、证据保全不及时；受立案不及时、该受立案不受立案或不及时受立案等情况还有存在。从海曙分局信访投诉情况看，因执法源头问题引起的信访投诉占涉警信访总数的85%以上。

（三）执法管理有待加强。人、案、物是执法工作的基本要素，从执法巡查和执法考评情况来看，在执法对象、办案流程和涉案物证管理方面仍存在一些问题。这些问题给执法工作带来严重安全隐患，是提升执法规范化水平的“绊脚石”。

（四）主体素质有待提升。随着刑事诉讼转向“以审判为中心”和《行政诉讼法》修订实施，基层公安机关民警的执法素质尚不能完全适应新形势新要求。存在年轻民警经验欠缺、专业人才相对缺乏、审核把关相对不足等情况。

四、进一步优化执法精细化管理模式的对策建议

要以《关于深化公安执法规范化建设的意见》为指引，紧盯标准化、系统化、信息化、专业化发展方向，进一步在完善执法工作体系、提升执法办案质量、提高执法工作效率、深化执法主体建设上下大功夫，不断提升执法精细化管理成效。

（一）坚持标准化方向，全力完善执法工作体系。

一是构建执法标准体系。根据执法现实需要，研究制定执法管理标准体系，进一步明晰执法岗位职责、岗位业务标准和岗位技能标准，明确接处警、受立案撤案、人身安全检查、信息采集、现场勘验检查等执法重点环节工作规范；围绕常见多发案件、重大恶性案件、新型犯罪案件等，制定证据收集、固定、保存、审查等环节工作规则，引导民警规范取证；针对公安行政管理处罚，规定具体明确的自由裁量情形及处罚幅度，同时，进一步规范窗口单位语言动作标准、操作流程，最大限度将各执法民警、各执法环节、各管理流程置于统一的标准下规范运行。

二是构建执法办案体系。推进受立案制度改革，健全受案登记制、立案审查制，探索实行受案立案分离和立案归口管理制度，建立受立案服务窗口，做到有案必受、受案必核、立案必查；深化完善办案积分制，综合考虑办案数量和质量，对部门和民警的案件办理情况予以量化积分，同时，研究制定积分结果运用的细化配套措施，进一步激发民警积极性；建立完善侦、审、核衔接机制，正确处理好派出所、侦查部门、法制部门之间的关系，科学界定工作职责，防止出现职责不清、职能交叉、推诿扯皮等现象，确保各司其职、各负其责；建立完善中层领导办案制度，对中层领导办案的数量、质量、案件范围、办理要求、认定条件、结果运用等作明确规定，纳入执法质量考评必查项目。

三是构建执法责任体系。健全有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系，建立主办侦查员办案责任制，建立健全执法责任清单制度，切实将法律赋予的执法职责细化分解到各执法单位、各执法岗位、各执法环节；明确法制部门是执法监督的主管部门，充分发挥其统筹规划、协调推动、监督指导问责的职能作用，连同纪委、督察部门，督促各项法制制度的落地生效；制定实施《执法过错责任追究办法》，明确执法过错责任追究程序，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制度，建立公安机关内部人员特别是领导干部违规过问、干预具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

（二）坚持系统化方向，全力提高执法办案质量。

一是实行全环节考评。严格实行执法质量“全程考、全面考、全警考”，设立质量与效率并重的考评标准，完善执法绩效考评指标体系，建立推行平时与年终相结合、网上与实地相结合、过程与结果相结合的动态考评机制；对考评情况及时进行公布和网上预警通报，并对发现的问题及时督促落实整改，增强考评工作的透明度、公正性和实效性；坚持以问题为导向，每年针对重点执法环节和执法突出问题开展执法检查回头看、执法办案区“四个一律”专项检查等专项整治活动，确保执法办案规范、有序进行。

二是实行全方位审核。推行法制员初审制，开展办案所队专职法制员试点工作，挑选执法素质高、能力强的民警组成法制员队伍，并充分发挥其对执法办案的前端监督管理作用；深化法制部门“统一审核、统一出口”机制，继续推行24小时值班审案制度，坚持书面审核和实体监督相结合、监督把关和指导服务相结合，对变更强制措施、提请延长侦查羁押期限等重点环节进行严格把关，同时，对明显不符合批准逮捕或起诉条件的案件，严格实行退回补证机制；进一步发挥重大疑难案件侦查办案指导委员会作用，对案情复杂、有重大社会影响或者可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑等案件进行集体议案，防止执法失误和偏差。

