安全生产应急管理行政执法探讨

陈连军，黄美荣

(黑龙江科技大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150027)



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安全生产应急管理行政执法探讨

陈连军，黄美荣

(黑龙江科技大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150027)

[摘要]随着我国工业化进程的加快，社会经济得到迅猛发展。与此同时，各类安全生产事故也层出不穷，造成了难以弥补的经济损失以及巨大的人员伤亡。安全生产应急管理是降低事故危害的有效手段，而应急管理行政执法是保障企业安全生产的重要举措，必须引起社会的高度重视。当前我国安全生产应急管理行政执法主要存在立法不规范、执法不严、行政执法利益化以及执法人员观念落后等问题，执法工作缺乏规范性、操作性、强制性和实效性。应致力于完善安全生产应急管理行政执法法律法规，规范行政执法权力行使，防止出现执法不公的行为，增强执法力度，完善安全事故责任追究机制，使执法人员更好地履行国家赋予的权力，维护企业职工的合法权益，保障企业的正常运营。

[关键词]安全生产；应急管理；行政执法

安全生产是保护劳动者合法权益、保证国民经济平稳健康发展的基本条件。当前我国安全生产事故呈现出突发性、不可抗性、严重性和复杂性等特点。2015年8月12日，天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸，造成165人遇难，8人失踪，798人受伤。经调查，瑞海公司涉嫌严重违法违规经营，这一事故也给企业安全生产敲响了警钟。目前，虽然许多企业已经制定出配套的应急管理预案，国家也颁布了一系列应急管理法律法规，但在具体的执行过程中仍存在一系列突出问题，行政执法力度和水平有待提高。

一、安全生产应急管理行政执法相关概念及现状分析

目前，部分执法人员对安全生产应急管理行政执法的概念认识不清，无法明悉行政执法的重要意义。行政执法过程中出现了许多问题，如执法过于注重形式而缺乏实效，安全事故责任追究制度不明确以及监管机制不健全，等等。应加强应急管理行政执法宣传教育，提高执法人员的行政执法水平和企业职工的安全意识，保证应急管理行政执法的顺利开展。

(一)应急管理行政执法概念

行政执法是指，行政机关及其行政执法人员，为了实现国家行政管理的目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利、义务的行为[1]。行政执法严厉打击各类违法犯罪行为，可以达到维持社会秩序、保障人民群众合法权益的目的。应急管理法制，是一个国家和地区就突发公共事件应对工作而制定的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间等复杂社会关系的法律原则和规范的总和[2]。安全生产应急管理行政执法法律法规的健全与否，直接影响到应急管理工作能否取得切实性效果。

(二)我国安全生产应急管理行政执法现状

应急管理是安全生产工作的重要组成部分，而应急管理的法制化，则是促进安全生产应急管理良性发展的根本制度保证[3]。2005年7月国务院召开的全国应急管理工作会议，标志着我国应急管理已经步入了制度化和法制化轨道，并逐步成为各级政府议事日程的重要环节。目前我国已经颁布实施的安全事故应急管理的法律法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国煤炭法》以及《生产安全事故报告和调查处理条例》等，体现了国家对安全生产应急管理行政执法工作的高度重视。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要坚持依法治国、依法执政与依法行政协同推进，表明我国建设法治国家、法治政府和法治社会的坚定决心。安全生产应急管理行政执法水平是国家治理能力高低的重要体现。当前，我国越来越关注安全生产应急管理，相关法律法规得到进一步完善，行政执法队伍建设也日益完备，执法人员的执法能力和执法水平不断提高，这些都促进了安全生产形势的持续稳定好转。但是在实际工作中也存在不少问题：部分行政执法人员法制观念淡薄，执法过程中重实体、轻程序，重结果、轻过程；事故责任追究制度不明确以及监管机制不完善，行政处罚缺少根据，法律规范不准确；由于执法不当引起的行政申诉、复议和诉讼案件日益增多。这些问题的存在削弱了安全生产应急管理行政执法部门的执行力和公信力，降低了执法力度，迫切需要增强依法行政、依法监管的法制观念，切实做到严格执法。

