从社会救助到社会保护：基于权益保障的农村留守儿童福利需求

黎昌珍 张峣弘

（广西大学，广西南宁530004）

从社会救助到社会保护：基于权益保障的农村留守儿童福利需求

黎昌珍 张峣弘

（广西大学，广西南宁530004）

近年来，我国出现农村成年劳动力大量进入城市打工，将未成年子女留在农村，造成现今多个县乡出现大量留守儿童的现象。这些农村留守儿童缺乏足够的家庭照顾，也很少能得到足够的社会福利救助和社会保护，无法健康快乐地成长。这种较为严重的普遍的社会问题应得到相关部门和社会各界的重视，应从制度、政策、法律、社会公益组织等层面寻找解决的途径，对留守儿童进行社会救助和社会保护。

社会保障 留守儿童 社会救助

伴随农村大量成年劳动力向城市流动而产生的农村留守儿童问题，正日益受到全社会的关注。据全国妇联统计显示，我国农村留守儿童数量已经超过6000万，这个数字仍逐年攀升。留守儿童问题已由一个农村家庭问题，上升到一个严峻的社会问题。近几年来，各地留守儿童受侵害事件频繁发生，政府、社区、学校等机构对于留守儿童救助力度弱以及救助的随机性和非持续性是儿童受侵害事件的主要原因。作为弱势群体的农村留守儿童，他们的生存环境和成长环境令人担忧，他们的受监护权、受教育权、人身安全权等基本权益没有得到充分的保障，他们享受不到应有的儿童福利和基本的权益保障，这些问题迫切需要关注和解决。

一、留守儿童的福利需求与权益保障

1.农村留守儿童及其福利需求

联合国《儿童权利公约》(以下简称《公约》)的第1条指出，儿童，指18岁以下的人，除非是在该儿童适用的法律下，还规定了更小的成年年龄。同时，《公约》也阐述了，应该赋予所有儿童基本的人权：诸如生存的权利；充分发展其全部的体能和智能的权利；保护他们，不受危害自身发展的影响的权利；以及参与家庭和文化以及社会生活的权利[1]。

儿童福利，分为两类：一是国家为保护儿童的身心健康和合法权益所制定的各项法规，包括生存权、发展权、受教育权利、受保护权和参与权的各项法规;另一类是为儿童提供的福利及社会服务,包括：儿童福利津贴、儿童医疗卫生服务、儿童救助、受教育权以及通过建立儿童福利院所和儿童收养、寄养等制度而为特殊困难的儿童提供必要的生存和发展条件等。

台湾学者曾华源从需求的角度，将未成年人社会福利的需求归结成八类：(1)获得基本生活照顾:家庭与社会向未成年人提供成长过程中基本的生活需求。(2)获得健康照顾:包括专业的心理方面的辅导、预防和保健。(3)获得拥有良好的家庭生活:以家庭为单位，向未成年人提供良好的亲子关系和教导。(4)满足学习的需求:向未成年人提供良好的教育环境和受教育的机会。(5)满足休闲和娱乐需求:家庭和社会向未成年人提供安全的休闲娱乐场所及设备,使其养成良好的娱乐态度及习惯。(6)拥有社会生活能力的需求:家庭与社会应就社交技巧、生活技能等方面，对未成年人进行传授与纠正，使其拥有正确的人生观、价值观。(7)获得良好心理发展的需求:在家庭和社会协助下，未成年人学习自我认同的能力，帮助其健康成长。(8)免于被剥削伤害的需求:应保障未成年人的人身安全、避免个人合法权益受侵害等权利。

2.留守儿童权益保障的内容

留守儿童，指父母双方或者其中一方从农村外出打工，自己因为各种原因留在农村生活的未成年人。留守儿童是中国农村人口往城市流动过程中的一种伴生现象。我国《未成年人保护法》第1章总则中规定：未成年人享有生存权、发展权和受保护权以及参与权等权利，国家给予未成年人特殊的优先保护,保障未成年人的人身、财产、其他的合法权益不受侵犯。[2]

