全面深化改革中的“顶层设计”与“摸着石头过河”

2016-02-10王铁柱

中共云南省委党校学报 2016年6期

关键词：顶层设计顶层中央

王铁柱

（天津音乐学院基础部，天津河东 300171）

全面深化改革中的“顶层设计”与“摸着石头过河”

王铁柱

（天津音乐学院基础部，天津河东 300171）

全面深化改革要在继承“摸着石头过河”经验基础上更加注重“顶层设计”，并将两者辩证有机结合，既发挥中央“顶层设计”的全局、战略、宏观优势，又要发挥地方“摸着石头过河”的局部、战术、微观优势。实现两者在实践中的统一，要构建落实和监管机制，合理的利益驱动机制，稳定的制度保障机制，明确合理的中央与地方事、责、权、利关系，充分发挥中央和地方两个积极性，促进全面深化改革健康持续进行。

全面深化改革；习近平；“顶层设计”；“摸着石头过河”；机制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：改革要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”［1］改革开放以来，“摸着石头过河”式的改革，极大地促进了经济社会发展，然而，随着改革不断进入关键期、深水区、艰难期，逐步出现“发展中的烦恼”，原有的“摸着石头过河”式的改革难以适应新时代的发展要求，必须在原有改革思路上，从全局性、战略性、系统性高度进行“顶层设计”，以加强改革的制度构建。

一、改革开放中的“摸着石头过河”

（一）“摸着石头过河”的内涵

1.作为民间俗语的“摸着石头过河”。“摸着石头过河”本是一个民间俗语，指的是在没有经验、桥和船的情况下，要想过河，就要以身试水、摸索着前进。

2.作为改革思路的“摸着石头过河”。即在改革和建设经验不足的条件下，要大胆试验、积极探索，强调的是边干、边总结，边推广、边完善，是改革开放之初的一种经验做法。如习近平指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”［2］

（二）“摸着石头过河”的实质及背景

1.“摸着石头过河”的实质。“摸着石头过河”不是单纯的“试错”机制，其本质是实践和认识的统一，强调一切从实际出发，从实践中出真知、出思路、出创新、出策略。

2.“摸着石头过河”提出的背景。从国际看：苏联僵化的体制使社会主义变得禁锢而无生机；从国内看：传统的计划经济体制阻碍了国家经济和社会的发展。怎样建设社会主义，没有成熟的经验可借鉴利用。党和国家领导人审时度势，认为中国社会主义建设和改革，既不能从马克思主义著作中去寻找答案，也不能从苏联僵化的社会主义体制中找寻经验，只能立足中国的实际，将原本属于民间谚语的“摸着石头过河”运用到改革事业中。“我们现在所干的事业是一项新事业，马克思没有讲过，我们前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过。所以，没有现成的经验可学，我们只能在干中学，在实践中探索。”［3］

（三）“摸着石头过河”改革的成绩

1.改革初期的帕累托改进。改革开放之初，“摸着石头过河”式改革，极大地实现了改革效益的最大化，近似经济学中的帕累托改进，短短几十年内，中国经济和社会发展取得了巨大成绩。

2.改革初期的总体成绩。我们逐步从解决了温饱问题向小康迈进。另外，我国的GDP总量，高铁、核电等基础设施建设，人民生活水平，外汇储备、对外贸易等，都取得了令世界震惊的骄人成绩。毫不夸张地说，中国短短30多年的改革开放，实现了生产力的巨大解放，本身就是一个世界发展奇迹。

（四）“摸着石头过河”改革的特征及局限性

1.一种战术性思维。战术是一个军事学术语，是完成一个单一目标而进行的兵力部署。在改革开放之初，“摸着石头过河”改革，适应了当时的时代环境，每一项改革基本是单一路径的推进。农村家庭联产承包责任制是为了在原有人民公社体制下解放农村生产力，而对农村生产关系的一种战术调整，极大地调动了农民的生产积极性。在推进市场经济改革中，“双轨制”价格体制的设立，是为了在过渡时期对生产资料价格的一种战术调整。

