协商民主在农村基层民主中的价值及可行性

刘　欢　马德洁

（吉林大学，吉林　长春　130012）

协商民主在农村基层民主中的价值及可行性

刘欢马德洁

（吉林大学，吉林长春130012）

党的十八大提出协商民主是社会主义民主的重要形式，是中国内生性的民主方式，近年来农村基层民主实践中涌现出许多协商民主实践形式，并取得积极效果，因此，研究协商民主在农村基层民主发展中的价值及其发展可行性，具有现实意义。

协商民主农村基层民主价值可行性

近年来农村基层民主实践形式不断丰富发展，传统的以村民自治为核心内容的形式已不能满足农村基层民主发展需要，以浙江温岭的民主恳谈模式为典型代表，协商民主实践形式逐渐在农村基层民主中兴起与发展，激发起广大农民参与政治生活的热情，但激情之余，以理性的视角审视协商民主在其中的价值与可行性，对协商民主在今后的农村基层民主实践中持续、稳定发展，具有重要现实意义。

一、协商民主与农村基层民主发展相契合

由于“协商民主”这一名词，是西方学者约瑟夫·毕赛特首次在学术上使用的，所以国内众多学者认为协商民主是西方民主的发明，但殊不知我国早在建国初就已有政治协商实践在先，这是中国早期成型的协商民主实践，在党的十八大上，首次明确了协商民主理论的深刻内涵：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”［1］，并在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”［2］这说明社会主义协商民主是我国特有的民主实现形式，是适应我国民主实践逐步发展起来的，因此协商民主也必然与我国农村基层民主发展有着共通之处。

二者在价值追求上相契合。协商民主主张通过讨论、咨询和辩论的理性方式，就公民关心的切身利益进行协商，以求得利益最大化，其追求的价值理念是平等与理性地参与，而农村基层民主作为我国基层民主的重要组成部分，其现实目标是扩大人民民主范围，把政治权利下放到广大农村基层中，实现社会主义最广泛、最直接的民主参与，改变以往基层干部管理方式，维护村民实际权益，由此可见协商民主与农村基层民主都是直接民主范式，其价值追求均体现为：通过广泛民主参与实现公共利益最大化。

二者都承认政治决策主体的多元化。这也就是说在政治决策中，普通公民与上层领导具有平等的法律地位与平等的参与权，对决策的影响程度是同样的，都作为政治决策主体而存在。协商民主认为为保证决策合法化，每个公民的要求都应给予平等的表达权并把其纳入决策程序的考虑范围，这就内在地包含了普通公民作为决策主体的要求，人民当家做主是我国民主本质，农村基层民主具有平等性与直接性，这两点充分体现出我国基层干部作出决策的依据与原则，这两点均要求村民作为政治决策的利益相关者具有影响决策结果的平等的权利，而这种权利实施的逻辑前提就是明确农民是农村政治决策这一主体地位。

二、协商民主在农村基层民主实践中的价值

协商民主注重通过实现公民的民主权利以达到维护其利益的目的。在农村基层民主实践中，协商民主的应用能够更好地协调村民间的利益矛盾，通过创新农村基层民主实践形式，促进农村基层民主有序发展。

（一）协调农村利益主体间的矛盾

改革开放深入发展，我国农村社会的结构和利益格局悄然发生变化，社会公共资源在村民自治主体之间分配不均，在不公平的利益分配背后必然激发村民在政治上的诉求，村民不断通过政治参与介入公共领域，在农村内部局部的利益冲突是在所难免的，但这些利益冲突具有可化解性，是人民内部矛盾，所以协商民主可以通过在农村运行而协调农村的利益矛盾。协商民主利于公共决策的落实，从而协调农民利益主体间的矛盾，通过平等、协商的利益表达方式实现村民经济利益需求，激发村民从互利性的视角进行理性反思，实现公共利益，促进公共政策的民主性和科学性，有助于缓解农村社会矛盾。协商民主通过培育村民的责任意识、促进农村社会团结，化解村民的利益矛盾，在协商实践中，持不同观点与建议的利益各方在分歧中走向共识，在彼此交流、辩驳过程中，培育了村民的责任意识和伙伴情结，增进彼此的信任与团结，在多元的农村治理结构中，通过引入协商民主制度机制，破除传统官本位不良作风，变领导为指导，实现各方利益最大化，塑造平等观念，化解了包括村民、村委会、村党支部书记在内的各自治主体间的利益矛盾。协商民主能够在村民利益表达、利益协调和利益实现方面为不同利益主体提供博弈平台，在以和为贵的农村社会，为了平衡不同利益主体的冲突，保证农村社会的和谐稳定，必须有一种新的机制能整合不同利益主体的利益需求，为其提供平等的民主权利和博弈平台，协商民主可以通过理性的协商来化解局部利益冲突，并能为解决矛盾提供可行的操作机制与平台，达到共赢格局。

