安徽社会组织参与社会治理的协同机制构建

吴悦

（合肥学院，安徽合肥230061）

安徽社会组织参与社会治理的协同机制构建

吴悦

（合肥学院，安徽合肥230061）

本文以安徽社会组织为研究视角，以合芜蚌试验区和皖江城市带承接产业转移示范区典型城市为研究对象，梳理了安徽省近十年社会组织管理体制改革创新的基本做法和经验、存在的问题与不足，并从六个方面就安徽社会组织如何更好的参与社会治理、构建协同机制做出一些思考。

治理时代 社会组织 协同治理 协同机制

党的十八大强调要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，党的十八届三中全会指出要“构建新型国家社会治理体系”。从“管理”到“治理”理念的转变说明随着我国经济发展转入“新常态”，社会建设也在步入“新常态”，表现之一即为主体上更加重视社会协同和公众参与。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》第一次明确提出要“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”这一重大命题，为我国社会组织发展提供了前进方向和行动指南。本文通过梳理安徽省近十年来特别是2009年以来，以合芜蚌自主创新综合改革试验区和皖江城市带承接产业转移示范区为先行试点的社会组织管理体制改革创新的基本做法和经验，结合“十三五”时期我国社会组织发展的总体战略思路以及安徽省情实际，从社会组织协同治理的角度，就安徽社会组织如何更好的参与社会治理、构建协同机制略作思考。

一、治理视角下社会组织协同机制的内涵解析

（一）协同、社会协同和社会组织协同功能

协同概念源自协同学，它意味着一种自发的集体行动和自组织过程，一种主体间的默契配合，一种井然有序的状态，一种通过集体行动和关联实现资源最大化利用和整体功能放大的效应。[1]协同学所揭示的结构形成的一般原理和规律，为我们研究事物的发展规律提供了新的原则和方法。

社会协同是我国社会转型催生出的一个颇具中国特色的概念，首次出现于2004年中共十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中正式勾勒出我国在新时期新的社会管理模式的基本框架，即“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。相对于西方公民社会“政府工作的监督者或某个社会群体的代言人”的概念界定，我国的“社会”指代广泛，主要包括社会组织、城乡基层自治组织和企事业单位等。因此我们所说的社会协同，就是指在各级党委政府的主导下，发挥各类社会组织、人民团体、基层自治组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。[2]社会协同功能可归纳为以下几点：坚持党委领导，明确职责功能；参与协商民主，协调利益诉求；提供公共服务，助推社会管理；规范社会秩序，促进社会和谐。

（二）治理视角下社会组织协同机制的内涵解析

国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标，社会参与和社会组织发展成为影响治理现代化发展的重要条件。在社会治理系统内通过建立社会组织协同治理机制来发挥社会组织的协同作用具有非常重要的意义。

社会学语境中的“机制”一词可表述为“在正视事物各个部分存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。”如此，我们可以将协同机制理解为：在我国现代社会治理体制有序构建过程中，在科学界定政府与社会组织关系的基础上，政府与社会组织在结构、职责、功能等诸要素上的组合及相互关系，及其对权力、资源、价值和信息等的整合与运行方式。具体来说包括：政府主导机制、社会自治机制、分工合作机制、平等协商机制、运行保障机制和监督评估机制等。其中，政府主导机制和社会自治机制是前提，分工合作机制和平等协商机制是基础，运行保障机制是核心，监督评估机制是关键。

二、安徽社会组织参与社会治理的协同实践

——以合芜蚌试验区和皖江城市带示范区典型城市为例

过去十年是中央施政由强调经济建设到强调经济建设与社会建设和谐发展的十年，也是安徽社会组织步入“稳步与增速发展”的十年。截至2015年底，安徽全省依法登记的社会组织已达26190个，比“十一五”末增长74.7%，万人拥有社会组织数3.8个，[3]安徽社会组织已经成为促进安徽崛起、建设美好安徽不可或缺的重要力量。

（一）省级层面社会组织参与协同治理的政策规范

安徽对于社会组织管理体制的改革创新起步于对合芜蚌自主创新综合试验区和皖江城市带承接产业转移示范区两个区域的先行试点。省委省政府省民政厅于2009年3月发文《关于推进合芜蚌试验区社会组织改革发展的意见》，以体制机制创新为突破口，积极推进合肥、芜湖、蚌埠三市行业协会管理体制改革试点，实施了15项改革创新措施。2010年11月，安徽省民政厅发出《关于印发〈皖江城市带承接产业转移示范区社会组织改革发展意见〉的通知》，把社会组织改革和发展的范围扩大到合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安庆、铜陵、池州、滁州、宣城和六安在内的十个城市，进一步明确了改革发展的思路。2013年5月，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，该《意见》是在全省范围内全面推进社会组织管理改革创新的第一份综合性、指导性文件，吸收了合芜蚌试验区、皖江示范区社会组织管理改革创新成果，借鉴外省先进经验，为加快建立现代社会组织体制提供了政策保障。2014年3月，为进一步贯彻落实党的十八届三中全会精神，安徽在社会组织改革创新方面“确立一个目标、把握两个层面、突出三个重点、加强四个保障”[4]，先后修订和制定了一系列政策文件，包括：《安徽省关于从严控制和规范管理党政机关领导干部兼任社会组织领导职务的暂行规定》、《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》等。2016年1月，省委办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的实施意见》，积极协同党委组织部门按照应建尽建的原则努力实现党的组织和工作全覆盖。这一系列政策文件的密集出台，反映出安徽省委省政府力促社会组织管理体制改革创新的决心，正确规范政府与社会关系的魄力，为安徽社会组织整体改革创新优化了政策环境。“十二五”期间，在民政部每年一次的重点工作综合评估中，安徽省社会组织管理工作一直位居前列，特别是2013年名列单项第一。

