低碳交通发展国内研究综述与思考

2016-02-10李安福李晋红

中共合肥市委党校学报 2016年3期

关键词：交通政府

李　勇　李安福　李晋红

（中共和田地委党校，新疆　和田　848000）

低碳交通发展国内研究综述与思考

李勇李安福李晋红

（中共和田地委党校，新疆和田848000）

低碳交通是近些年来我国学者研究的热点之一。文章借助CN K I从内涵、必要性及途径三方面综述国内研究者的观点，并结合增强财力支持、完善公共政策阐述了自己的观点，希冀为决策部门提供参考，为低碳交通体系建设尽微薄之力。

低碳交通政策

近些年来，化石燃料的过度消费，致使全球温室气体排放持续不断增加，雾霾等强烈影响人们生活的气候问题不断涌现，出于对低碳生活的向往，人们加大了碳排放的研究，交通领域也渐成研究重点。根据CNKI统计，以低碳交通、低碳汽车为题的研究文献近65000篇，研究之热，可窥一斑。梳理研究者们的观点，对于更好地推动低碳交通体系建设具有重要意义。

一、低碳交通涵义及必要性研究

（一）低碳交通的涵义

国内学者针对低碳交通的研究几乎都是从低碳交通定义入手，至今尚未达成统一，但是关于低碳交通的内涵有了清楚的界定，表现在以下几方面。

1.低碳交通的特征。国内研究者对于低碳交通的特征观点不一，张陶新［1］、蒋金亮［2］认为是“三低”（低能耗、低污染、低排放）；刘细良［3］认为是“两低两高”（低耗能、低排放、高效率、高智能）；应晓红［4］则认为是“一高三低”（高能效、低能耗、低污染、低排放）。

2.低碳交通的体系。低碳交通并非是独立产生的新型交通运输方式。宿凤鸣［5］认为，低碳交通体系包括公共交通、慢行交通、清洁能源交通一系列交通运输方式，其主旨在于降低交通运输工具温室气体为直接目标，最终实现交通领域的全周期全产业链的低碳发展，促进社会经济发展的低碳转型。

3.低碳交通的主体。政府在推进低碳交通体系建设过程中处于主体作用。任力［6］、张梅燕［7］、郭杰［8］认为，政府应通过规划、政策手段调节交通运输的运行、生产建设和管理的各个环节，以引导消费者运用低碳能源和节能型运输工具。

4.低碳交通的客体。低碳交通客体是出行方式，与这一客体相关的包括运输车辆、能源消耗以及交通工具生产企业。李姗姗［9］、钟伟［10］认为，政府在调控过程中运用各种调控手段调节运输车辆和能源消耗，引导人们选择低碳的出行方式，达到节约资源和减少排放、实现社会经济的可持续发展和保护人类生存环境的目的。

（二）发展低碳交通的必要性

1.发展低碳交通是低碳经济发展的必然要求。当前，我国面临工业化和低碳化的双重挑战，政府致力于生态文明建设。2009年，国务院首次将低碳经济作为新的增长点，提出着手加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系。张云霞认为，作为碳排放增长最快的交通运输，自然成为治理的重点领域，这也是我国现代化发展到一定阶段的必然要求［11］，也是践行绿色发展理念的根本要求。在经济新常态下，我国经济增速从高速转为中高速，粗放型增长转向质量效益型增长，发展低碳交通和智能化交通对经济增长的拉动作用明显显现出来，高铁经济即为明证。在“十三五”乃至以后更长时期内，需要围绕生产生活实际需求，以低碳交通为载体，秉承创新发展理念，做强做大低碳经济。