（二）完善农村基层民主实践形式

我国农村基层民主实践不断完善，逐步形成了以《村民委员会组织法》为法律依据，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的民主实践形式。当前农村基层民主实践主要通过村民会议或村民代表会议进行民主决策和民主管理，通过村务公开形式进行民主监督，这些实践形式在某种程度上实现了村民自治，但随着农村经济社会的变化发展弊端逐步暴露出来，如村干部由村民大会或村民代表会议依据 “少数服从多数原则”选举产生，这就使得在原本村民代表性不强的情况下，又忽视了少数群体利益，在涉及村内重大事务决策时，如招商引资、土地出租、道路修建等问题时往往由村干部或村委会越过村民直接决定，这就使得村务管理流于形式，民主决策缺乏民主性，决策后的村务公开形式单一、内容失真，民主监督困难重重。协商民主坚持的参与、平等、理性等原则应用于农村基层民主实践中，可以弥补传统民主形式的缺陷，完善农村基层民主实践形式，在村干部选举中推进协商民主，村委会候选人由村民讨论协商，达成一致意见后再向村民会议提交候选人名单，进行选举；在公共利益决策时推进协商民主，可以通过建立各类议事协商会、村民智囊团、听证会等民主形式，让村民充分了解决策的相关信息，相互交流，在达成协商一致的情况下作出符合公共利益的政治决策；在基层民主管理中推进协商民主，村务管理涉及的是村集体所有的公共资源的分配和使用，需要聚集村民集体的智慧，通过民情调查队、村民圆桌会议等协商形式，让村民成为最终的村务管理者，避免村干部“包办式”的管理方式；在村务监督过程中推进协商民主，以村务财政监督委员会、村民观察室等形式为依托进行民主监督，使村内事务、财务公开、透明化，让村民切实行使监督权力。总之，在农村民主自治中推进协商民主，为村民直接、具体地行使自治权力提供多层次、多类型的民主参与方式，在原有民主实践形式框架上，丰富、完善了农村基层民主实践形式。

（三）促进农村基层民主有序发展

十八大指出完善基层民主制度，要“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点”［3］，可见扩大有序参与、发展协商民主是促进农村基层民主发展的必由之路。现阶段我国农村基层民主面临着缺乏农民政治参与制度机制保障和农民自身民主素养偏低的发展困境，这就易引发农民政治参与行为非制度化，呈现无序状态，如何保障农民直接行使民主权利，实现村民自治，是实现农村基层民主有序发展的核心问题。协商民主强调多元、公开、理性和参与等价值观念，为促进农村基层民主有序发展提供了新的契机，协商民主有助于建立保障农民权利的长效机制，通过拓宽农民政治参与的渠道使农民的利益诉求得到体现，现阶段村民自治主要表现为“四大民主”，以往村民行使自治权不充分，传统的表决方式忽视了少数村民的意见，而且易导致多数人的暴政，把协商贯穿于村民自治权行使中，通过协商机制规定候选人产生的方式和选举的民主程序，并不断丰富诸如民主理财会、民主议事评议会等民主监督的实践形式，这样的选举和决策方式能够使村民利益得到最大程度的保护，通过多种协商民主形式，公开透明地解决利益纠纷，拓宽了村民在民主实践中行使权利的渠道，由此避免农民非制度化参与行为。协商民主在培养农民权利意识和有序参与政治的习惯方面起着至关重要的作用，协商民主注重村民的直接参与，村民通过参与恳谈会、听证会、圆桌会议等协商形式的民主实践活动，对村中公共事务和农村基层的政治生活建言献策，在对话与商议中拓展了政治知识，逐步提升政治参与效能感，通过熟悉民主协商程序，让村民养成通过制度化渠道表达利益诉求的习惯，激发参与热情和参政能力，从而培养出农民的权利主体意识，有助于塑造平等参与和相互信任的参与型政治文化，为农村基层民主有序发展提供民主的文化氛围。