（二）试验区和示范区部分典型城市的协同实践

1.合肥市作为省会城市，于2010年被中央政法委、中央综治委确定为全国35个率先开展社会管理创新综合试点市之一，也是全国6个试点省会城市之一，率先开展社会管理创新综合试点工作。2013年10月，在全省率先出台《合肥市加快培育发展社会组织办法（试行）》等社会服务“1＋4”政策，从社会组织能力建设、社会组织人才队伍建设、基层社会服务平台搭建和政府购买社会服务项目等多个方面培育孵化社会组织。与此同时，合肥市力推基层社区治理改革创新，把培育发展社区社会组织作为推动社区民主自治进程的主要措施，形成以社区党组织为核心、社区居委会为主体、社区社会组织联合会为协同力量的“三驾马车”，并形成颇具特色的“1223”社区治理模式，在推动基层社会协同治理方面做出了积极探索。

2.芜湖市

芜湖市率先成立全省首个社区社会组织孵化基地——镜湖新城社区组织培育中心。该中心依托于镜湖区镜湖新城社区社会组织联合会，主动探索社会组织、社区建设、社会工作“三社联动、融合发展”的新路子。该孵化基地积极探索借鉴“政府资金支持、民间力量兴办、专业团队管理、政府公众监督”的专业运营模式和现代项目运作方式，通过孵化各类社区社会组织，促进社区管理体制创新，提高社区自治水平，承接政府转移职能，充分发挥了枢纽型社会组织孵化培育、资源整合等综合协同服务功能。

3.铜陵市

2010年7月，铜陵市铜官山区全面启动了以“减少层级、加强基层、提升效能、强化服务、推动自治”为目标的社区综合体制改革，撤街并居，即“铜陵模式”。借此契机，大力扶持、培育和发展全市社区社会组织，在此基础上率先在全省启动政府购买社会服务试点工作，初步探索形成了“政府立项、政府采购、合同管理、民间运作、绩效评估”运作模式，充分发挥了社会组织承接政府转移职能、服务经济社会发展的协同功能。

（三）安徽省暨试验区、示范区社会组织协同实践存在的不足

一是社会组织发展数量尚不足，制约了其协同作用的发挥。2013年，我省万人拥有社会组织数仅为3.24个，低于全国平均水平，更远远低于世界发达国家每万人拥有50个社会组织这一数据。[5]二是需要进一步加强顶层政策设计，完善政策环境，通过政府职能转移、资金、税收、人才等方面的改革，提升社会组织服务社会的能力。三是加速建立现代社会组织体制，通过党建、立法、监督、评估、公信力建设、登记管理机构建设、信息化平台建设等方面的改革创新，提升社会组织服务社会、协同管理的水平。

三、构建安徽社会组织参与社会治理的协同机制

（一）政府主导机制的构建

政府主导机制主要体现在以下三个方面：一是明确“政府主导”的内涵。即：政府具有主导资源分配公权力的同时必须承担相应责任，二者缺一不可。二是在尊重各自运行规律和行为规则的基础上，政府负有主导、统筹和协调多元治理主体利益的职责。三是务必明确“政府主导”的角色和职能归位，即：角色上是组织者、主导者，功能上具有组织领导、政策优化、利益协调和提供纯公共物品等作用。

结合安徽来说，一是政策优化。即：优化现有直接登记制度、政府购买服务机制等省本级政策文件，把社会组织发展工作放在重要地位。二是政策保证。即：在法治思维下从完善简政放权、政府购买、税收优惠、人才激励等诸多方面思考未来社会组织发展的政策输出，统筹制定《安徽中长期社会组织发展规划》、《安徽社会组织中长期人才发展规划》等文件。三是体制机制保证。即：探索建立多部门联席会议制度等工作机制，统筹协调利益博弈，解决矛盾纠纷。

（二）社会组织自治机制的构建

一是转变观念，进一步明确社会组织的重要作用及其“协同”功能定位。社会组织具有非政府性、独立性、公益性等特点，具有志愿、利他、公益等现代社会所倡导的精神内涵，理应是现代社会协同治理一支无法替代的重要力量。在我国现行社会治理体系中，社会组织是“整个社会改革与发展的重要参与者，是促进社会进步的重要力量”，[6]是“社会协同”的主要主体。二是充分认识到当前安徽社会组织发展能力提升仍是关键，是“前提和基础”,[7]只有自身能力充分提升了，才能发挥协同功能。三是要围绕“十三五”时期社会组织发展的战略方向，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，逐步完善独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监管的自治机制，实现自身依法自治和规范运作。