二、安全生产应急管理行政执法存在的问题及其原因

作为政府监管的强制力保障，安全生产应急管理行政执法扮演着重要角色，它是把法律从条文付诸实践的关键环节。政府主要负责制定标准、法案并强制企业执行，企业要按照国家规定的标准和法案进行生产经营，而实现政府和企业的有效链接就是行政执法，它能够督促企业严格遵守安全管理条例进行生产以及在事故发生后科学有效地加以控制和解决。近年来我国安全生产应急管理行政执法朝着规范化、科学化的方向发展，但是潜在的问题也日益突出，造成了不良的社会影响。

(一)安全生产应急管理行政执法存在的问题

1.法律依据不配套。第一，部分安全生产应急管理法律法规与现实情况脱节。法律是基于一定时期的社会关系，根据立法者对社会关系发展变化的有限预测而制定实施的。我国部分现行的安全生产应急管理法律法规制定时间较早，随着社会的迅速发展，当初的立法依据已经发生了重大变化。有的行政法律法规在实施过程中已经与现实条件相脱节，对监管过程中出现的新问题和新情况没有明确规定，存在法律空白，导致执法人员的执法水平和效率较低。再加上安全生产应急管理法律法规的立法过于程式化，缺乏实际操作的灵活性，一定程度上降低了各项安全生产应急管理行政执法的效果。法律的颁布并不意味着一成不变，在制定法律法规时应该结合现实及时修改和修订，不断适应实际工作中出现的新情况和新问题。第二，安全生产应急管理法律冲突制约了行政执法效果。法律冲突主要是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。在立法主体多元化的情况下，立法权限不清是产生法律冲突的重要原因。安全生产应急管理行政执法过程中也存在冲突现象，事故查处和责任追究经常会出现多个职能部门权力交叉重叠的问题。行政执法人员在追究安全事故责任时往往不知该按哪项法律规定实施，责任追究不到位，不利于执法工作的开展。

2.行政执法中的短期行为依然存在。现有立法规范重点是对行政处罚等行政决定的规范，执法过程缺乏规范，使得实践中执法随意性较大，执法不规范现象很普遍[4]。改革开放以来，我国立法机关颁布的行政法律法规多为实体法，没有统一的行政程序法。由于缺乏如何行使这些权力的程序规范，导致在安全生产应急管理行政执法过程中出现了应付式、封杀式执法等情况。有的执法部门对监管区域内存在的问题不管不顾，但当上级执法检查或领导视察工作时则紧急处理这些问题，等应付完后又听之任之，造成行政执法行为缺乏稳定性和连续性，影响执法效果。还有的部门在执法过程中片面强调法律效应而不顾社会影响，随意采取封杀式执法，如某地煤矿因违法生产造成了瓦斯爆炸，当地政府便勒令本地区所有煤矿产业停业整顿，以图“一禁了之”。这种做法不仅违背了行政执法程序的要求，达不到规范企业安全生产的目的，而且也容易引起公众的反感和抗议，有损政府形象，一定程度上加剧了社会矛盾。

3.行政执法力度不够。目前国内有关安全生产应急管理方面的法律法规有很多，但在具体的实施过程中仍然存在有法不依、执法不严、违法不究和以罚代刑等问题，法律法规的执行力度不够，难以发挥实际效果。个别行政机关为了维护自身利益，在执法过程中对企业的违纪违规行为视而不见，甚至出现了国家权力部门化、部门权力利益化以及部门利益私人化等现象；有的行政执法人员滥用权力来谋取私利，成了企业逃避安全投入的“保护伞”；有的行政执法人员行为失范，缺乏服务公众的责任意识，损害了集体利益。