三、协商民主在农村基层民主中运用的可行性

（一）协商民主是农村政治民主化的发展方向

十八大报告指出，要继续推进政治体制改革，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”［4］而我国的政治体制改革重点落在农村基层，促进农村政治民主化，实现农村治理现代化是农村政治体制改革的目标。中国农村基层民主问题的复杂性为协商民主在农村基层中的应用和发展留下了广阔视野，协商民主作为社会主义民主的重要形式，其强调通过平等、自由的对话与沟通方式，以理性、协商的理念参与公共决策及政治生活，以达成各利益主体之间的最大共识，可见，协商民主在本质上契合我国农村政治民主化的发展方向。农村政治民主化发展过程中遇到多重问题，如在农村村民自治方式上存在着重选举轻管理的问题，在自治主体方面两委权力行使存在矛盾，在自治内容上涉及村民公共利益的决策缺乏民主性、科学性等。中国农村民主政治建设的核心内容是村民自治，村民自治本身内含着民主要素，但这其中民主要素的发挥与效用大小则需要外力来助推，协商民主追求的价值理念将有效改善农村村民自治建设中出现的问题，使村民自治中的民主要素得以充分体现和利用，协商民主应用在农村民主自治建设中，在进行民主选举过程中更能注重维护少数人的利益，并能最大限度地取得最大公约数，在进行有关村民利益的公共决策时，注重协商主体的多元化，摆正村干部和村民之间的权力关系，把协商应用于决策之前、决策之中，并做到决策之后的有效监督，使农民真正参与村民自治，行使权利。村民政治参与度是衡量农村政治民主化程度的一个重要指标，村民通过协商的方式参与村民自治，不断在民主实践活动中培养权利主体意识和参政能力，激发村民参与村民自治的热情，提高其政治参与效能感，利于扩大农村基层民主政治的自治性与参与性，通过协商民主方式不断提高农村政治民主化的发展程度，从而使农村基层政治朝着民主化的良性方向发展。

（二）协商民主是农村公共政策落实的有力支撑

农村地区属于国家经济政治发展相对落后的区域，中央下达的政策，到了农村基层后政策的真实性和执行力都不同程度地减弱。而针对在农村自治内部产生的事关农民切身利益的公共政策，由于缺乏民主性与科学性，其落实起来也是困难重重。协商民主作为落实农村公共政策的支撑，主要通过以下几方面实现：其一，协商民主可以监督公共权力的使用，增强公共决策民主性，促使公共决策有效落实。中国是民主国家，农民作为中国基层民主的主力军，其将享有的公共权力授权于党政机关，代行其权力，公共权力天然具有扩张性，易导致作为公共权力的执行者滥用权力，以权谋私，致使公共政策不能为民谋利，导致公共政策难以真正落实，而协商民主恰是对公共权力进行有效监督的重要手段，将协商民主注入广泛的社会监督中，使协商贯穿于决策整个过程，做到全方位立体的长期性监督，从而作出更加民主化的决策。其二，协商民主有利于提高农村公共决策的合理性，促进公共决策的实施。协商民主本着协商共赢的目标，能包容各利益主体的观点，并且通过在公开场合的陈述和辩论方式，使进行决策所需要的信息平等、公开地被村民知晓，弥补少数掌握信息者进行不合理决策的缺陷，从而在听取各方的建议、聚合全体村民智慧的基础上，促进决策更加趋于合理，更加代表村民意愿与利益。其三，协商民主可以为农村营造良好的决策环境，增强公共决策执行力。以往农村中的决策，更多的是带有强烈的决策后通知性和决策实施的强制性，村民进行民主决策时，参与热情不高，参与方式非制度化，经常以对抗性的不理智行为表达对决策的不满，决策的民主氛围薄弱。在农村实行协商民主，推进农村的民主决策走向制度化，以保障农村公共利益为宗旨，以村民理性地参与协商作为基础，形成具有集体约束力的公共决策机制，为决策营造平等、理性的民主制度环境。通过协商的程序进行决策，使广大村民通过协商民主的形式对农村公共决策进行协商，在协商中不仅吸纳了村民的广泛参与，并且不断改变着村民对于传统民主决策的理解，各利益主体通过与同乡村民或村干部平等地交流，互相妥协理解，共同决策，这样的决策才能在村民中得到更好的认同与理解，更具执行力。

