民族地区城市社区居民自治：问题·对策——以云南丽江市古城区为例

赵润华

（中共丽江市委党校 市情与公共管理研究中心，云南 丽江 674100）

民族地区城市社区居民自治：问题·对策
——以云南丽江市古城区为例

赵润华

（中共丽江市委党校 市情与公共管理研究中心，云南 丽江 674100）

随着旅游业的发展和现代化的推进，“新丽江人”不断涌入，作为丽江市的核心商业区，古城区大研街道古城核心社区原住居民越来越少，“人户分离”的现象日益突出，社会结构日趋复杂化，传统文化正经受外来文化的不断冲击，给社区居民自治带来了诸多挑战。为此，一是从法律上明晰政府权力与社区自治行为的界限。二是培育社区居民的自治意识。三是大力发展社区居民自治组织。四是涵养社区公共文化。

古城核心社区；居民自治；行为界限；自治组织；公共文化

城市社区居民依法自治，是民主在基层的最好实践形式，是推动民主政治健康发展的不竭动力，是我们国家社区建设的重要目标。随着十八大以及十八届三中全会对加强基层民主建设、完善居民自治、加强城乡社区建设作出的一系列安排和部署，特别在当前云南如何深入贯彻落实习近平总书记考察云南的重要讲话精神，主动服务和融入国家发展这一重大战略背景下，推动和实现丽江跨越发展，离不开基层民主政治制度的健康发展，离不开社区居民依法自治，离不开和谐社区的构建。因此，健全和完善城市社区居民自治对于实现地方的长治久安具有重大的现实意义。

一、丽江市古城区大研街道古城核心社区居民自治的创新实践

丽江市古城区大研街道，成立于2003年，主要由大研古城构成，呈规则状分布，又名丽江古城，位于丽江市中心，是目前中国保存最为完好的四大历史文化名城之一，是丽江城市社区发育较为成熟的核心商业区。迄今为止，仍保留着的特有的自然环境、历史文化、人文风情，吸引着中外游客。

（一）大研街道社区的基本概况

大研街道辖有光义、新华、新义、五一、七一、北门、义尚、文智等八个社区居委会，共有55个巷段(自然村)，51个居民小组，7120户，39455人，外来人口约16156人，常住人口数(户籍人口7120户，23299人）。常住户籍人口23299人中，除了汉族居民，还居住着多个少数民族的居民，其所占比例分别是，汉族（18.50%）、纳西族（60.20%）、白族（17.87%）、彝族（0.90%）、回族（0.56%）、藏族（0.57%）及其他民族（1.40%），呈现出边疆少数民族地区多民族聚居的特性。其中，光义、新华、新义、五一、七一等五个社区，其特殊的区位优势和文化底蕴，成为丽江城市的核心商业区和旅游中心，统称古城核心社区，其社区居民自治的有效运转，关系并影响着古城的和谐稳定。

（二）大研街道古城核心社区居民自治的成效

1.构建了多元主体治理格局。当前，古城区按照政府整合、居民主体的城市社区自治发展方向，高度重视社区建设，把社区建设纳入经济社会长期发展规划并制定了古城区城市社区建设规划，以“全面启动，点面结合，稳步推进”的要求开展社区建设，有力地推动了大研街道古城核心社区的发展，初步形成了社区党组织领导，居民委员会负责，社区居民为主体，社区内各社会组织为载体，社区自治章程和村规民约为保障，驻区单位、各类志愿者、经营户、联合工会共同参与的多元主体治理的局面，共同关心和解决社区内的社会性、群众性、公益性工作，及时沟通情况，研究、协调社区建设和管理的重要问题。

2.积极推进社区民主自治。社区是我家，每个社区居民都有责任和义务参与社区建设。在社区党组织的领导下，通过各种形式的教育，引导群众认识到他们是社区真正的主人，依法行使自治的权利。第一，为体现社区事务让社区居民自己做主，社区居委会始终把征求居民意见和尊重群众意愿放在首位，最终由居民表决通过。第二，通过社区服务承诺制度的建立，不仅发挥了社区自治功效，还有效维护了居民的各项权益。第三，通过开展各种居民群众性的志愿者服务活动，增强了居民的共同体意识。

3.建立社区就业、社会保障和社会救助服务体系。第一，对社区内下岗人员、失业人员和其他困难人员，提供有针对性的服务和援助；将驻社区单位内的“三保”（保安、保绿、保洁）、“三管”（车辆管理、物业管理、治安管理）等服务性岗位，优先提供给社区内需要帮扶的群体。第二，建立了以“帮扶救助中心”为主体的社区救助体系，及时有效地对社区困难居民实施生活救助。第三，通过开展形式多样的社区群众性自助和互助服务，增强了社区的凝聚力和亲合力。

