绿色发展的法治路径

陈晓景

(河南财经政法大学 民商经济法学院，郑州 450002)



依法治国研究

绿色发展的法治路径

陈晓景

(河南财经政法大学 民商经济法学院，郑州 450002)

[摘要]法治路径是保障和实现绿色发展的重要选择。法治思维为国家治理注入了良法的基本价值，法治方式为国家治理提供了善治的创新机制，绿色发展的法治路径必须要遵循良法善治的法治内涵。具体来说，首先，绿色发展应以人与自然和谐共生的良法理念为指导，有计划的协调整合相关法律法规，形成一整套协作配合的绿色发展法律制度体系。其次，通过国家治理能力法治化实现绿色发展，不仅要依法整合明晰政府部门的绿色发展职能，建设依法治理的服务型政府，同时还要坚持多元化主体协同推进绿色发展。另外，健全绿色发展的相关法制体系。绿色发展的法制体系不仅包括严格的源头保护法制体系、过程严管法制体系、后果严惩法制体系，更要建立健全有利于绿色发展的市场引导法制体系。最后，完善环境司法专门化体系建设，并通过不同形式的环境司法联动健全环境资源审判和监督制度体系。

[关键词]绿色发展；良法善治；法治化

近几十年来，高投入、高消耗、高污染的粗放型经济发展方式使中国能源、资源不堪重负，资源环境承载力逼近极限，大范围雾霾、水体污染、土壤重金属超标等突出环境问题困扰着广大民众的生活。大家清醒地认识到，资源环境危机已成为当前中国全面建成小康社会的最大瓶颈制约。

在新的发展阶段，党的十八届五中全会适时提出了绿色发展理念，强调要以人与自然和谐为价值目标，以绿色低碳循环为主要原则，以经济结构调整、消费模式转型、政府环境治理创新为突破口，全面实现经济发展方式的良性转型。与此同时，在依法治国的背景下，十八届五中全会也强调要运用法治思维和法治方式推动绿色发展理念的实现。

法治是国家治理现代化的必由之路，法治的核心要义是良法善治，正是法治思维为国家治理注入了良法的基本价值，也正是法治方式为国家治理提供了善治的创新机制[1]。现代国家治理现代化的实质与重心，就是要把良法善治充分融入到国家治理体系和治理能力中，也就是说，要运用良法思维实现国家治理体系的“法制化”和治理能力的“法治化”。

运用法治思维和法治方式推动和实现绿色发展，其具体路径也必须要遵循良法善治的法治内涵，确立人与自然和谐共生的良法理念，通过治理能力法治化和国家治理体系的法制化来保障和实现绿色发展。

一、 确立人与自然和谐共生的良法理念

法治不仅是要求做到法律至上、实现规则之治，而且必须要实现良法之治。什么是良法呢，“良法”就是良好的制度规范。一般而言，良法必须要体现法的基本价值目标，应尊重事物发展的基本规律，以维护人的权益和社会公平正义为目的，应反映时代变化发展的根本要求[2]。在当今依法治国的背景下，绿色发展的法治保障也必须首先确定良法标准，也即应在国家绿色发展法治建设中贯通良好的价值观和价值标准。

绿色发展应该遵循什么样的良法标准呢？一般性的良法标准是按照法的价值要求，通过立法保障人权、维护秩序、提高效率，确保公平公正。绿色发展的良法标准除了包括一般性的良法标准外，还必须从人类社会发展的历史教训中，认清绿色发展的必然性和紧迫性，尊重绿色发展的内涵和特性要求。

长期以来，从农业革命到工业革命，从原始社会到资本主义社会、社会主义社会，人们一直孜孜以求人类文明的发展与进步，并不惜通过掠夺自然资源、破坏生态环境而一味追求财富的增长。我国目前资源环境危机的根本原因正是源于发展理念过分追求人类经济利益，忽视了人与自然和谐一体的基本事实，从而最终导致资源环境的恶化，人与自然的背离。绿色发展理念在反思人对自然无序利用的基础上，强调人类应当尊重自然、顺应自然、保护自然，适度有序地利用自然，做到人与自然和谐共生。绿色发展理念的提出，体现了我们党对我国经济社会发展阶段性和规律性的科学把握。走绿色低碳循环发展之路，是突破我国资源环境瓶颈制约，实现可持续发展的必然选择。