农村留守儿童是未成年人群体中较为弱势的一个群体，其合法权益既包含一般未成年人的所有合法权益,也体现出相对突出和独特的方面。

第一，受监护权是留守儿童权益保障的重要内容。我国《民法通则》第十六条规定,未成年人的父母是未成年人的监护人，行使对未成年人的监护权。当他们的父母死亡或者是没有监护能力时,由其有监护能力的祖父母或外祖父母等担任监护人。[3]而在农村，留守儿童的监护类型则多为单亲监护、隔代监护、不确定监护或监护缺失等，使得留守儿童无法得到足够的关爱和照顾。[4]

第二，受教育权是未成年人权益保障的一项最基本的权利。我国《未成年人保护法》第一章第3条规定，未成年人有受教育权，国家、社会、学校和家庭应尊重并保障未成年人受教育的权益。[5]我国现统一实行九年义务教育，然而在农村留守儿童由于家庭经济条件不足、教育资源缺乏等原因，经常上不了学，受教育权得不到保障。[6]

第三，生命健康权也至关重要。我国宪法规定，公民的生命健康权受法律保护。未成年人的儿童只有在成人的保护和照顾下，其生命健康权才能有所保障。然而农村留守儿童缺乏父母监护，且临时监护人的监护能力存在诸多不足，使留守儿童生命健康权得不到保障，心理健康水平也普遍低于非留守儿童。[7]近年来，农村留守儿童意外伤害事故不断发生，严重影响着他们的身体健康和心理健康。

法治社会中法律法规是实现保障留守儿童权益的必要条件。在儿童和未成年人权益保障的领域，我国现行的法律有《宪法》、《刑法》、《婚姻法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《教育法》等。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》也在2015年1月起正式实施了，该意见规定了强制报告制度，学校、医院、村（居）民委员会和社会工作服务机构等单位及其的工作人员，发现未成年人受到危害时，及时向公安机关等有关部门举报或报案。这些法律法规虽给了留守儿童相对的保护，但是还是缺乏针对性和力度，应该在留守儿童权益保障的法律制度上更加精细化、完备化。

二、发达国家的儿童福利、社会救助与保护

儿童福利是社会福利中的一个重要组成部分，发达国家对此较为重视，大部分发达国家除了设立儿童基本福利项目现金给付和实物给付与支持服务外，还针对特殊困难儿童也制定了相关的福利政策。

瑞典作为“福利国家的窗口”之一，其儿童福利制度制定堪有“儿童天堂”之称。针对儿童发展的需要，瑞典政府提供儿童津贴、家庭津贴及各种医疗保险等福利，并以优厚的“亲子假”和完善的公共托育服务著称[8]。其儿童福利有平等普及、全面完善、注重家庭关怀的特征。

日本的“育儿津贴”是指儿童出生后一年内，父母可领取每月2000日元的津贴。“儿童抚养津贴”，给付对象是因为离婚等原因没有父亲的婴幼儿家庭；除此之外，儿童健康咨询、免费午餐等也是日本政府为儿童设立福利服务[9]。

法国设立的儿童津贴包括：“育儿津贴”、“婴幼儿津贴”、“遗儿津贴”、“单亲津贴”、“特别教育津贴”、“特别抚养津贴”、“新学年津贴”和“在宅儿童保育津贴”等。同时，法国还建立了一套幼儿园制度，对婴儿日托中心给予高额资助，提供儿童保护所、儿童商谈所、婴儿院、集体和家庭托儿所等儿童设施的免费服务。在法国，公立幼儿园对3.5－6周岁的儿童开放，只需要登记，儿童就可以免费接受教育与看护。

美国设立了“抚养儿童家庭援助”、“住宅津贴”等。实行儿童谈心服务，对寄养的孩子加入保育所提供特殊照顾。还为贫穷家庭的孩子设立幼儿园，使他们能够学习一些知识和技巧[10]。

在儿童权益保护方面，国际组织以及一些发达国家有较为完善的立法和政策。1948年联合国《世界人权宣言》的第25条第2款规定:“母亲和儿童有权享受特别的照顾和协助。一切的儿童，无论是婚生或是非婚生的，都应享受到同样的社会保护”[11]。1989年联合国颁布的《儿童权利公约》，是目前的世界上最重要的保护儿童权利的一个纲领性的法律文献,它规定了儿童自出生之日起，就应享有神圣的不可剥夺的生存权、获得保护权、发展权和参与权。