4.增强社区自治的服务功能。通过加强社区民间服务组织和志愿者服务队伍建设，增强了社区自治的服务功能。第一，大力培育和发展社区民间服务组织，鼓励社区居民参与不同形式的民间组织，不断提高社区居民自我服务、自我提高和自我完善的能力。第二，不断优化社区志愿者队伍结构，动员社区居民中的企事业单位人员、离退休人员、青少年学生以及社会活动积极份子等参加社区志愿服务，通过创新服务模式，提高社区整体服务水平。

（三）大研街道古城核心社区居民自治的特点

近年来，在政府的资源整合下，大研街道古城核心社区通过不断汲取社区居民自治制度的养分，充分发挥了社区原住居民和“新丽江人”的主体作用，尽量减少边缘化个体，凝聚了社区居民，社区居民自治呈现出自己独有的特性，为古城旅游业的健康发展和社会和谐稳定构建了良好的环境。

1.注重传统文化的保护与传承。文化是古城的灵魂，社区居民是古城的创造、保护与延续者，保护与传承好传统的民族文化，是每一个生活在古城的社区居民义不容辞的责任。在走访调研中，每到一个社区，社区党组织书记都无一例外的谈到，民族文化是推进古城旅游可持续发展的不竭之力，没有文化做支撑，社区和居民的自身发展也就成了无根之木。因此，为了保护与传承好古城的纳西族传统文化，在社区党组织的领导下，强化了社区自治章程和民俗民约的规范作用，开展了多种形式的文化活动，加强对民族文化保护与传承。

第一，通过召开居民代表大会和协商会议，修订和完善社区自治章程关于保护传统文化的相关规定，倡导社区居民在日常的生活中积极参与民族文化的传承与保护，增强社区居民对传统文化的情感认同和行动自觉，一以贯之地践行古城纯朴的民风民俗和村规民约。

第二，开展各种形式的传统文化活动。每逢重大节日，比如春节、国庆旅游黄金周、纳西族传统节日“三朵节”，每个社区都会精心组织各种文化展演（书画、摄影、菊花展等）、民族打跳、纳西古乐演奏等活动。通过社区居民的积极参与，特别是充分调动社区文艺骨干的才智，在增强社区凝聚力的同时，也展示了古城深厚的文化积淀。

第三，加强对社区年轻人的文化传承教育。每年“五四”青年节，社区团委通过各种形式，把纳西语传承作为“五四”青年节活动的一项重要内容。

2.注重“新丽江人”的主体作用。现实告诉我们，随着旅游业的发展，越来越多的外地人来古城经商做生意，丽江古城已成为以“新丽江人”为主体的“新古城”。这些新丽江人分布在古城的各个社区。通过走访调查，在古城经营的商户大概有3330户，约9010“新丽江人”居住在古城核心社区。面对如此庞大的一个群体，如何让“新丽江人”融入社区并积极参与治理社区的各项事务，是社区自治面临的严峻考验。为此，社区党组织通过召开居民代表大会和协商会议，集中居民的意见和建议，多措并举，注重并有效发挥了“新丽江人”的参与作用。

第一，各社区党支部发展“新丽江人”入党，为基层党组织注入新鲜的血液，鼓励他们积极参与社区的各项协商议事会议，为社区发展献言献策，投身社区各项事务的建设与治理。

第二，通过社区居民代表大会，选举各方面条件较为优秀的“新丽江人”为巷段长，将社区内的“新丽江人”有序的组织起来，促进成员的行为自律，使他们适应社区的规章制度，维护社区秩序，从而提升社区的社会诚信和社会责任水平。

第三，为“新丽江人”开办纳西语传习班。社区每年定期举办2期纳西语传习班，大力宣传约定成俗的古城民风民俗，倡导“新丽江人”为保护好古城作出自己的贡献。

3.注重发挥社区民间组织的纽带作用。随着“新丽江人”的不断增多、古城原住居民的不断减少，大研街道社区人户分离现象越来越突出，社区民间组织成为大研街道社区开展群众工作的有效途径和手段，在社区居民自治中发挥了极其重要的作用。

第一，社区党支部牵头成立了联合工会，动员“新丽江人”积极加入。通过工会组织的工作，“新丽江人”在子女就学、困难帮扶、纠纷调解、办理证照等方面得到了诸多的便利，提高了参与社区建设的积极性。

