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专车运营的法律困境及解困之道

2016-02-10朱兵强刘美智子

知与行 2016年5期
关键词:出租汽车专车法律责任

朱兵强,刘美智子

(湖南师范大学 法学院,长沙 410081)



依法治国研究

专车运营的法律困境及解困之道

朱兵强,刘美智子

(湖南师范大学 法学院,长沙 410081)

[摘要]专车,即网络预约出租汽车,是依托互联网打车平台,消费者主要通过手机等移动上网设备进行订单预约及支付,为满足其交通需求提供点到点服务的一种新型交通运输服务业态。专车在市场准入、利益分配与价格形成机制等方面区别于传统出租车,对传统出租车的运用造成较大冲击。专车是近年出现的新的交通服务形式,相关法律规范存在缺漏。专车存在法律性质模糊、责任主体不明以及定价程序法治化不足等问题。为完善专车运营的法律环境,需要厘清专车的法律性质、明确专车的法律责任主体以及完善专车的定价程序。

[关键词]专车;出租汽车;法律责任

一、专车及其影响

(一)专车的界定

专车(网络预约出租汽车),是指依托互联网打车平台,消费者主要通过手机等移动上网设备进行订单预约及支付,为满足其交通需求提供点到点服务的一种新型交通运输服务业态。其有三种运营模式:一是汽车租赁公司通过自有车辆、聘请专车驾驶司机,为消费者提供租车与驾驶劳务服务;二是通过四方协议,即汽车租赁公司提供汽车租赁服务,打车信息平台负责需求信息供给,劳务公司派遣驾驶人员,最终为消费者提供租车与驾驶劳务服务;三是第二种运用模式的特殊化,在这种运营模式中,不需要劳务公司的参与,私人车主将自家车辆挂靠在某一汽车租赁公司,通过汽车租赁公司与打车平台对接,即可直接为消费者提供租车与驾驶劳务服务。

1.专车有别于传统的出租车。市场准入制度不同。根据《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》《出租汽车经营服务管理规定》的有关内容,经营出租汽车必须具有获得道路交通运输的车辆、获得道路运输从业人员从业资格证的驾驶人员以及得到道路运输经营的许可证,三者缺一不可。由此可见,驾驶人员与出租车辆都是出租汽车经营者的“资产”,由作为出租汽车经营者员工的驾驶员驾驶经营者所有的车辆向顾客提供运输服务,这种运营服务既包括车辆本身,也包括驾驶员的劳务,两者是不可分的[1]。而专车经营由于其有别于传统出租汽车的运营模式,其市场准入也就没有出租汽车那样严格。打车软件运营公司借助与其签订合同的汽车租赁公司和劳务公司,行走在法律的夹缝中,其本身并不直接管理租赁汽车和驾驶人员,所以专车无须获得道路运输证,驾驶人员无须获得道路运输从业人员从业资格证,打车软件运营公司也不用获得道路运输经营的行政许可,巧妙地规避了法律,门槛低。

利益分配方式不同。传统出租汽车的驾驶员需要向出租汽车公司缴纳高额的“份子钱”,就相当于承包费。2016年3月21日住建部与公安部联合发文宣布废除已实行18年的《城市出租汽车管理办法》,只是废止了其第五条“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”。但是驾驶员购买的是经营使用权而不是经营权,所以到目前为止高额的“份子钱”还是出租汽车驾驶员每日不得不承受的重担。反观专车司机就不会有这样超负荷的压力,其虽然也向打车软件运营公司缴纳一定的分成,但相比高额的“份子钱”,这种分成还是少得多。加之分成与专车驾驶员的收入成正比,也就是说零收入零分成。专车驾驶员的成本优势不言而喻。

价格形成机制不同。究其根源在于政府对出租汽车这种准公共事业实行的是行政许可制度,所以出租汽车定价也要公开透明,遵循法定的实体要求与程序要求,符合本地区经济发展水平状况,经过价格听证程序,最终向社会公布确定。而专车定价由打车软件运营行业自主决定,缺乏公众参与。