2.一种局部性思维。“摸着石头过河”改革是一种点到点、线到线、面到面、点线面相结合的改革，在促进生产力及其他建设事业发展中起到极大的作用。但是，“摸着石头过河”缺乏一个宏观性、系统性、战略性和全局性的标准，在具体的改革中，可能只会考虑各地、各部门、各领域、各行业的改革利益最大化，这在当时的背景下，有其合理性。然而，当改革愈来愈艰难、利益愈发错综复杂的背景下，缺少了全局观瞻和规划。

3.一种渐进性思维。“摸着石头过河”改革，实行的是一种自下而上的路径。通过地方自主探索试验，成熟之后，由中央加以总结，扩大试点，而后进行全面推广。家庭联产承包责任制是这样，“乡政村治”的基层民主建设也是如此、民营经济的发展亦然。通过这种渐进式的改革思路，有效地保证了改革中的社会经济稳定。

4.一种短期性思维。在原有的改革模式中，改革大都是单领域、单层次、单方位的推进，涉及的领域相对窄、牵涉的利益相对简单，这就造成在改革中出现短期化思维和行为，尤其是在改革初期，由于各地过度地追求GDP政绩，对经济体制改革关注过多而忽略了其他领域的改革，甚至有的不顾地方实际，使用所谓的“清一色”改革思路，造成大量的资源浪费和环境破坏等。

5.一种实践性思维。“摸着石头过河”改革，是一种试验性改革、碎片化改革、应急性改革和具体性改革，强调了在实践中的探索和试错，侧重的是去“做”，“不能当小脚女人，胆子要大。”这在当时没有任何成功经验可借鉴的条件下有其合理性。然而，也正是这种实践性思维，丰富了改革理论。

二、全面深化改革中的“顶层设计”

（一）“顶层设计”的含义

1.作为工程学的“顶层设计”。“顶层设计”最初是一个工程学术语，指的是综合考虑工程中的各要素，通盘考虑，集中有效利用资源，进行最高层次的宏观设计。

2.作为改革术语的“顶层设计”。作为一个改革术语，最早出现在“十二五规划纲要”。“十二五规划纲要”指出：“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域的改革。”为实现此目标，提出要“更加重视改革的顶层设计和总体规划。”“顶层设计”是在改革日益复杂的背景下，将地方的改革经验和中央的顶层谋划有机融合，通过自下而上、自上而下，上下结合的模式，统筹经济、政治、文化、社会、生态、党、军队和国防等各项改革，形成改革共识，创造改革的合力。“改革必须整体配套、协调推动，涉及经济、社会、政治各领域，必须制定总体规划，对系统目标、系统结构和功能进行顶层设计，动员全社会成员形成深化改革的舆论共识，并以立法形式固化改革成果，其动力机制是自上而下的，虽然初始动力仍在基层，但任何局部改革实验都无法替代对新一轮改革的顶层设计。”［4］“顶层设计”改革思路注重的是在地方改革实践基础上对总体分析、全面研判、统筹规划的构建。

（二）“顶层设计”提出的背景

1.时代的变化。在传统计划经济时代，经济管理本就是政府管理的一部分，中央政府可以通过“纵向一条线、横向多部门”的方式实现对经济的高效管理，尤其是“中央——省市区——地市——县区市旗——乡镇”这种五级行政层级模式，实现对经济的有效设计和实施。然而，随着社会主义市场经济体制的确立和地方合理分权的实施，特别是随着我国成为世界第二大经济体，每一项改革都涉及多方面、宽领域、人数多、利益复杂等现状，迫切需要树立中央权威，加强在最高层级的“改革设计”。

2.现实的考量。我们在发展过程中也面临着“成长中的烦恼”。在党的十八届三中全会上，习近平用了大段文字指出了当前改革面临的诸多问题：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，发展方式依然粗放；城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众利益的问题较多，部分群众生活困难；形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻，等等。随着国际国内新型经济结构模式的调整，特别是随着经济发展进入新常态，原有的“摸着石头过河”改革模式难以适应新的时代，必须在原有改革成果和模式基础上，探索从全局性、战略性、系统性高度进行“顶层设计”，以加强改革的制度构建。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”“改革开放是一项系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响。每一项改革又都需要其他改革协同配合。要更加注重各项改革的相互促进、良性互动、整体推进、重点突破，形成改革的强大合力。”［5］在全面深化改革的今天，任何一个部门、领域、方位的改革，都涉及全方面的改革，所谓“牵一发而动全身”。为了保障改革的顺利进行，要在“摸着石头过河”基础上着力加强“顶层设计和总体规划”。