（三）农村基层政权合法性的提升需要协商民主

马克斯·韦伯是第一个明确把 “政治的合法性”作为一个核心概念来表述的政治社会学家，韦伯认为合法性是人民对掌权者的认可与服从，在当代，政治的合法性更多被我们理解为政治的正当性，并因此而得到社会的认可，我国农村基层政权合法性提升的关键在于发展农村基层民主，发展农村基层民主政治要充分依靠广大村民，发挥村民政治参与积极性，让村民切实行使村民自治权，以此巩固农村基层政权的群众基础。当前农村基层民主建设的核心问题是如何建构一种基层政权与村民良性互动的政治结构，这就要求实现村民广泛的政治参与和利益表达，畅通农村干部与村民沟通的渠道，实现农村基层政权由传统的管理向治理转变，而农村治理秉持多元化治理理念，这就需要不同利益的代表者均作为治理主体，平等地对涉及公共利益的问题进行谈判、沟通与协商。协商民主有助于规范和监督农村基层政权的权力行使，促进其政治权威来源逐步法理化。村民通过行使村民自治权，使协商贯穿于决策全过程，通过民主听证会、恳谈会、一事一议制度等多种协商实践形式，规范和监督农村基层政权权力的行使。长期以来，农村通过民主选举方式选举出代表全体村民行使自治权的权力机构和工作机构，传统的选举民主方式只能代表多数人的意见，却缺乏对少数人的利益的考虑，这就使农村基层政权的政治权威来源缺乏一定的法理性，而协商民主在坚持少数服从多数的原则基础上，同时更能关注少数村民的不同意见，克服了少数村民的有限理性，实现村民利益的最大公约数，使农村基层政权政治权威法理性有效提升。协商民主以理性、沟通为核心，能够为农村基层政权与村民进行良性沟通架起一座桥梁和纽带，提升农村基层政权合法性。协商民主有助于让村民认同农村基层政权的政治决策，从而使农村基层政权提升政治权威。在村干部制定政治决策时，通过政治沟通和政治对话的协商机制来与村民商议，这样做出来的政治决策是建立在全体村民公共意志基础之上的，提高了政治决策的合法性，增加了村民对农村基层政权政治决策的认同度。