在美国，儿童权益受到了法律的强有力的保护。美国的相关法律规定，监护人不可以让12岁年纪以下的孩子脱离自己的监护独处，否则便要追究监护人的法律责任。对孩子疏于照顾的那些父母甚至因此可能会丧失掉监护权。

加拿大许多省份也颁布了儿童保护法。如加拿大的安大略省的《儿童福利法》规定，若孩子在家里面遭受到虐待，儿童保护组织则有权，将孩子从其家中带走，并通过法庭法院，取得对其的临时监护权，直到法庭审理完结了这虐待儿童的案件，并且作出了判决为止。此外，加拿大的特定的非官方社团，也会为未成年人们办理一个儿童健康记录卡，将这些孩子接种疫苗的情况、受伤的情况和过敏情况以及家族病史等记录下来。

澳大利亚制定了政策、法规以妥善处理离婚父母的子女抚养、监护等问题，《家庭法》在第七部分关于儿童一章中提到：（1）儿童有权去认识父母和接受父母的照料,不论其父母，是否结婚或分居或是否是共同生活的。（2）儿童有权去定期地接触其父母或是其他对其生活、幸福和其发展有重要意义的其他人。（3）父母共同的享有并履行关于儿童生活、幸福和发展的权利和义务。（4）父母得去协商承担他们对其子女的将来的养育责任。（5）即使父母不再是同居生活,他们也应该履行他们对其子女的基本生活的照料和经济方面供养的义务。[12]澳大利亚还建立特别的子女代表人制度，如果法院认为子女的一些合法的权益有可能会得不到保障的时候,法院可以主动地或经有关的儿童福利组织、其他的相关人员的申请后,为该儿童去设立子女代表人,以此保障该子女的合法权益。

20世纪90年代在世界性合作组织的推动下“社会保护”成为一个新公共管理理念,其内涵包括“福利国家”和“社会政策”两个概念中所有的含义，但比这两个词单独使用的含义要广。它的概念超越了传统的社会救助和以往“福利国家”的概念,它体现的是公民所拥有的对自身利益的“要求权”,也是对政府责任的一种监督。

国际劳工组织对社会保护给出定义:社会保护，是指通过不断的政府的行动和社会对话而实现的一系列的政策措施，其目的是来确保所有的男人和女人都能够享有尽可能的安全的工作环境，能获得充分的社会的服务和医疗服务;并能够在因为疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成的收入的丧失或减少时，能够得到能用以维持生计的保障待遇。[13]

发达国家根据自身不同的国情进行了儿童社会保护制度的实践。德国注重以家庭为单位的儿童保护，因此福利制度是强调的是男性养家的模式，受传统的影响，一般女性在其婚后的就业率均不高，因此儿童的保护主要依赖于家庭。在立法方面，德国法律规定，为维护儿童的安全成长，德国的家庭法庭有权利撤销父母对孩子的监护和抚养的权利，转而交由社会抚养。针对儿童成长中面临的教育问题，德国联邦政府于2000年，颁布了两个法案，即《教育中严禁暴力的法案》和《反暴力保护法案》，有效地保障了儿童成长的安全。德国的儿童保护体系在社会与政治政策上一个传统就是突出辅助性和各级志愿部门社会组织的支持角色。[14]

以高福利著称的北欧国家，在儿童保护的问题上更倾向于国家责任。在瑞典，国家机构与具有专业资质的民间组织通力合作共同为不同年龄阶段的儿童提供需要的教育和服务，这些机构有严格的规范，避免了一些可能的伤害。同时将儿童的抚养也作为政府义务的一部分，每位未成年的儿童都能享有一定的经济补贴，减轻家庭负担，鼓励父母对孩子提供更多的照顾。在丹麦，有专门的父母假日用来加深家庭关系，甚至规定收养家庭的父母必须有一段时间的休息日用来与孩子交流感情。这种做法对孩子的心理健康是十分有利的。