（三）“顶层设计”的特征

1.一种总体思维。“顶层设计”是要超越于单一改革领域而从总体视角去进行改革。第一，既要通盘谋划经济、政治、文化、社会、生态、党、军队和国防等系列重要改革领域，又要总体谋划每一改革领域的目标、任务、步骤、重点等。第二，要在全面深化改革基础上，继续推进和拓展开放领域，实现改革与开放的进一步深度融合。第三，要在改革的理念、目标、层次、步骤、内容等进行系统规划设计，

2.一种衔接思维。“顶层设计”追求的是整体推进，避免“线性思维”，通过研判国内外实际，将各个领域的改革有效衔接，防止“各自为政”，经济体制改革的深化要求政治体制改革进一步推进，在推动以“简政放权、放管结合”为重点的政治体制改革中，将政府的宏观调控与监管和市场的决定性作用有机结合。

3.一种战略思维。“顶层设计”将全面深化改革纳入“四个全面”战略布局，作为实现“两个百年目标”的重要动力源，在实现近期目标基础上，更加注重对长远期目标的规划设计，在实现中华民族伟大复兴中国梦之宏伟蓝图上，“顶层设计”注重对框架、结构、方向等的引领，侧重从“大处着眼”，进行战略谋划。

4.一种价值思维。第一，“顶层设计”要自觉维护中央权威，对中央政策不能“打折扣”。要在结合地方、部门实际基础上，不折不扣地执行和遵循。推进“顶层设计”的改革，要有“四个意识”。第二，要坚持人民的利益高于一切，超越部门、行业、领域、地域等，是对改革早期的“三个有利于”标准的进一步深化和延伸，特别是在改革深水区、关键期，“顶层设计”站在党和国家的长远利益高度，审视改革的总体效益与改革“受损”群体之间的利益博弈。

5.一种排序思维。要在遵循以经济体制改革为中心的基础上，综合谋划囊括政治体制、文化体制、社会体制、生态体制、国防和军队体制、党的自身体制等系列改革。这些改革有一个内在的顺序思维，改革的重难点、群众关心反映强烈的热点等，是“顶层设计”中的重要考量，尤其是在全面深化改革中，哪些改革是第一位的，哪些改革涉及哪些领域、方面、层面等，都要做到“心中有数”。改革的排序对于全面深化改革有重要意义。

三、全面深化改革中“摸着石头过河”与“顶层设计”的辩证关系

改革初期是否只有“摸着石头过河”而无“顶层设计”；现在的改革是否只强调“顶层设计”而忽略“摸着石头过河”。这些问题其实涉及的是“摸着石头过河”与“顶层设计”的关系问题。

（一）“摸着石头过河”时期已有“顶层设计”之雏形

1.宏观层面的雏形思考。改革开放之初，由于没有成功经验可遵循，基本采用“摸着石头过河”的改革路径。然而，这也不能说明当时的改革基本就是地方在“单打独斗”。虽没有专门的中央全面深化改革领导小组等最高改革领导机构，但党中央和国务院根据地方、部门的改革试验，有选择性地对改革进行“顶层设计”的雏形探索。

2.微观层面的雏形探索。1992年，党的十四大指出经济体制改革的目标是确立社会主义市场经济体制，发挥市场的基础性作用，这可以说是党对1978年改革开放以来的经济体制改革的最高制度设计。随后，1993年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就社会主义市场经济体制的总体框架进行了规划：在坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础上，建立现代企业制度、全国统一开放的市场体系、完善的宏观调控体系、合理的收入分配制度和多层次的社会保障制度。［6］根据党的十四届三中全会精神，国务院分别在1993年、1994年制定通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》《关于金融体制改革的决定》《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》，对财税体制改革、金融体制改革、贸易体制改革等进行了总体规划设计。根据全会精神，国务院后来还在投资体制改革、计划体制改革、住房制度改革、国有企业改革等进行了总体规划设计。［7］党中央和国务院制定的这些总体改革设计和配套改革规划，为社会主义市场经济的确立、成长和发展做好了保障，也是我国改革中的一次相对全面的“顶层设计”。