4.行政执法所需资源难以保障。安全生产应急管理行政执法中往往会出现执法经费保障不足、装备物资不齐全、缺乏应急管理体系的技术保障等问题。另外，缺少具有专业应急管理知识的人才资源，在发生安全事故时不能及时制定出科学合理的救援方案，不仅耽误救援工作的开展，也给救援人员的人身安全造成了严重威胁，很难形成长久有效的安全生产机制。

(二)安全生产应急管理行政执法问题出现的原因

我国在安全生产应急管理行政执法过程中一系列问题的出现，与执法人员自身业务素质和外在的体制机制有直接的联系。具体原因可分为以下几点：

1.行政执法人员依法行政意识淡薄。少数行政执法人员在执法观念上存在误区，对社会和人民负责的宗旨意识日益淡薄，出现了功利主义、拜金主义等不良思想。这种严重扭曲的执法理念导致片面追求经济利益最大化，而忽视了劳动者的生命健康和财产安全，缺乏严格用法、严肃执法的意识和自觉性，背离了构建社会主义法治政府和法治社会的时代主题。

2.行政执法的责任追究力度不够。我国行政执法部门内部缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去了应有的效能，使一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正[5]。特别是在地方保护主义严重的情况下，为了谋求地区经济效益，执法人员普遍存在执法不到位、执法不彻底、处罚力度不够甚至帮助隐瞒等行为。安全生产应急管理行政执法不规范，责任追究力度不够，难以对违规企业形成有力威慑，一定程度上损害了法律权威。

3.行政执法监管环节薄弱。安全生产应急管理行政执法监管环节薄弱，严重影响执法效率和执法力度。由于多个行政职能部门之间存在执法重复性，在发生安全事故时，行政执法部门经常出现相互推脱责任的情况，容易产生“执法空白”或“执法密集”地带，执法活动难以有效开展。有些部门单纯为了执法而执法，不重视执法水平及执法效果，导致行政执法部门之间缺乏协作，容易让不法企业钻空子，很难从根源上提升安全生产应急管理行政执法水平。

4.地方对安全生产应急管理行政执法投入不够。虽然国家要求各地加大对安全生产应急管理行政执法所需的资金、技术等投入，但由于经济、思想观念等原因，部分地区行政执法仍然面临经费不足、技术落后、缺乏必要检测手段和物资装备的情况。有的地区甚至认为把资金和技术投入到安全生产应急管理行政执法上是一种资源浪费，执法人员的待遇普遍较低，在开展工作时常常遇到各种阻力，严重打击了他们的执法积极性，导致执法态度不认真甚至违法执法。

三、加强安全生产应急管理行政执法的建议

在现代依法行政改革的推进下，行政执法作为行政管理行为的重要方面，亦是传统行政管理体制改革的弱点，其规范化、可控化自然应该成为现代行政法治建设的重点，从而推动我国行政领域法治化水平的提升[6]。安全生产应急管理行政执法直接关系到法律尊严、政府权威以及企业的安全生产，应加强和改进行政执法工作。

(一)推进安全生产应急管理行政立法，健全法律体系

应制定和完善安全生产应急管理行政执法的法律法规，加快立法步伐，保证应急管理行政执法工作的权威性、稳定性和一致性，并逐步将其纳入法治化轨道。针对个别领域出现的无法可依或法律法规缺失问题，要加大立法调研和立法进程，结合基层执法实际，解决安全生产应急管理行政执法中法律空白、有法难依的情况。此外，对于存在冲突和抵触的法律法规，应及时修改和废止，以较高效力的法律规范为准，解决好行政执法法律法规不统一、职权配置不合理、操作性规定不明确等问题，为执法人员提供强有力的执法依据，从源头上避免政出多门或监管缺失情况的发生。