美国针对儿童保护出台了很多相关的法律文件。美国1980年通过了《收养资助和儿童福利法》（AACWA）、1984年通过了《儿童保护法案》、1997年通过《收养和安全家庭法案》（ASFA）、《2000儿童虐待预防与执行法案》以及，《保障儿童与家庭安全法》（KCFSA）、《儿童虐待与忽视2005》等一系列法案。这些法律具体详实，具有很强的可行性和操作性，对各种违法行为界定明确，有详细的处理和执行的程序规定，对行政机关的责任和权利有清楚界定，并能很好的贯彻和执行，每个地区的儿童保护落实情况也与地方政府的政绩直接挂钩。

三、基于权益保障的中国农村留守儿童福利、社会救助的需求与缺失

留守儿童的福利需求问题一直是人们关注的焦点，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求主要有五个层次。第一层是生理上的需求，因此，儿童在成长中，需要食物、物资和生活上的照料，稳定的住所以及医疗保障。进一步是安全的需要。儿童的人身安全需得到监护，还必须保证儿童的生活环境的安全。第三个层次是感情和归属的需要。留守儿童需要来自外界的关心和爱护，更需要来自父母的爱，他们的情感需求应得到满足。第四个层次是被尊重的需要，儿童需要平等的对话和交流，留守儿童相对缺少一些关爱，因此更需要社会的尊重和爱护。最后一个层次是自我实现的需要，留守儿童教育资源和发展平台十分有限，应改善环境，并提供良好的教育。

儿童的福利是社会福利保障的重要组成部分，随着我国经济发展城市化进程的加快，大批青壮年在城市务工，使得农村留守儿童问题日益突出，出现了一下几类代表性问题：

1.家庭监护缺位，存在安全隐患

儿童由于年龄等原因，缺少社会经验，不具备独立生活的能力，缺乏自我保护意识，临时监护人多为单亲、亲朋、老人，甚至放任儿童自我监护，不能起到有效的监护作用。近几年来，多起留守儿童的生存健康权益受到侵害的案件均由家庭监护缺位的原因造成的。有调查显示，相对于城市儿童，农村儿童的意外死亡率居高不下，其中以留守儿童居多。

2.学校保护不到位，未成年人发展权受影响

学校对于未成年人来说，不应该仅承担知识灌输的职责，更应该担起监护者的责任。在《未成年人保护法》第三章中，强调学校具有促进未成年人全面发展的职责，对未成年人生理和心理的健康都负有责任。但现今多数学校并没有做到。当未成年人发生违规违纪的行为时，学校的处理措施往往重在处罚，并不能起到良好的引导作用，容易造成恶性循环的结果，且学校的保护也不到位，还缺乏有效教育引导，使得留守儿童的不良行为有增无减。

3.立法针对性不强，保护措施难以落地

我国《未成年人保护法》以刑法、民法和其它立法为辅助，对我国未成年人进行司法保护，但缺乏有力的执行，没有达到对儿童，尤其是留守儿童的保护目的。且留守儿童不同于一般未成年人，留守儿童需要当地政府和社会更多的关注和保护。我国仅有某些地区的个别条款中才有对留守儿童的保护的特别规定，而绝大多数的地区相关的法律法规仍是一片空白，大部分地区留守儿童的权益很难得到保障。

四、我国农村留守儿童的社会救助与权益保障纠正与补缺

纵观我国现行的儿童福利项目，仍停留在“救助”环节，问题出现后，再进行弥补，这并不是可持续发展的理念下的解决办法，应从单纯的“救助”向“保护”进行转变，从政策、机制及社会意识等方面给予关注，保障儿童的合法权益。

1.改变城乡二元体制

城乡二元的经济结构由来已久，城乡二级分化，贫富差距的产生，皆因此而起，同样也造成了留守儿童问题的产生。改变城乡二元结构，包括从户籍、住房、教育资源等方面进行优化，在父母进城务工的同时，孩子也能随父母一起进城。提供经济适用房、廉租房等保障性住房，实行一体化的九年义务教育，向农民工子女提供良好的学习和生活环境，让父母，尤其是农村父母，不用担心因高额的学费或是住房费用等原因，把孩子留在农村。