2.发展低碳交通是城市发展的必然要求。我国已建成的大中型城市存在着结构优化的巨大空间。卫蓝以北京为例指出，单中心摊大饼式的发展模式造成中心城区过分集中，交通流量过分集中，路网结构不合理，路网密度低，公交出行便利度不高［12］，自然造成了交通堵塞，热岛效应严重。这种现象在上海、广州、深圳一线城市表现突出，现已蔓延至二、三线城市。虽然不少城市提出了打造“绿色城市”、推进“低碳城市”的建设理念，但实际操作层面还存在很多问题。欧阳斌等指出，由于缺乏完善的规划理论与方法支撑［13］，缺少低碳发展的顶层设计与总体规划，缺乏适应低碳技术与管理创新的配套政策体系设计，交通拥堵、“雾霾四伏”、淡水能源告急，城市病愈演愈烈。城市病的出现与“城市让生活更美好”的建设理念背道而驰，城市管理者自然应将低碳交通体系建设作为治理的重要内容，提升城市生活品质，还原“以人为本”的根本理念。

3.发展低碳交通是政府增加公共服务的必然要求。交通服务是各级政府为民众提供的基本公共服务之一。很难想象，在一个交通拥挤的城市中，人们能拥有较高的生活幸福指数。蒋金亮指出，过去不少地方政府片面追求经济效益而忽略了提升社会效益，在城市交通体系建设过程中，交通政策向车辆严重倾斜，政府针对慢行系统的基础设施投资相对不足，民众出行空间不断被挤占，出行环境不断恶化。政府应围绕着公共交通体系、慢行系统等与民生息息相关的基本公共服务千方百计地增加供给，提升服务质量，这也是遵循共享发展理念推动全面建成小康社会的根本要求。

二、低碳交通发展路径研究

（一）构建综合交通系统，推进低碳交通发展

1.整合交通低碳规划，转变交通发展模式。交通发展，规划需先行。应晓红强调，城市主管部门要强化低碳规划工作，将交通规划的着眼点从单纯增加交通供给扩展到交通供需两个方面上，交通发展应向基础设施改进和交通消费引导兼具的模式转变；钟伟主张，在具体的城市发展规划中，借鉴香港经验，以新开发区域或重大交通枢纽为中心，通过“交通引导开发”模式（Transit Oriented Development，TOD），推进城市土地混合充分开发利用，从而提高公交出行比重及效率。

2.优先发展公共交通，提升交通运行效率。城市是居民高度集中区域，出行需求大。囿于现实国情，公共交通始终处于通勤出行的主导地位。唐相龙认为，交通管理部门应进一步确立公共交通在城市交通中的优先地位，应加快轨道交通（轻轨、地铁）、快速公交（BRT）大容量快速公共交通建设步伐［14］；卫蓝建议，将公共交通站点作为交通枢纽设立在大型居住区和公共设施附近，通过在主城区与新城、开发区之间的快速公交通道提升郊区公共交通服务能力；王佳认为，在推进新型城镇化进程中和城市管理过程中，主管部门应根据城市发展速度、发展规模和人口数量，构建公交线网密度大、站点覆盖率高的快捷高效的公交体系，提高公交出行的分担率［15］。

（二）加强排放控制管理，综合施策实现低碳

1.加强交通工具燃料消耗管理。近些年来，交通管理部门加强汽车能耗管理，颁布执行了一系列管理文件，包括《乘用车燃料消耗量限值》（GB19578-2004）、《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》（GB27999-2011）、《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》，这些国家标准有力地推动了交通工具低碳排放。马冬强调，今后还要不断加强燃料消耗量限值的管理，逐步减少机动车的平均燃料消耗量［16］；另外，《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》（交海发［2015］177号）也于今年开始施行，排放控制区内航行、停泊、作业的船舶硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放将会得到有效控制，将来还要通过升级船舶发动机，使用清洁能源和尾气处理等措施和手段强化船舶的排放管理，从而改善沿海和沿河区域、港口城市的环境空气质量。