第二，依托社区老年协会，结合社区自身浓厚的纳西族文化底蕴，组建了各种文化宣传队（文艺舞蹈队、民族打跳队、民族古乐队、书画队），按照定人员、定队长、定活动时间、定活动内容，有序开展各种活动，增进了居民的交往和了解，有力地推动了社区朝着共同体的方向发展。

第三，针对古城游客多、异质性高、流动性强，消防任务重的特点，社区以志愿者为基础，组建了志愿消防队和打更巡逻队，每天例行消防检查和打更巡逻，有效提醒居民、商铺用火用电、防火防盗。在防火的同时，也有效地排除了治安隐患。古城内各社区民间组织为开展社区志愿活动、进行公益奉献和各种志愿爱好活动提供了平台，在其运行和开展各种丰富多彩的活动中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神，及时有效地消除了社区内的各种社会矛盾，维护了古城的稳定和谐。

二、丽江市古城区大研街道古城核心社区居民自治存在问题

丽江市各级党委政府历来高度重视基层民主建设，始终将推进城市社区居民自治作为基层民主政治建设的一项重要工作，社区居民自治呈现出一个健康有序发展的局面。但随着丽江市旅游业的快速发展和现代化的推进，大研街道古城核心社区居民自治运行中出现的问题，亟待解决。

（一）社区自治与行政干预重合

“居民委员会组织法”明确规定，社区居委会是“四个自我”的基层群众性自治组织。但深究社区制形成的特定历史背景和社会原因，就会发现，一是大研街道古城核心社区如同我们国家其它城市社区一样，经历了街居制向社区制蜕变的过程。如今，街居制演变为多种组织并存的社区制。二是城市社区建设不是完全自主形成的，而是主要依靠政府推动的，特别是绝大部分社会资源是通过政府整合自上而下分配的。因而，社区居委会也具有了“行政组织”和“自治组织”的双重属性，即承担政府下派的各项任务和反映居民的自治诉求。［1］因此，作为自治组织的大研街道古城核心社区居委会，除了管理好社区自己的事务，其更多地承担了政府的行政功能。

第一，大研街道古城内的社区居民居委会作为自治组织，按照“居民委员会组织法”的规定，应该是由居民自发组织，有自己的自治章程，经登记机关注册后方可成立。但实际上，社区居委会完全是在政府的推动下建立的，章程和工作制度均由街道办制定，为街道办下派任务提供了制度的空间，造成了大研街道内各城市社区的自治章程、日常工作制度几乎大同小异。

第二，居委会的成员，尤其是居委会的主要负责人的任免是由街道办事处决定。因此，居委会成员在开展日常工作中，在了解、掌握、满足社区居民的需求与满足街道办需求的选择上，他们把更多的精力付诸于面对和完成街道办下派的各项任务。

第三，社区居委会开展日常工作的经费以及居委会成员的生活补贴主要是由街道办拨付，特别是遇到社区开展某项活动时，需凭借发票向街道办的分管领导审批，再层层上报。这样做的目的，是规范社区经费的使用和支出，但由于审批手续繁琐，不仅影响了社区居委会的工作效率，而且造成了居委会为民开展服务依附于街道办事处的现象。

（二）社区自治组织体系不健全

从治理的角度看，社区自治主要依靠社区内的自治组织有效运转，社区居委会实现“四个自我”，离不开相对完整的社区组织体系的构建。从目前看，大研街道古城核心社区自治组织体系建设存在着滞后的现象。

第一，经过多年的发展，大研街道社区都成立了社区党支部、社区居民代表大会、社区居委会、民间组织、社区办公室等机构。但由于社区监督委员会成立的时间较晚，还不能有效发挥监督作用，日常性、经常性监督机制尚未形成。

第二，社区居民代表大会是社区的最高权力机构，是社区居民自己决定社区事务的最高权力中心。但现实中，随着古城内社区“人户分离”的现象越来越突出，社区每次召开代表大会或者协商议事会议，尽管通过巷段长尽其所能通知到各居民户，但由于过于分散，很难确保社区所有居民户都能到会。因此，社区居民代表大会的自治功效没有得到有效的发挥。

第三，社区民间组织发育不平衡。古城核心社区是多民族聚居的地方，有着丰富的民族文化资源，社区民间组织开展各种活动能有效促进社区居民之间的交流和感情，增进互助互信。但当前社区集中开展活动主要依托各社区老体协，老体协成为社区开展各种自治活动的主力军。由于各社区老体协发育程度不一，各组织之间会出现不协调的问题，从而制约社区自治的发展。