(二)强化安全生产应急管理行政执法,加大执法力度

一方面，强化执法监督和规范执法内容，推动安全生产应急管理行政执法工作规范化、制度化和常态化建设。开展以规章制度建立、应急预案管理、应急物质保障等为重点的执法检查工作，加大对不配合行政执法的违规企业的惩处力度，公开向社会曝光违法典型案例，督促企业进行安全生产。另一方面，有针对性地对存在安全隐患的企业进行检查，扩大检查的覆盖面。行政执法人员应不断寻求执法程序细节上的突破，增强责任意识，严格执行检查、处理以及行政处罚等法定程序，规范执法行为，保证执法公平。

(三)转变安全生产应急管理行政执法方式

原有的安全生产应急管理行政执法方式已不适应新时期发展的需要，应致力于完善行政执法方式，增强执法的透明度和公开性，提高执法水平，降低执法成本。

1.由封闭执法向开放执法转变。安全生产应急管理开放性执法有利于保证执法民主化，有效避免行政执法部门暗箱操作，增强执法的公平性。公民可以对行政执法人员的执法工作进行监督，举报违法违规行为。另外，企业的陈述和申辩等权利也能得到切实维护，从而实现行政执法的公开性与透明性。

2.执法权力由分散转向集中。当前我国行政执法部门和机构的设置存在不合理之处，部分权力规定不明确，容易出现交叉执法、重复执法和多头执法等情况。在安全生产应急管理行政执法过程中，如果能集中行使执法权力，可以有效抑制和减少职权交叉、执法队伍膨胀和执法扰民等现象，提高行政执法人员的执法水平，降低执法成本。

(四)加强安全生产应急管理行政执法人员队伍建设

第一，加强安全生产应急管理行政执法人员作风建设，在执法过程中严格规范自己的行为举止，做到文明执法。第二，提高行政执法人员的自身业务素质，采取定期培训、考核等方式，不断提高业务能力和水平。第三，在选拔行政执法人员时，要严把质量关，综合考虑年龄、学历等因素，保证行政执法队伍素质优良、执法能力强。执法人员应结合当前出现的新情况、新问题，有针对地提出规范安全生产应急管理行政执法的工作思路和保障措施。

(五)完善安全生产应急管理行政执法责任追究机制

应完善安全生产应急管理行政执法责任追究机制，提高行政执法人员的办事质量和工作效率。加大对执法人员投诉、举报等情况的查处落实，严格打击违法违规行为，维护行政执法的规范性和严肃性。建立健全行政执法责任追究制度和评议考核制度，规范执法标准和执法程序，严肃处理玩忽职守、不履行执法原则的执法人员。

四、结语

正确履行安全生产应急管理行政执法，是维护企业权益和公民利益的关键，也是建设法治国家、法治政府和法治社会的迫切需要。实现安全生产应急管理行政执法规范化，不仅需要制定和完善相关法律法规，而且有赖于行政执法人员的高度自律。我们应正确看到安全生产应急管理行政执法过程中存在的问题，并找出解决对策，进一步推进行政执法的规范化、公平化，加快建设社会主义法治国家。

[参考文献]

[1]杨惠基.行政执法概论[M].上海：上海大学出版社，1998.

[2]孔令栋，马奔.突发公共事件应急管理[M].济南：山东大学出版社，2011.

[3]司海燕.安全生产应急管理法制的完善[J].广西社会科学，2012，(8):84—87.

[4]王万华.完善行政执法程序立法的几个问题[J].行政法学研究，2015，(4):68—83.

[5]冷庆丰.吉林省安全生产行政执法研究[D].长春：长春理工大学，2011.

[6]吴涛.行政执法规范化建设多维度思考[J]. 人民论坛，2014，(8):126—128.

〔责任编辑：徐雪野〕

[收稿日期]2016-02-21

[基金项目]黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“法治实践的公民法治意识培养研究”(14BO33)

[作者简介]陈连军(1975—)，男，黑龙江五大连池人，副教授，硕士研究生导师，从事法学教育理论研究。

[中图分类号]C931.2；DF31

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)05-0105-04