2.优化交通车辆生命周期管理。碳排放虽然是交通工具使用过程中产生的，但其工艺设计对于降低碳排放具有先导和决定性作用。低排放应放诸交通工具整个生命周期来综合考虑。以汽车为例，朱媛媛强调，在原材料和燃料选取、制造技术、操作规程和产品报废环节都要严格地遵循低碳标准［17］。具体而言，在材料选择方面，应选择轻质的有着良好生态环境协调性的新型材料；在生产技术方面，要研究和推广高效的汽（柴）油发动机技术，从源头设计上保证整个生命周期的低排放；在操作规程上，应将机动车检验、维修作出强制要求；在产品报废上，要明确规定交通工具的报废年限，严格禁止超龄服役。

3.因地制宜做大做强低碳交通。发展低排放交通运输方式应依据当地实际情况创新方式方法。比如，我国很多城市可以运用域内的江河湖海发展水运，因为水运是典型的低碳运输，其成本相对于公路运输和铁路运输要低很多。陈友放总结了国外低碳运输给我们的启示，比如，航速减半、及时卸货或转运、改进船舶设计、利用太阳能新型能量源方法都可以达成低碳的目标，建议政府要对低碳水运给予政策扶持，强化水运产业的能源节约和产业结构优化；组织科研部门进行科研攻关，降低船舶燃料消耗和运营成本；大力推进干线船型标准化，加快航运结构调整和船舶技术进步［18］；还可以通过最佳航速、码头买电和使用再生能源方式降低船舶的碳排放。

4.强化低碳驾驶教育宣传工作。机动车是靠人驾驶的，不当的驾驶习惯也会增加碳排放。李晖建议，交通管理部门和驾校培训机构要将绿色驾驶的相关经验、操作方法和技术编写成培训手册，将节能减排意识和低碳环保意识融入驾驶人员培训和资格认定的考核中，逐步建立一套低碳驾驶推广程序，通过驾驶技术的提高实现交通运输工具碳排放的最小化［19］。

（三）以税费调控交通，鼓励与限制并重

税费是政府调控的手段，研究者们普遍认为，政府应灵活运用税费手段促进低碳交通发展。税费调控可以分为正向促进和反向限制两个方向，正向促进是以财税优惠政策鼓励低碳交通运输方式，而反向限制则是通过税费的征收提高交通成本抑制高碳行为。

1.以财政补贴形式鼓励低碳交通。“十五”以来，政府鼓励民众选择新能源交通运输工具，即选择燃料电池车、插电式混合动力车、纯电动车、氢能源动力车和太阳能汽车等汽油、柴油发动机以外的交通运输工具，其最大的特点是排放量低，甚至可以做到零排放。地方政府在推广新能源交通运输工具方面不遗余力，比如，运用财政资金给予购车补贴，优先上牌、不限行不限购、免征车辆购置税等，起到了明显的促进作用。但囿于充电不方便、充电时间长、续航里程较短原因，还未被广泛接受。唐相龙建议，政府相关部门应加大对绿色能源研究和开发工作的投入，积极宣传和推进绿色能源的广泛利用，通过制定相关政策引导公众购买低碳环保型新能源汽车，并鼓励新能源公交车辆的使用；马冬建议，政府要运用财政政策手段，引导科研机构和生产企业重点突破电池、电机、电控关键核心技术，加快产业布局及充换电基础设施建设。

2.完善低碳交通产业扶持政策。针对LNG汽车产业，张立超建议，交通运输部、国土资源部、财政部以及地方政府应制定和颁布相关优惠政策，包括投融资贷款、税收、购车差价补助、燃油公交运营补贴、合理的油气价差、气站用地行政划拨政策，引导和鼓励大中型公交系统、运输型企业推广使用LNG汽车，推动汽车产业持续健康发展［20］；刘细良倡议，通过制定相关金融政策和产业政策，支持和鼓励绿色能源的创新应用和推广，以及新能源产业的可持续发展。房建宏倡导，交通运输部和地方财政应安排节能专项基金支持低碳交通工具生产企业，帮助其做大做强［21］。