（二）“顶层设计”时期仍需“摸着石头过河”

第一，认识论视角。中央“顶层设计”的顶层建构，需要在地方、部门、行业等实践中不断检验、修正和完善，继续需要地方“摸着石头过河”的探索和实践。第二，实践论视角。中央“顶层设计”还有一个贯彻落实的过程，这需要地方大胆地试、大胆地闯。第三，矛盾的普遍性与特殊性关系视角。我国幅员辽阔，各地实际情况不同，需要各地在中央“顶层设计”的基础上立足地方实际，大胆探索。中央加强了在制度上的“顶层设计”，地方要以此进行具体机制的构建。由中国地域广大的特点决定，改革的“顶层设计”要与地方实际相结合，还需要“摸着石头过河”。

（三）“前半程”与“后半程”的辩证关系

“顶层设计”与“摸着石头过河”的关系，可比拟为2014年习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神专题研讨会上指出的“前半程”与“后半程”的关系。

1.前半程的“摸着石头过河”改革。习近平指出：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要任务是建立社会主义基本制度，摆在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。”“前半程”的“摸着石头过河”改革，通过对生产关系和上层建筑某些领域的改革，实现社会主义制度的改革和优化，为改革开放的进一步推进奠定了良好的发展基础。

2.后半程的“顶层设计”改革。习近平指出：后半程“我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”在进入全面深化改革大背景下的“后半程”改革中，要自觉进行“顶层设计”，在原有制度基础上，根据新的发展实际，进一步丰富和完善各项制度体系，奠定更加成熟的制度环境。

习近平系列重要讲话和党的十八届三中全会都重点强调了“摸着石头过河”和“加强顶层设计”的统一。在十八届中央政治局第二次集体学习时，习近平强调：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的。推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”［8］2016年6月，在中央深化改革领导小组第二十五次会议上，习近平指出：“地方是推进改革的重要力量。各级党委要坚决贯彻落实党中央改革部署，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。”［9］

（四）两者在实践中统一的机制构建

1.要构建落实和监管机制。2016年7月22日，中央全面深化改革领导小组召开第二十六次会议，专门研究了全面深化改革中的“改革督察”，并对改革的落实督察提出了“三督查”、“三察”任务。实践中，要构建“摸着石头过河”与“顶层设计”相结合的落实监管有效机制。“摸着石头过河”主要是由地方操作和完成，侧重地方性。基于此，在全面深化改革中，要注意防止两种情况：一是在纵向上：要防止中央“顶层设计”及政策在地方实行中的“折扣”现象。二是在横向上：要避免地方保护主义的抬头。而在现实中，两者又是交叉出现的。“要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”［10］受经济利益驱动，在深化供给侧结构性改革的大背景下，地方落后产能、库存、杠杆等相对过剩的情况下，如何对地方进行“革命式改革”，是衡量地方落实全面深化改革的重要考量。在生态文明建设中，地方为了政绩、GDP等明显效益，放松对生态环境的建设保护力度，这在某个层面也是地方保护主义的倾向，都需要在实践中进行重点督察。

2.要构建合理的利益驱动机制。改革进入攻坚期，好吃的肉都吃没了，剩下都是难啃的硬骨头。作为一个幅员辽阔的国家进行全面深化改革，没有一个坚强的领导核心是不行的，也是办不成的。无论是中央一级各部门，还是地方各部门，都要以中央的重大决策部署相协调、相一致、相衔接。2016年1月29日，习近平在中央政治局会议上指出，要“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。”必须经常、主动、全面地向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向习近平总书记治国理政新理念新思路新战略看齐。全面深化改革要超越地方利益、部门利益、行业利益、特殊利益，要树立“大利益观”。中央全面深化改革领导小组是超越于地方利益之上的、专门负责综合协调统筹规划的国家改革组织机构，在制定全面深化改革的“顶层设计”时要综合研判各地、各部门、各行业的利益，建立合理的利益驱动机制尤为关键。