2.专车有别于汽车租赁。法律关系内容不同。汽车租赁是租赁合同的一种,即汽车的所有权和使用权分离,有车的不开车,开车的没有车。汽车租赁公司将汽车的使用权让渡于租赁者,租赁者在租赁期间享有对汽车的使用权,但是租赁公司不提供驾驶劳务,完全属于物的租赁。专车服务提供者即打车平台运营公司既要为消费者提供汽车租赁还要提供驾驶劳务服务,这也区别于只提供驾驶劳务的代驾服务。

汽车租赁可存在于专车服务环节中。在专车的四方协议中,汽车租赁公司提供汽车租赁服务,打车信息平台负责需求信息供给,劳务公司派遣驾驶人员,最终为消费者提供租车与驾驶劳务服务。此时汽车租赁公司可成为专车服务关系中的一方主体。

所用车辆保险保障不同。《汽车租赁业管理暂行规定》中提到,用于汽车租赁的出租车辆必须办理第三者责任保险,发生事故理赔时责任明晰。而在专车服务中,由于私家车的挂靠这一运营模式的存在,私家车在投保时容易忽略购买车商人员责任保险。更有甚者,由于保险公司为运营车辆设置的保险费比一般私家车高出许多,而加入专车队伍的私家车,就是交着自用车的保费而享受着运营车辆权利[2],会导致保险公司拒赔的情况,保险责任不明。

(二)专车的市场影响

自2012年下半年以来,以“快的打车”和“滴滴打车”为代表的手机打车软件依靠先进的科技支撑,快捷的网络支付方式,以减少出租车空载率以及降低乘客打车时间的方便打车理念而迅速在全国走俏[3]。虽然其为后起之秀,但其凭借定制服务解决了传统出租汽车打车难、拒载、挑客等难题,迅速占领市场。加之其成功地运用营销手段,如明星佟大为就为打车软件Uber当过专车司机,打车平台对消费者进行大量的补贴,使专车更加深入人心。据新华社有关报道,上海罗兰贝格发布《中国专车市场分析报告》预计,到2020年,专车市场规模将约达5 000亿元,2015—2020年的年复合增长率高达129.3%;从潜在市场角度来看,2020年专车出行需求将达2 210万次/天,专车潜在市场需求容量约达1.1万亿元。专车的出现与“互联网+”时代紧密结合,在革新了大众出行的方式的同时,不可避免的对既有的交通运输服务市场造成了不小的影响。

1.专车冲击了传统出租汽车市场。2015年1月,沈阳、南京、济南、成都等地均发生出租车集体罢工事件,主要原因均为出租车联合抵制“专车”的同业竞争[4]。专车以其低于传统出租车运营成本的优势,价格空间多于传统出租车市场。出租汽车驾驶员需要缴纳高额的“份子钱”,剩下的盈利才属于自己。即使无收入,“份子钱”也必不可少。据调查,出租汽车驾驶员每天工作8小时盈利只够份子钱,工作12小时才保证收支基本平衡[5]12—17。而专车驾驶员不用缴纳高额的“份子钱”,最多给打车软件运营公司一点分成;若无收入,则无须缴纳。加之专车服务能克服高峰时期打车难、传统出租汽车挑客拒载等难题,并且由于打车平台运用公司对专车进行一定的标准限制,使得专车质量普遍比传统出租汽车更加舒适。低成本、高品质,专车造就了汽车驾驶员与消费者一种共赢的局面,这无疑对传统的出租汽车市场造成了巨大冲击。

2.专车对传统出租汽车商业模式进行了创新。传统出租汽车的商业模式采用巡游模式,上座率受时间和地域的影响较大。这种消费者与传统出租汽车的点对面模式,导致很多偏远地区受到传统出租汽车驾驶员的拒载,上下班、雨雪天气等高峰期打不到车是常态。可是一旦错过高峰出行期,出租汽车的座位利用率较低,乘客与传统出租汽车驾驶员信息不对称。

专车O2O(Online To Offline)的商业模式,将线下商务的机会与互联网结合在了一起,让互联网成为线下交易的前台。专车O2O商业模式超越了传统出租汽车的点对面模式,消费者可以在线上筛选服务、预约及完成支付,一出门上车即走,即可享受服务,不用死守期待利益,不用承担等不来出租车到达不了目的地的风险。这种点对点的模式,极大地提高了出租汽车座位利用率,合理有效地配置市场资源。