3.以税费调控个体机动车需求。近些年来，由于机动车销售竞争激烈，各个厂家营销策略竞相开展，购买汽车已不再难事，个人和家庭拥有的汽车数量与日俱增，客观上加重了温室效应。卫蓝建议，通过强化对考取驾照的限制、对违规行为予以重罚，限制家庭用车数量、实行新车分配制，控制公车数量和用途，加强对购置、登记汽车的税收措施实现。马冬提出，通过车牌号限行、征收拥堵费及排污费、提高燃油税和停车费经济行政手段，适当限制交通车辆出行总量，积极引导交通车辆出行向公共交通转变。王岩［22］建议，借鉴法国的经验，实施“汽车置换计划”，对于换车选择小排量和环保型车辆，政府给予环保补贴，通过附加收费限制换购大排量和污染严重的车辆。

4.以税费手段制止高碳交通行为。国外机动车厂商纷纷抢滩中国市场，刘细良倡议，通过设置关税壁垒措施限制对高排放、高消耗进口车辆的引进，并建立科学高效的检测体系，制定客观实用的汽车尾气排放标准，对高污染、高排放、高消耗车辆进行整治，降低温室气体排放。

（四）完善城市规划，加大政府投入

1.加强城市规划，促进慢行交通。慢行交通包括步行、自行车和其他非机动车交通出行方式，因其低排放和强身健体功能备受青睐。在完善低碳交通体系过程中，应注重创造条件引导民众选择慢行交通。卫蓝建议，明确自行车作为城市交通手段，积极推进自行车路网和存车场有利环境的建设；唐相龙提出，城市管理者应针对慢行单元、城市慢行远足走廊以及自行车道网络提出详细的规划设计指引。

2.加大政府投入，方便民众出行。刘细良强调，加强公交车、轨道交通公共交通站点的衔接性和步行距离的可达性，使城市交通系统之间的换乘更加便捷，降低出行成本；钟伟建议，快速建设自行车道和步行道路，做好与公交网络的衔接。

（五）政府以身作则，强化宣传引导

1.用车坚持低碳标准，加快推进公车改革。政府应作为低碳绿色生活理念的推动者，应身体力行将低碳进行到底。政府用车（工程车专用车辆，山区、高寒地区除外）必须坚持低碳标准，严禁超标。王一明［23］建议，各级政府应鼓励采取电话电视会议，通过减少公务出行等方式调控交通需求；李奕樯［24］强调，机关事业单位要认真落实《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，加快公车改革进程，大规模减少政府用车数量，减少车辆排放绝对量。

2.强化宣传教育引导，推进全民低碳理念。全民低碳理念的形成需要借助党委政府的宣传力量加以引导。黄文生强调要做好两方面的工作，一是开办低碳经济专题培训班，促进各级干部和企业决策者转变思想，不断提高低碳意识与理念；二是利用媒体资源开辟 “低碳之窗”、“低碳与生活”专栏，及时宣传报道地方发展低碳经济的工作，培养公民的低碳意识，把低碳经济的理念渗透到社会各个领域，形成整个社会的共识［25］。王佳也建议，开展 “公共交通日”、“自行车日”等活动，引导公民树立绿色能源、绿色消费、绿色交通的新意识、新理念。

三、简评与思考

（一）简评

国内学者围绕着什么是低碳交通、为什么和怎么发展低碳交通展开了深入细致的研究，这些研究厘清了我们对于低碳交通问题的认识，也为决策部门提供了有益的参考。国内学者关于低碳交通的研究具有如下几个方面的特点。一是充分吸取国外先进经验，同时紧密结合我国实际国情提出对策建议，并没有全盘照搬西方经验；二是低碳交通注重层次，鼓励交通出行者依据自身需求选择公共交通、小汽车、慢行交通等方式，并没有强调统一的模式；第三，紧扣政策手段，主张政府发挥“看得见的手”的职能，运用财税、交通管制等政策调控交通；第四，视野较为开阔，能结合不同地方的交通区位条件提出推进低碳的对策和建议。