三是实行全流程管控。深化推进执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”机制建设，实行执法权力运行“闭环”管理。强化执法对象全流程管控，不断升级改造执法办案场所，按照人身安全检查→信息采集→候问→讯（询）问等流程要求，合理规划功能室布局，同时，严格做到嫌疑人一律直接带入办案区、一律进行人身检查和信息采集、一律面对面看管、一律有视频监控记录；强化办案环节全流程管控，案管中心承担统一受立案、统一审核、统一管理、统一出口及统一巡查功能，审核环节做到案件受理、立案、案件移送前“三必核”，巡查环节做到办案区情况、物证管理、办案进程每日“三必查”，管理环节做到在办案件、未破案件、归档卷宗“三必管”；强化涉案物证全流程管控，物证入库时，提交扣押文书，实行“一物一户、一案一档”管理，并全程监控、动态管理物证网上流转情况，对涉案物证及时移交、发还、收缴、没收，确保去向明确。

（三）坚持信息化方向，全力提升执法工作效率。

一是依托信息化提升执法办案质量。深化应用浙江省公安厅执法办案综合应用系统，实现案情信息和主要证据材料网上记载、案件审核审批网上进行、案件卷宗和执法档案网上生成、案件质量网上考核、执法问题网上预警、执法情况网上统计；全面推广南门派出所智能化监管系统试点经验，通过“机器管人”全面提升办案区监管工作实效；建立海曙分局物证中心，运用二维码或条形码对所有涉案财物、刑事现场物证、鉴定检测样本进行信息化集中统一管理。

二是依托信息化提升执法监督成效。以“一人一机”为标准，为一线处警执勤民警足额配备执法记录仪，实现接处警、调查、取证等执法过程同步录音录像，确保执法执勤全过程有迹可查；按照“看得明、听得清”要求，在各办案区配备高清同步录音录像系统，实现音频、视频监控全覆盖，确保对办案区全部执法活动开展全流程、实时化监管；加快推进执法可视化建设，在配足用好现场执法记录仪基础上，关联整合接处警、办案区管理、涉案财物管理、案件现场勘查、网上督察中心等各类信息系统功能，实现对警情案情、人员物品、证据流程等执法要素的全天候监管。

三是依托信息化提升执法公开成效。加快执法依据公开、执法过程公开、行政管理公开、行政许可公开“四公开”步伐，着力打造网上“阳光警务”。完善执法办案信息公开查询系统，实现特定对象便捷查询受案立案、采取强制措施、案件办理进展等信息；提供方便快捷的在线查询、咨询、预约、申请、受理等服务，实行各类行政许可、预警防范、便民举措等警务信息的主动告知；在网上办事大厅建立对外公开专栏，广泛接受社会监督，同时，完善公安新闻发布制度，及时公开重特大案（事）件调查进展、重要警务决策等信息。

（四）坚持专业化方向，全力推进执法主体建设。

一是根植执法理念。牢固树立法治理念，把法治公安建设置于全局性、基础性、战略性的重要地位。学会运用法治思维和法治方式，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法；增强证据意识，严格实行非法证据排除规则，在接警、调查、勘验、讯问各环节都树立严格的证据标准；增强责任意识，健全执法权力责任清单制度，严格落实办案部门主体责任，健全主办民警办案质量终身负责制和错案责任追究制。

二是培育执法能力。优化培训内容，推行法律要求和实战应用结合的执法培训模式，针对现场处置、调查取证、出庭作证、科技应用等内容，组织执法办案民警开展专题培训，使其熟练掌握各项法律规范要求；优化培训载体，综合采用案例教学、微课程、网络教育、法制沙龙等形式，增强教育培训的效果；优化培训方式，实施老带新、强带弱的警师制，执法业务骨干定期到法制大队跟班轮训，法制大队经常到执法办案单位“送教上门”，面对面、点对点、事对事相结合，有的放矢开展执法培训。

三是加强队伍建设。建立智能化执法档案，全面记录单位和民警的执法数量、执法质效、执法培训、内外监督等情况，实现执法动态同步记录、细化管理，并将评先树优、立功受奖与执法成效直接挂钩，严格兑现奖惩；实行动态化递进式培养，完善实施执法民警—执法之星—执法标兵—科所队长“四级递进培养”工程，科学设定晋升标准，实行动态管理，实现能上能下，激励民警自觉提升素质、规范执法；深化执法资格等级考试制度，鼓励民警参加国家统一法律职业资格考试和法硕联考，将民警取得的执法资格情况与晋级晋升相挂钩，激发民警学法动力。

[1]周长青.法治公安背景下的执法规范化建设[J].广西警官高等专科学校学报，2014（4）.

[2]万红.关于公安机关规范执法的几点思考——以十八届四中全会精神解读为视角[J].河南警察学院学报，2015（4）.

[3]王海仁.完善公安执法权力运行机制的若干思考[J].浙江警察学院学报，2015（5）.

（责任编辑：潘晶安）

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1674-3040（2016）06-0030-06

2016-11-01

徐联达，浙江省宁波市公安局海曙分局政委；傅展，该分局办公室副主任。