二、专车运营面临的法律困境

在改革开放以前,在小轿车为奢侈物品的年代,出租汽车被定位为高端消费,更算不上是公共交通,主要用来接待外宾。20世纪80年代改革开放后,出租汽车才开始迈入市场化。但由于处于改革开放初期,国民经济发展正处于起步阶段,居民收入有限,对出租汽车的需求量较少,出租汽车数量也较少,国家便准许出租汽车行业进行自律管理。1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制改革的目标,大力推进社会主义市场经济体制改革,我国出租汽车进入快速发展的阶段。1997年,住建部与公安部联合颁布《城市出租汽车管理办法》规范出租汽车行业(此法已于2016年3月21日废止),各城市也开始根据此办法制定地方法规和地方规章管理出租汽车市场。但专车由于近几年才兴起,立法方面几近空白,专车发展面临严重困境。法律地位上的尴尬,钓鱼执法让专车司机苦不堪言。

(一)专车服务的法律性质模糊——易被认定为黑车

专车的法律性质一直就颇受争议。由于专车有三种运营模式:a.汽车租赁公司通过自有车辆、聘请专车驾驶司机,为消费者提供租车与驾驶劳务服务;b.通过四方协议,即汽车租赁公司提供汽车租赁服务,打车信息平台负责需求信息供给,劳务公司派遣驾驶人员,最终为消费者提供租车与驾驶劳务服务;c.私人车主将自家车辆挂靠在某一汽车租赁公司,通过汽车租赁公司与打车平台对接,直接为消费者提供租车与驾驶劳务服务。现实中由于大量兼职司机的存在,使得第三种运营模式更为常见,即兼职驾驶员自己提供车辆与驾驶劳务为消费者提供服务,这就很容易使人们将与市场中私有车主将自己所有的车辆进行巡游拉客服务的“黑车”现象相混淆。但是,就是私家车主将所有的车挂靠在汽车租赁公司名下的这一行为,使得其与“黑车”有着质的区别。挂靠虽不如行政审批那样严格,但汽车租赁公司或者打车平台运营公司会对挂靠在旗下的车辆制定一个量化标准,例如车辆的新旧程度、车辆档次要求、车内整洁度要求。而在黑车市场中,完全是监管真空,没有任何准入条件,只要能驾驶上路的汽车都可用来运营,安全隐患更大。

(二)专车法律责任主体不明确

在专车服务中存在着四方协议:打车软件运营公司与汽车租赁公司之间的租赁协议、打车软件公司与劳务公司的劳务派遣协议、打车软件运营公司与专车驾驶司机形成的用工协议、打车软件运营公司与乘客形成的信息服务协议。换句话说,发车平台提供了一个信息网,将汽车租赁公司、劳务公司、驾驶员与乘客整合在一起最后形成了一个新型运输业态。作为乘车人,他最终的目的是想从甲地去往乙地,而不是根据这四方协议错综复杂的关系最终像汽车租赁的法律关系获得汽车的使用权的租赁服务和劳务公司提供的代驾服务。用车人“被”成为汽车租赁公司的承租人,驾驶员成为其从劳务公司雇佣代其驾车的雇佣对象[6]。一旦发生事故,根据《合同法》第246条规定,“承租人占有租赁物期间,租赁物造成第三人的人身伤害或者财产损害的,出租人不承担责任”。承担租赁物毁损的责任以及根据《侵权责任法》对交通强制险的规定有可能承担保险公司赔付后不足的部分。四方协议让打车软件运营公司避开了种种行政监管,事实上将很多责任转移到消费者身上,大大提高了乘车人乘车的风险,很可能导致各责任主体间相互推诿,责任不明的现象产生。

(三)专车服务的定价程序不符合法律规范

专车从事的是一种准公共交通运输事业,旨在满足消费者的乘车需求。根据《中华人民共和国价格法》[7]第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导定价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”而专车服务的定价由打车平台运营公司自主决定,没有按照《中华人民共和国价格法》所规定的程序定价,违反了法律规定。况且在价格制定的过程中缺少公众参与,其价格的合理性存在疑问。