3.要构建稳定的制度保障机制。“顶层设计”区别于“摸着石头过河”的一个重要方面，就是更加注重制度设计，因为全面深化改革也是“进一步增强中国特色社会主义制度生机活力的内在要求”［11］所以，在实践中，要将两者有机结合，更加注重现实层面相结合的制度设计。

第一，要做好“顶层设计”。全面深化改革是一项系统工程，这就要加强中央在最高层次上的制度设计，各地必须坚决服从中央，坚决维护、执行中央的路线、方针、政策，要保持中央在全面深化改革过程中一定权力的集中。全面深化改革涉及利益复杂，中央作为国家全体利益的代表，要从大局、全国、整体出发去通盘考虑，从而保证在全面深化改革过程中实现发展和稳定的统一。“顶层设计”代表了全国整体利益，是全党全国意志的集中体现，能够有效增强整个国家改革过程中的向心力、凝聚力、整合力。从这个意义上讲，“顶层设计”实质是利益调整中的“最大公约数”。第二，要在遵循中央“顶层设计”的基础上，充分发挥地方“摸着石头过河”的主动性、积极性和能动性。要善于将地方改革的经验、做法等上升到国家制度层面。在中央财经领导小组第十三次会议上，习近平指出：“要提高改革效应放大制度优势。”将改革的经验上升为制度层面后，就要更加关注形成的制度经验和总体谋划，能否在地方、部门得到坚决贯彻落实。

4.要构建明确合理的中央与地方事、责、权、利关系机制。改革需要科学的、宏观的顶层设计和精确的末端治理相结合。李克强总理在2016年政府工作报告中指出：“上下同欲者胜。我们要充分发挥中央和地方两个积极性。”［12］

全面深化改革是一项领域宽、范围广、人数多、利益杂的系统工程，要加强中央“顶层设计”与地方“摸着石头过河”相结合。其实质，就是要正确科学处理中央和地方的关系。中央和地方的关系是全面深化改革中一个原则性问题，最主要的就是科学划分中央与地方事、责、权、利关系。“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。”“调动各方面积极性，进一步理顺中央和地方收入划分。”［13］

关于中央和地方的权力关系，《宪法》指出：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。”［14］具体到全面深化改革过程中：第一，地方必须无条件执行宪法、法律、法规和中央的决议、决定等。第二，地方国家机关可以基于本地具体情况和实际需要制定相应地方性法规。“所谓‘地方性法规’，是指由宪法或法律授予地方立法权限的地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定和发布的，在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。”［15］2015年，十二届全国人大三次会议通过《立法法（修正案）》，明确地方设区的市享有立法权，这就从原来只有较大市扩大至全部设区的市。这正是司法体制改革“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的一个典范。赋予设区市以立法权，一是有利于在中央统一领导下，有序扩大地方权力，增强地方发展的积极性和主动性。二是地方权力机关因地制宜、实事求是地制定本地地方性法规，解决了法制在“地方末梢”的适应性问题，弥补国家立法的微观性不足，同时为国家立法提供地方经验和依据。

总之，全面深化改革阶段，要在“摸着石头过河基础上”不断加强“顶层设计”，及时将全国人民的“改革共识”，通过全国人大上升为国家意志，从而使改革有序、健康进行。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：7.

［2］［5］［8］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：68、68、68.

［3］邓小平文选.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：258-259.

［4］刘鹤.关于改革的总体规划、顶层设计和重点内容［N］.中国经济时报，2011-05-20.

［6］［7］中共中央党史研究室.中国共产党的九十年（改革开放和社会主义现代化建设新时期）［M］.北京：中央党史出版社，2016：801、802-803.

［9］习近平主持中央深改组会议强调聚集改革资源激发创新活力更加富有成效抓好改革地方史推进改革重要力量多在解决问题上下功夫［N］.天津日报，2016-06-28.

［10］党的十八大以来中央纪委历次全会工作报告汇编［M］.北京：法律出版社，2016：31.

［11］包心鉴.全面深化改革：发展中国特色社会主义的内在要求［J］.中共云南省委党校学报，2014（01）.

［12］李克强.政府工作报告［M］.北京：人民出版社，2016：39.

［13］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［M］.北京：人民出版社，2015：17.

［14］中华人民共和国宪法［M］.北京：中国法制出版社，2004：5.