（三）分工合作机制的构建

既分工又合作是建立现代社会治理体系的核心理念。一是要建立有限责任机制。责任、权力与职能实现有机内在统一，有多大能力做多大事，同时承担相应的责任。二是要建立积极引导的宣传机制。“只有联动改革，才能双向收益”，[8]应当在全社会加强合作、包容、开放、共赢等现代价值理念的引导和宣传，实现政府有序的职能转移，社会组织有序的职能承接。三是要注意竞争和激励机制的运用。如深入推动“一业多会”制度，进一步规范政府购买服务中相关主体的投标行为，实行有序竞争等。通过绩效考核、行政奖励和行政惩罚等措施和手段激励社会组织的行为。

（四）平等协商机制的构建

现代社会治理的多元主体及其各自对权力、利益、信息等资源多元运作方式，决定了我们需要构建多角色参与的平台和平等协商的关系机制。笔者认为这种关系机制包括两个方面：一是社会治理系统内各相关主体之间的关系机制，一是协调主体内部各相关主体之间的关系制度。前者，比如建立由一级党委政府组织的社会组织工作联席会议工作机制。后者主要强调社会协同主体内部各成员间的协调配合，如，安徽省社会管理综合治理委员会曾出台《关于完善工作机制进一步提高综治工作科学化水平的意见》，对健全完善社会组织协同协作机制提出了具体要求，即“发挥工会、共青团、妇联等人民团体及群众组织的桥梁纽带作用，支持引导有关社会组织参与综合治理”。[9]

（五）运行保障机制的构建

首先是资金保障机制。需要进一步增加政府资金供给的力度，包括加大政府购买社会服务的力度，特别是有意识的把有限的购买资金更加倾向于社区社会组织和社区枢纽型社会组织，实现政府治理与社区自治的结合；设立社会组织发展基金会；出台政策引导民间力量参与社会准公共物品的供给等。其次是人才保障机制。省委省政府应适时出台《全省社会工作人才发展长远规划》，加强社会工作专业人才队伍建设和志愿者人才队伍建设，以保障社会组织提供服务的专业性。同时，在现有社会组织孵化基地模式基础上，深入调研借鉴上海浦东非营利组织发展中心的发展模式，进一步强化各个社会组织服务项目的专业特质。最后是信息共享保障机制。进一步加强信息化建设，建立省、市、县三级政府和社会组织信息共享互动平台和法人单位信息库，并有专人维护及时更新，进一步扩大网上年检等城市的范围，特别是试验区和示范区十个城市，以进一步提升行政效能。

（六）监督评估机制的构建

首先要建立多渠道联合监督机制。包括：政府对整个协同治理网络的总体性监督、来自公众和媒体的监督、来自民政、税务、工商、财政、审计、物价、公安、司法等相关部门和金融机构的联合监管等。其次是建立健全社会组织内部监督约束机制，变被动的外部监督为自觉的内部自律，增强社会组织健康有序发展的自觉性。最后要建立科学的评估机制，不断完善现有的社会组织评估体系和评估方法。[10]如：对于一些无法量化的社会建设方面的内容，尽量采用明确清晰的描述性语言予以反映等。设立第三方独立评估机制，委托专业的第三方中介机构独立的、不受任何干扰的对社会组织及其实施项目和提供的服务进行评估。

[1]哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].上海：上海译文出版社，2013：3.

[2]郑力虎.推进社会协同，激发社会活力[N].人民日报,2012-6-13(3).

[3]安徽省“十三五”社会组织发展规划[EB/ OL].安徽社会组织信息网.http://www.ahnpo. gov.cn/thread-17075-1.html.

[4]代祥华.安徽省不断探索社会组织服务管理新模式[J].中国社会组织,2014(14):2.

[5]王泽华.安徽社会组织创新发展研究[M].合肥：安徽人民出版社，2015:12.

[6]本刊评论员.党的十八大定调现代社会组织体制[J].学会，2012(12):1.

[7]吴旭军.改革社会组织制度，激发社会组织活力[EB/OL].http://www.ahnpo.gov.cn/ thread-15506-1.html.

[8]马庆钰.“十三五”期间我国社会组织发展思路[EB/OL].http://www.ahnpo.gov.cn.

[9]省综治委出台意见要求健全完善社会组织协同协作机制[EB/OL].http://www.ahnpo. gov.cn/thread-15736-1.html.

[10]邵静野.中国社会治理协同机制建设研究[D].博士学位论文，吉林大学行政管理专业，2014.

责任编辑：汪晓梦

2015年安徽省教育厅高校人文社科重点项目“安徽社会组织参与社会治理的协同机制研究”（立项编号：SK2015A485）；2016年合肥学院科研发展基金人文社科重大项目（立项编号：16RW05ZDA）。

2016—10—18

合肥学院管理系讲师，硕士。