另一方面,专车背后存在的“价格补贴”也使专车定价低于传统出租汽车定价,与传统出租汽车形成了价格竞争。“以Uber为例,2014年12月最新融资12亿美元,使其总融资金额达100亿美元。Uber软件进军中国市场后,已经融资15亿美元的金额,其中包括互联网巨头百度的6亿美元投资。2015年Uber计划在中国投资70亿元人民币,目前市场估值超过500亿美元……专车平台为了吸引客户扩大市场份额,对用户进行大幅度补贴,使出租车毫无招架之力。”[8]就补贴具体措施而言,有发放优惠券、分享免单等方式,使得消费者能够以低于乘坐传统出租汽车的成本享受到高于传统出租汽车的服务,颇有不正当竞争之嫌。

三、专车的法律困境的克服——基于《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的讨论

对于专车这种新型运输服务业态,我们要把握规制和发展的度,加快立法,促进其发展,帮助其走出法律困境。 2015年10月11日,交通运输部起草了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)[9],并在网上公开征求意见。这代表我国走出了填补专车监管漏洞的第一步,但还是有需要完善的地方。

(一)应界定专车的法律性质

在我国,由于挂靠这种专车运营模式的存在,大量的私家车主通过挂靠在汽车租赁公司从事专车服务,使得这种挂靠的车辆虽属于私家车性质却以汽车租赁为名进行非巡游式拉客,容易与“黑车”相混淆,与出租车争利。这种模糊的法律性质使得专车在现实中面临尴尬的地位。对此,《暂行办法》第12条规定了专车的法律性质:为出租客运,即营运车辆。从而给专车正名,给予了其合法性身份将其与“黑车”区分开来。第2条规定“本办法所称网络预约出租汽车经营服务,是指以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”,将其服务方式限定为非巡游式,这与传统的出租汽车区别开来。由此可见,政府是想发展专车与传统出租车市场的错位经营,缓解日益尖锐的出租车市场与专车市场的矛盾。

但是我们也要看到此规定的负面影响。《暂行办法》第1条便规定了立法的目的是“满足社会公众多样化出行需求,鼓励出租汽车多元化服务融合发展,保障经营安全和乘客合法权益,规范网络预约出租车经营服务行为”,可纵观整个规定的内容,立法者更偏向于规制,更倾向于用管传统出租汽车那套机制来管理专车市场,并未考虑到专车商业模式的繁荣发展。《暂行办法》虽然给予了专车正式合法的身份,但从实际来看却限制了专车经营。专车非巡游式运营方式使得其日行驶里程较少,而暂行办法将专车的性质规定为有八年强制报废期限的营运车辆,这意味着专车运营公司要在有限的报废期内采取相比于传统出租车搭载机会更少的非巡游式运营模式。这就缩短了专车运营公司回收资金的期限,无疑增加了专车运营成本。且专车服务中所用车的准入都是有一套标准,此标准的制定一般秉承着提供优质舒适的服务的目标,甚至可以说就是要达到高档私家车的标准。私家车无报废期限,可是当私家车因为行政许可的设置“摇身一变”为专车后却多了一个八年的报废期限,这会造成资源的浪费,可能使专车运营失去活力。

对专车的法律定性,在国外有先例可循。美国加州鉴于专车依托互联网完成交易的特性,创设了“交通网络公司”对专车进行监管。“交通网络公司”的定义是,在加州境内,通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主,提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织,并针对交通网络公司,专门创设了一个新的监管路径[10]。我们可以借鉴美国的经验,将专车的法律性质界定位于“营运车辆”与“私家车”之间,不死板地限制专车的八年报废期限,而是根据专车运营特点等设置一个合理的报废期限。这既符合运营车辆需设报废期限的限制,也在一定程度上为专车量体裁衣,为其保有活力。

(二)应明确专车的法律责任主体

前文中我们已经分析了由于四方协议的存在,导致法律关系错综复杂,一旦发生事故,法律责任主体不明晰,乘车人承担着较大风险。暂行办法第16条规定“网络预约出租汽车经营者承担承运人责任,保证运营安全,保障乘客合法权益”,第2条规定“网络预约出租汽车经营者,是指构建网络服务平台,从事网络预约出租汽车服务的企业法人”,即打车软件运营公司承担承运人责任,专车的法律责任主体为打车软件运营公司。对此,《合同法》第302条规定承运人责任为:“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任,但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”根据以上规定,打车软件运营公司在涉及旅客的人身安全保护上承担严格责任,这与其所享有的权利不对等。打车软件运营公司实质上是一个信息整合公司,其盈利所得依靠专车驾驶员收入的分成,让其承担所有的专车市场准入与监管责任难免不公。