虽然，无意对学者们的观点评头论足，但笔者以为，尚存在着一些商榷的地方。比如，部分学者提出完善财税扶持政策，由于我国税收立法权高度集中于中央，地方政府可操作空间非常小；近些年来，不少地方政府面临债务偿还压力，财力相对吃紧，已无太多财力用于激励民众选择低碳交通工具；针对低碳交通建设的基础设施投资能力短期内也不会有太大的增强。推进我国低碳交通体系建设的对策建议应紧密联系这些现实困难提出。现有研究成果对此着墨不多，笔者拟针对这些问题做一拓展性探究。

（二）推进低碳交通体系建设的几点建议

1.完善地方税收体系，增强低碳交通体系建设财力支持

“增加公共服务供给”是十八届五中全会的庄严承诺，这其中自然包括为民众提供高效优质的低碳交通公共服务。增加服务供给的主体自然是各级政府。正所谓“知易行难”，在经济新常态下，政府以巨大财力投入低碳交通体系建设可谓任重道远。表现在以下两个方面。

一是地方政府增收困难。近些年来，农业税停止征收、企业所得税税率调低、增值税转型改革、个人所得税免征额屡屡提高，“营改增”由部分行业部分区域试点到全行业全部区域全面实施，结构性减税的组合拳明显降低了企业的税负，但政府财政减收也成定势。来源于财政统计年鉴的数据显示，2012年至2015年全国财政收入环比增速分别为12.8%、10.1%、8.6%和8.4%；中央本级财政收入环比增速分别为9.4%、7.1%、7.1%和7.0%；地方本级收入环比增速分别为16.2%、12.9%、9.9%和9.4%，可以看出，三组指标均呈现逐年下降趋势，地方政府下降幅度尤为显著。

二是政府推进低碳交通体系建设基础条件不好，面临着巨大的财政支付压力。来源于交通运输行业发展统计公报的数据显示，从2012年至2015年全国城市客运车辆中，柴油车占比分别为64.5%、59.3%、52.9%和45.1%，天然气车占比分别为18.2%、24.3%、30.2%和32.5%，汽油车占比分别为5.0%、3.4%、2.5%和1.7%，可以看出，柴油和汽油发动机的客运车辆的占比虽然呈现逐年下降趋势，但仍是城市客运车辆的主体；2013年至2015年全国县城及城市拥有的BRT车辆分别为4484辆、5339辆、6163辆，在各年度公共汽电车总数的占比分别为0.88%、1.01%，1.10%，更是少的可怜；2013年至2015年全国开通轨道交通的城市分别为18个、22个和25个，尚未覆盖全部的省会城市。城市尚且如此，如果考虑到广大的农村区域，考虑到加油站改建成加气站，考虑到增加BRT车辆，考虑到轨道交通建设，那么低碳交通体系建设所需要的投资注定是天文数字。

财政减收与大量的投资需求遭遇在一起，增加了低碳交通体系建设的难度。但改革攻坚期，剩下的都是难啃的硬骨头。笔者以为，破解建设障碍的思路有三：一是通过调整中央与地方政府财力分配完善地方税收体系，增强地方政府提供基本公共服务的能力。“94分税制”改革不彻底表现之一在于财力分配较多倾斜于中央财政，近些年来，“重央轻地”的现象有所好转，但随着营业税这一地方主要税种改征增值税的全面推开，培育地方主体税种变得尤为迫切。近一段时期，学者们讨论消费税由中央税改为央地共享税、车辆购置税划归地方税种，虽未成定论，却不失为改革的方向，消费税和车辆购置税的加入，必将取代营业税成为地方税的主体税种，与房产税、契税等税种一起做大做强地方税收体系，此举可以解决政府间财力分配失衡的沉珂，也可以提升地方政府支付能力，增强为民众提供包括低碳交通等公共服务的能力。二是选择小步慢走模式推进低碳交通体系建设。我国地域广大，各地区经济发展不平衡，在公共服务方面难以做到一刀切。在地方政府财力普遍改善的基础上，可以选择部分经济落后的地区先行试点，中央财政加大专项转移支付，助推这些地方加强低碳交通基础设施建设，兴建包括轨道交通在内的的低碳公共交通，加大慢行交通和水运设施建设投资力度，多措并举缩小落后地区与一、二线城市在基本公共交通上的差距，让广大民众早日享受改革红利。三是加大政府和社会资本合作提供的、广泛吸引社会资本参与低碳交通体系建设。庞大的建设资金需求单纯依靠财政资金是不现实的，明智的选择是以政策撬动社会资金，借助社会力量增加公共服务供给。2014年财政部确定天津市新能源汽车公共充电设施网络建设为“政府和社会资本合作模式（PPP）国家示范项目”，就是一个带动社会资本参与项目建设及运营的有益尝试，有关部门可以总结其成功经验，加以推广，助力低碳交通体系建设。