（三）社区居民参与不足

城市社区居民自治是丽江各级党委政府关心的热难点问题。其中，社区居民的参与意识不强、参与积极性不高，是一个不可回避的问题。

第一，受工作条件、性格、经济条件、时间、社会地位、宣传不到位等因素的影响，大研街道古城社区居民对社区自治认知程度较低，普遍存在着自治意识欠缺、参与率低的情况。社区内大部分有固定工作（我们把他们统称为在单位上班的人）的“单位人”的观念较重，社区归属感欠缺。特别是人户分离，把房子租出去的居民，存在着“事不关己高高挂起”的心态。因此，每次的代表大会和协商会议，基本都是老人（退休老人）、低保户、下岗工人、在家待业人员这一固定的人群来积极参加，中青年居民、特别是单位的在职员工很少参与社区自治活动，极大阻碍了社区居民自治的开展。

第二，大研古城作为世界文化遗产和国家5A级旅游景区，社区的点滴成长备受关注。因此，古城核心社区的管理，就成为古城管理与保护的重中之重。因此，社区囿于各种考核指标，以指标来考核社区居委会的业绩，目的是希望社区组织更好地服务群众，但结果是社区基本围绕着政府在转。在古城核心社区居民自治过程中，我们基本上看不到社区居民的影子，更多的是看到政府的“影子”。因此，如何让居民成为社区建设和社区治理的主人，尊重居民的需要和利益诉求，真正实现社区自治，是一个必须解决的问题。

（四）社区公共文化建设有待加强

社区公共文化是社区居民自治的重要构成内容，是维系社区和谐稳定的“软件”设施。诚信从属性上讲，属于道德的范畴，但它却是每一个社区居民的第二张“身份证”，是社区公共文化建设不可或缺的要素。曾几何时，为远离城市的喧嚣，在丽江古城租一个院子，开一间客栈，成为一种热潮，丽江成了很多外地人投资的首选目的地，大研街道古城核心社区绝大部分居民，通过签订房屋租赁契约也因此受益。但随着丽江旅游业的快速发展，来丽江旅游的人不断增多，由于社区公共文化涵养不足，诚信的缺失，社区居民不满足于原来签订合同时约定的租金，单方面违约，为社区自治带来了一些不和谐的因素。

第一，社区居民采取多种形式和手段，单方违约。为了逼走承租户，剪电线、恐吓客人等强行涨租手段层出不穷，社区居民单方违约的情况时有发生，给承租户造成了损失。

第二，社区居民单方违约的面比较广。在走访调研的过程中，几乎每个社区都出现了社区居民不满足于原来签订合同时约定的租金，逼走承租户的现象，房东与租客的矛盾越演越烈。平等、自由、合作、互惠是契约双方共同遵守的行为准则，是社区公共文化建设的内在要求。合作共赢是社区居民共同关心的利益问题，而社区居民自治是社区居民对共同关心的利益问题进行协商解决的过程。但现实中，部分古城核心社区居民因利益的驱使，不能宽容、信任、理性的解决问题，违约的情况经常发生，房东和租客关系紧张，不能和睦相处，进而影响社区的和谐稳定。

三、完善丽江市古城区大研街道古城核心社区居民自治的路径

当前，大研街道古城核心社区居民自治过程中存在的问题，也是云南民族地区旅游城市社区居民自治普遍存在的问题。完善民族地区城市社区居民自治，关系社区居民自我管理、自我服务、自我发展能力和素质的提高，关系边疆民族地区的社会和谐稳定，关系社会主义民主政治在民族地区开花结果。

（一）从法律上明晰政府权力与社区自治行为的界限

社区居民自治是基层民主政治建设的重要组成部分，要从根本上去除当前古城核心社区居委会的“行政组织”和“自治组织”的双重属性，实现居民“四个自我”，最有效的切入点就是从法律上明晰两者的边界。

1.建议修改和完善“居委会组织法”。目前，“居委会组织法”虽明确规定社区居民委员会是基层群众性自治组织，社区居委会与政府部门之间是指导合作关系，但当前规定过于笼统，缺乏可操作性的具体规定。因此，建议修改和完善居委会组织法，在法律上明晰政府权力和社区自治行为的边界，明确规定社区居委会享有高度的自治权，细化社区居委会与政府部门之间是指导合作关系的可操作性规定。

2.转变政府的执政理念。强化政府对社区居民自治的重视，改变政府过去统管、命令式的管理方式，用公共行政的理念，指导社区管理工作，从领导变指导，由管理向服务转变。街道作为政府的神经末梢，要明确自己的职责，主动承担起管理向服务转变的使命，不再让社区居委会成为自己的“手”和“脚”。