所以在专车服务法律关系中,我们应该寻找法律责任的多主体,将风险分散,遵循权利与义务相统一原则。由于《暂行办法》规定网约车经营者与接入的驾驶员须签订劳动合同,专车驾驶员的职务行为所造成的损失由用人单位也就是网约车经营公司承担责任,这是《暂行办法》的题中之义,所以我们将专车驾驶员排除在风险分担人之外。那么,剩下的主体还有汽车租赁公司和打车平台运营公司。《暂行办法》规定:“网络预约出租汽车经营者应当保证接入车辆具备合法营运资质,技术状况良好,安全性能可靠,具有营运车辆相关保险,并将接入车辆相关信息向服务所在地道路运输管理机构报备。”基于此规定,汽车租赁公司就免于对租赁的“问题车辆”负责,因为检查监督义务是属于网约车经营者。但如果此时引入一个第三方检验机构,由第三方负责对接入车辆进行一个评估并制作评估报告,如若发生检验失误导致接入车辆不合格,进而进入市场运营造成损失,由第三方检验机构承担与其过错相应的责任。这将大大分担网约车经营者的风险,从而使得其权利和义务相统一。

(三)应对专车的定价实行最低限度的价格管控

《暂行办法》规定,网约车运价实行政府指导价或市场调节价。网约车经营者要合理确定运价结构和水平,实行明码标价。《暂行办法》还对网约车经营者低价倾销和奖励、促销等行为作出规定,要求实行市场奖励、促销等行为应符合相关法规规定,并提前10日将方案向社会公告。

不难发现,以上关于专车定价方式与传统出租汽车定价方式类似。在传统出租汽车与网约车之间,我们寻求的是求同存异,而不是一味地趋同。专车作为一种新兴事物,其生命力的一方面体现在灵活的定价,所以对于专车定价不用求得与传统出租汽车定价方式相同。我们可以采取最低限度的价格管控,打车平台运营公司不得低于最低限度价格定价即可。这样既对专车服务价格进行了监管,防止不正当竞争,又能充分调动打车软件平台运营公司的积极性,使其根据市场需求做出合理变化。

四、结语

专车的出现是僵化的传统出租汽车管理体制下的必然,我们要顺应市场规律,不能一味地“一禁了之”。在依法治国理念下,对待专车服务所应采取的正确措施应该是:引导、规范不符合法规的专车服务行为,实现专车服务市场的规范化[5]12—17。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台,正是政府尊重客观规律、科学立法的体现,但仍有很多不足。另一方面,政府也应该加快传统出租汽车改革进程。对待新事物,要先破后立,破除阻碍社会发展的旧制度,才能为新监管立法铺路。立法不能一蹴而就,如何对专车实现科学监管,我们还有很长的路要走。

[参考文献]

[1]曹炜.行政规制视角下“应召专车”的性质、定位与前景[J].行政法学研究,2015,(6):62—70.

[2]杨晨.专车迷局:市场需求与法律规制[J].法庭内外,2015,(6):2—5.

[3]田海峰,邓溪海.论“专车第一案”中的法律问题及反思[J].东南大学学报(哲学社会科学版),2015,(12):116—118.

[4]罗清和,潘道远.“专车”进入后的出租车市场规制策略研究[J].长安大学学报(社会科学版),2015,(10):34—41.

[5]尹欣,张长青.专车服务与出租汽车市场的法律规制[J].城市交通,2015,(4).

[6]黄月梅.关于专车服务问题的探讨[J].交通企业管理,2015,(5):6—7.

[7]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国价格法[EB/OL].2015-01-25.

[8]陈静.专车的法律规制及其发展出路探究[J].法制博览,2015,(36):26—27.

[9]交通运输部.网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)[EB/OL].交通运输部网站,2015.

[10]候登华.网约车规制路径比较研究[J].北京科技大学学报(社会科学版),2015,(12):96—103.

〔责任编辑:张毫〕

[收稿日期]2016-02-18

[作者简介]朱兵强(1983—),男,江西永新人,讲师,博士,硕士研究生导师,从事法理学研究。

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)05-0029-05

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