2.完善低碳公共政策，为低碳经济保驾护航

一是完善政策，狠抓落地。我国已经形成了包括《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》等在内的低碳减排的政策和法规，也制定了《公路水路交通节能中长期规划纲要》等规划文件。关键在于执行。地方政府应建立健全环保、公安等部门组成联合执法机构，对域内交通运输车辆的尾气进行定期或不定期的抽查、路查，加大尾气治理；交通管理部门要严格按照相关的政策，下大力气治理“黄标车”等高排放运输车辆；运管部门在核发运输证和营运证时，要仔细核对燃油消耗量，对于不符合燃料消耗限值标准的运输车辆停止发放；发挥公共监督的作用，利用报纸、网站曝光超标排放案例，公布举报电话，重奖举报与严惩违规相结合，打一场制止高碳的人民战争。

二是治理源头，狠抓设计。相关部门应从节能和环保的角度，借鉴国外先进经验，完善我国交通工具生态设计标准，出台生态设计指引、管理办法和实施细则，让生产厂家有据可循；交通管理部门联合工商管理机构等部门依据国家节能标准，加大对交通工具生产厂家的生产从严督查，从源头遏制高排放产品流入市场。

三是加大投入，狠抓研发。政府设立专项资金，成立国家实验室，通过国家自然科学基金项目等形式，发挥专家智库的力量，加大新能源的研究开发，提升产品性能，引导民众自觉选择低碳高效交通工具。

综上所述，低碳交通是我国学者研究的热点，也符合人们追求美好生活的良好预期。虽然我们在推进低碳交通体系建设过程中，会遭遇很多困难，但办法总比困难多，只要我们树立绿色发展理念，发挥“两只手”的作用，就一定会攻坚克难，中国低碳经济必将驶入又好又快发展轨道。对此，我们充满信心。

［1］张陶新，周跃云，赵先超.中国城市低碳交通建设的现状与途径分析［J］．城市发展研究，2011（1）:68-73．

［2］蒋金亮，宋瑞，卢会芬.城市低碳客运交通系统结构分析及发展研究［J］.铁道运输与经济，2012（1）：67-71.

［3］刘细良，张超群.城市低碳交通政策的国际比较研究［J］.湖南社会科学，2013（2）:160-164.

［4］应晓红，林杨.宁波发展低碳交通的策略研究［J］.企业经济，2013（11）：143-146.

［5］宿凤鸣.低碳交通的概念和实现途径［J］.综合运输，2010（5）:13-17.

［6］任力，倪玲，李响.厦门低碳交通发展研究［J］.城市观察，2010（4）：102-109.

［7］张梅燕.苏州建设低碳城市的路径研究［J］.开放导报，2011（1）：52-55.

［8］郭杰，伊文婧.中国低碳交通发展的几点思考［J］.中国能源，2013（10）：40-44.

［9］李姗姗.发达国家发展低碳交通的政策法律措施及启示［J］.山西财经大学学报，2012（1）：186-190