3.实现社区事务的社会化。加强与社区党组织的沟通联系，实现有效衔接。要社区协助街道完成的行政职能，可以采取契约化的方式，由社区提供服务，由街道支付一定的金额来购买，实现社区事务的社会化。例如，大研街道就可以通过购买服务的方式，强化在古城四方街、玉河广场，定期定人组织社区居民开展民族打跳，从而有效养护社区组织的成长，激发社区居民积极投身社区文化活动，向中外游客展现丽江古城深厚的文化积淀。

（二）培育社区居民的自治意识

居民是社区的主人，居民参与是社区自治的基础和动力。从大研街道古城核心社区反映出的问题看，存在着社区居民参与意识不强的现象，表现为参与社区自治的人群相对固定，在企事业单位上班、收入稳定、受教育程度高的中青年群体基本上不参与社区自治。如何唤醒社区居民的自治意识，使社区居民积极投身于社区事务和社区建设，应从主客观两方面入手。

1.鼓励居民积极参与民主决策，决策结果要体现居民的意愿。从马斯洛的需求层次理论分析，因先天性地理位置的优势，大研街道古城核心社区居民凭借房屋租赁，在丽江旅游业发展中是最大的受益群体，其整体生活水平远高于丽江其它城区居民的生活水平。参与居民代表大会这样的政治生活，能较好地表达自己的主张，进而实现自我价值。因此，每一次居民代表大会后，社区要重视居民的想法，着力使居民的参与产生积极的结果。

2.加强舆论宣传，营造全社会共同支持、参与社区自治的氛围。要利用党委政府、社区民间组织、媒体、学校，宣传参与社区自治活动的积极意义，用典型人物、典型事迹，对社区居民起着潜移默化的宣传教育作用，使积极参与社区自治活动成为行动自觉。

（三）大力发展社区居民自治组织

著名学者青木昌彦对社区居民自治组织作用的观点得到了学术界广泛的好评和认可，他认为自治组织最主要的意义也许不在于提供公共物品本身，而是……成员所创造的独特的社会资本，从而……形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理。［2］因此，实现大研街道城市社区居民自治和培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构居民组织。

1.从政策和制度上扶持培育社区自治组织。当前，受政策、制度、资金、人员等多方面因素的影响，大研街道古城核心社区居民自治组织大部分属于“挂靠”性质，大多是为了完成街道某一项指标任务而成立的，未能有效发挥社区自治组织合作、自治、参与的实际效能。因此，政府除了在政策、制度上扶持培育社区居民自治组织，还要拿出“真金白银”支持横向结构的社区自治组织。

2.注重和发展社区自治组织的参与作用。丽江大研街道古城核心社区是丽江旅游的中心，社区建设不仅涉及生活在社区内的居民、外来经商户以及“新丽江人”的切身利益，还影响着来古城旅游游客的舒适度。在平时遇有涉及社区居民切身利益的重大决策时，应注重发挥社区自治组织的参与作用，让社区组织成为反映居民、商户利益诉求的代表，多倾听他们的意见，让居民切身参与、依赖社区自治组织，使社区组织成为社区自治必不可少的主体。

（四）涵养社区公共文化

社区公共文化是社区自治精神形成的基础和前提。涵养社区公共文化是一个润物细无声的过程，其对社区居民自治行为发挥有着潜移默化的作用。

1.大力培育社区精神。在注重传承民族地区城市社区优秀传统文化的同时，把践行社会主义核心价值观作为涵养社区公共文化的重要内容，把爱国、敬业、诚信、友善这样公民层面的价值准则融入社区的制度建设和自治的过程，加大宣传力度。

2.完善社区公约和村规民约。社区公约是社区居民共同遵守的行为准则，对社区居民的行为有规范和约束的作用。要不断完善社区公约和村规民约，培养和强化社区居民的共同体意识，使社区居民自觉遵守和维护社区公共文化，从而积极、主动、有序地参与社区自治。

3.注重和发挥社区能人的作用。社区能人对社区居民的价值取向、行为模式有示范和引领的作用。因此，在了解社区居民需求的基础上，要充分发挥社区能人和群众骨干的作用，旗帜鲜明地弘扬社会主流价值。

［1］郭虹.社区治理结构的二重性与政府在社区建设中的职责[M].成都：四川科技出版社，2005：7.

［2］青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001：56.

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2016）06-0150-05

2016-03-25

赵润华（1985-），男，云南丽江人，中共丽江市委党校市情与公共管理研究中心讲师。研究方向：公共管理的理论与实践。