将符合低农保的留守儿童尽快纳入最低生活保障队伍中，大力发展农村经济建设，发展乡镇、村办企业，鼓励农民工、高校毕业人才回乡创业，吸收农村剩余劳动力的同时，提升农村经济发展状况，使父母不用离开子女进城务工，从根源上解决留守儿童问题。[15]

2.建立亲权制度

亲权关系是父母与子女之间的特有的专属权利。与单纯支付抚养费用不同，亲权关系下的保护，是对未成年人的生存健康权、受教育权、发展权等进行权益保护，培养教育子女正确的人生观、价值观。虽然父母由于外出务工，无法亲自照看子女，将孩子托付给亲属或朋友看管，但不能因此就长期不回家探望和履行其应尽的义务。建立亲权制度，对未成年人进行亲权保护，强调父母在子女成长发展的过程中具有比其他人更关键的作用，强化法定监护人——父母的责任。亲权制度的建立，这在留守儿童问题中尤为重要。

3.增强法律法规的可操作性

事实上，中国是联合国《儿童权利公约》及《儿童生存、保护和发展世界宣言》的签约国。在儿童保护立法方面，早在1991年，我国就颁布实施了第一部关于未成年人的法律——《未成年人保护法》，对儿童权益保障赋予了法律支撑。然而，一些西方学者认为在中国并不存在正式的儿童保护制度。[16]很重要的原因就是我国的法律法规不具体，且无切实的贯彻执行。应学习美国，修订完善相关的法律法规，对违法行为明确界定，针对各项犯罪行为制定处理和执行程序，提高操作性，进行行政监督，将未成年人保护措施情况与各地方政府的绩效相关联。

4.鼓励非政府儿童权益保障组织建设

非政府儿童权益保障组织具有较强使命感，为未成年人群体提供多方面的服务，这一点在美国、日本等发达国家都得到了证实，有效地满足儿童尤其是农村留守儿童的多元需求，以弥补这些政府在留守儿童的权益保障方面的一些“空白点”。

设立相关的扶贫机构以保护留守儿童的生存健康权，重点提供生活救助、教育救助等日常生活及学习的服务，针对贫困家庭中的留守儿童，开展技能性培训，帮助他们走出贫困。

协调及调动社会各界对留守儿童的关注。非政府组织的核心精神即为公益精神，通过多渠道媒体对留守儿童问题进行宣传，呼吁更多的人关注并参与儿童保护行动中来。

搭建留守儿童与政府之间的沟通桥梁。非政府组织的灵活性，使其可以更快捷地收集到基层群众的意见，及时有效地向政府提出基层需求；同时，将政府的新政策、新理念，最快传递到基层，使得双方顺畅沟通。

5.完善监护监督保障制度

监护与监护监督应当是相伴随的，在德国法律中规定，在任命监护人的同时，监护法院需选任监护监督人[17]。

我国的监护监督保障制度可以借鉴德国的方式，监护监督人可以是个人，如亲属朋友；也可以是组织，如居委会、街道办等。监护监督人对未成人的监护者进行监督，协助监护人保护未成年人的合法权益，如发现有监护人不履行职责的情况，及时采取制止、教导、报案等措施。尝试探索新的留守儿童福利制度内涵：建立各级儿童权益保障服务管理指导中心，定期检查留守儿童的生活环境状况，并整理、分析，建立成长档案，确保留守儿童的合法权益不受到侵害。

我国农村留守儿童问题较为普遍较为严重，应从制度、法律、政策、组织方面和经济发展方面寻找解决的途径，保障他们的各项权益，满足他们的生活和生理、心理等需求，给予他们应有的社会福利救助和社会保护。

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责任编辑：夏明珠

2016年国家哲学社会科学基金项目“农村治理体制改革与机制创新研究”（立项编号：16BZZ051）。

2016-11-19

黎昌珍，广西大学教授，管理学博士，硕士研究生导师；张峣弘，广西大学助教，管理学硕士。