（四）农村基层民主自治权力蕴含协商民主理念

协商民主作为一种社会主义民主的实现形式，其最终的理念核心是参与，这种参与是不同利益主体间自主地参与，是以平等的身份和理性的观点参与，是以交流、协商的方式实现参与，协商民主所强调的参与，更多的是指广泛的、直接的民主参与，在梳理我国村民自治制度历史发展的脉络过程中，我们不难从中发现农村基层民主自治权力中蕴含的协商民主理念。在中国共产党建立革命根据地的战争时期，当时村民选举权实行的是村民直选村政府，通过豆选投票的方式进行竞选，新中国成立后为巩固新生政权，在土改时期建立了农民协会，此时农民对民主表现出更加强烈的热情，而对过去实行的保甲制度深表不满，所以在新中国成立后建立了乡村人民政权，废除了保甲制度，在此之后通过《农民协会组织通则》，以法律的形式将农民协会加以确定，并明确指出农民协会是农村土改制度的合法执行机关，是农民自己的群众性组织，当时的农民协会就已经带有浓厚的自治色彩，改革开放以后，农村经济经营方式实行家庭联产责任制，包产到户，同时由于农村公共事务无人管理，此时应运而生了以村民委员会为载体的村民自治权，代替了原有的生产大队，广西河池地区的宜山县和罗城县是我国最早实行村民自治的地区，合寨大队果作村通过村民自己直接推荐本村村长，成立了我国农村地区第一个村委会，也被称作村管会、议事会。村民通过每家派代表开会，通过选举的方式选出村委会的五名成员，并依照候选人得票的多少选出村委会的正副主任，村民共同商议制定村规民约，实现村民自治。1982年宪法规定了在农村设立由乡镇人民代表大会和人民政府组成的农村基层政权组织，并确立了村委会法律地位，标志村民自治进入新阶段。1987年颁布的《村民委员会组织法》对村委会的地位、性质做了明确规定，广大农村村民始终以“四个民主”为核心内容不断探索，从最初的指派村干部候选人，再发展到海选、竞选的方式，并把这种民主方式贯彻到村民代表和村民小组长的选举实践中，逐步探索村民委员会直选制度、村民议事制度和村务公开制度等村民自治实践形式，以“四个民主”为主要内容的村民自治的法律制度框架初步构筑。1997年党的十五大指出以村民自治为主要内容的基层民主是社会主义民主最广泛的实践，并要求进一步完善基层民主选举制度和村务公开制度。2010年10月全国人大常务委员会第十七次会议通过了新修订的 《村民委员会组织法》。此后党的代表大会和中央重要文件也多次对村民自治作出规定，不断丰富和发展了农村基层民主自治，为农村基层民主自治提供法律、政策的支持和保障。遵循我国农村基层民主自治权发展的轨迹，不难从中看出，从其产生、发展到逐步完善都离不开广大农民的不断参与和实践智慧，中国农村村民自治制度是广大农民群众对中国民主制度的创造性实践，不论是村民直接行使的村民自治权，还是基层政权的权力，均是来自于大家通过共同订立公约，不断在农村基层民主实践中商议，并相互妥协、达成一致的权力。这种自治权力的来源不是自上而下的单一权力来源，而是更具参与性、实践理性的自下而上的民主授权，这就充分诠释了中国农村基层民主自治权力来源中蕴含着丰富的协商民主理念。

（五）农村的传统文化为协商民主提供文化基础

我国农村的传统文化源远流长，其本质是农业文化，并且深深蕴含于中国传统文化之中，内涵极为丰富，农村传统文化中的积极部分为协商民主在农村的实践提供了有力条件。和合文化在我国传统文化中占有重要地位，其强调和而不同。和而不同既是人们处世行事遵循的原则，也是各种文化理念相互融合发展的真谛。协商民主应用于民主政治中要达到的结果就是在尊重不同利益主体之间的差异性的前提下达成共识，这正与求同存异的和合文化理念相契合。农村是长期以地缘和血缘关系为纽带形成的共同体，我国传统的和合文化渗入农村基层就主要表现为农村的人情社会和农村传统的宗族文化。首先，人情社会强调以和为贵，拥有对外在事务极强的的包容性，具体表现为熟人文化。在这种熟人文化形成中，村民不断培养了善良、宽容、耐心、坦诚、互助的美德，特别是熟人之间建立起的信任，往往要比国家的政策法律更具权威性。这种信任、宽容的村民美德为协商民主在农村基层的推广与实践提供了有力的文化基础，在协商过程中村民彼此之间的互相倾听和利益妥协都源于这种彼此的熟悉感和信任。这种信任的文化氛围是多元主体协商、达成一致的前提，而这样的融洽关系正是农村社会中的熟人文化所特有的。其次，农村的宗族文化在一定程度上发挥着社会功能。农村的宗族势力是以血缘为纽带的，拥有自身完整的运作机制，有祖训、族规等制度性规范，在一定意义上成为避免农民利益受害的集体组织。在协商过程中，农民以集体或群体的形式相互交流，畅所欲言地表达自身真实的感受，可以把零散、非理性的想法化为理性、整体的意见。再者，宗族内部倡导的仁、义、廉、礼等基本道德观念也可以使村民之间在利益冲突面前，做到公平、公正的谈判，有利于缓解利益分歧，达成共识。它的存在成了农民利益表达的平台，增强了协商的科学性与民主性，为协商民主在农村的发展提供了便利。

［1］［3］［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012：26，27，25.

［2］关于加强社会主义协商民主建设的意见［M］.北京：人民出版社，2015（2）：1-2.

责任编辑：马俊

2016—03—31

刘欢，吉林大学马克思主义学院马克思主义中国化研究专业硕士研究生；马德洁，吉林大学马克思主义学院马克思主义发展史专业硕士研究生。