因此，保障绿色发展的法治思维必须确立人与自然和谐共生的价值理念，坚决摒弃强调人在自然中的主导地位，主张人类对自然绝对控制和随意利用的传统法律理念；并以人与自然和谐共生的良法理念为指导，有计划地协调整合相关法律法规，形成一整套协作配合的绿色发展法律制度体系。为此，必须要加大宣传力度，让绿色发展理念深入人心。要通过多种途径、运用不同方式方法，大力开展绿色法治宣传教育，切实增强各级政府和全体民众的绿色法治意识。政府要努力改变传统的权力思维，应通过法治思维和法治方式解决好人民群众反映强烈的环境问题，使人民群众切实感受到法律的尊严和公平正义。同时，依法大力倡导健康、低碳的消费理念，在全社会形成节能减排、绿色消费的生活意识和生活方式，自觉抵制奢侈的高耗能、高排放和高污染的生活消费模式。

二、 通过国家治理能力法治化实现绿色发展

国家治理能力，既指各主体对国家治理体系的执行力，又指国家治理体系的运行力，还包括国家治理的方式方法[3]。现代国家治理能力主要强调国家机构的履职能力，国家机构依法管理国家事务，促进经济、社会、文化和生态可持续发展的能力。国家治理能力法治化是运用法治思维和法治方式实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化和程序化，促进各级政府机构科学执政、民主执政、依法执政。

鉴于生态环境的公共物品属性，政府在绿色发展进程中发挥着主导作用，因此，国家治理能力法治化能有效加快绿色发展的推进。面对我国目前严重的生态环境危机，政府在绿色发展过程中必须严格运用法治思维和法治方式履行生态环境的管理职能，全面提升政府治理能力的法治化，唯此才能有效实现绿色发展。

1. 依法整合明晰政府部门的绿色发展职能。目前，政府行政系统中涉及生态环境保护职能的部门众多，在绿色发展的背景下，首先应当成立一个权威的绿色发展综合管理部门来协调绿色发展的相关事宜。其次，各职能部门应当根据相关法律规定明确自己所承担的环境保护职能，科学定位其在绿色发展中的功能地位，并依法与绿色发展综合管理部门进行职能履行的协调对接，以确保绿色发展整体职能的完成和实现。同时，绿色发展的整体性也需要各部门、各区域的协同配合，而这种协调配合只有在法治思维指导下，遵循法治程序，才能使各部门、各区域间的交流与合作有效推进。否则，在人治思维影响下的多部门合作就会因“经济人利益”而导致多部门各自为政，进而损害绿色发展的整体利益。另外，如果相关政府部门决策的出台违背了绿色发展的整体布局，绿色发展综合管理部门可以否决该行政决策的效力并同时对相关人员进行追责。

2. 建设依法治理的服务型政府。在绿色发展进程中，政府不能一味使用传统控制的命令模式开展环境治理，而应根据时代发展要求建设讲法治的服务型政府。近年来，屡次发生的“环境邻避运动”使政府部门陷入“一建就闹、一闹就停”的困境。解决这种困境，一方面，政府要简政放权，简化项目前置审批事项，加强对环境项目的事中控制和事后监管。同时转变环境治理观念和执法方式，从传统管控企业排污到引导鼓励企业转型升级，从单一惩罚污染到引领全民环境保护和环境治理。另一方面，政府在自身遵从法律的同时，也要努力提高整个社会的法治意识，让公民对法律怀有敬畏之心，自觉维护公共部门正当执法的严肃性和权威性。而且，政府对绿色发展的相关决策也要在公开透明的话语空间里确立可以统一适用的规则体系，通过遵循明确的规程赢得社会信任，进一步促进政府信用体系建设。

3. 坚持多元化协同推进绿色发展。尽管政府在绿色发展中起着引领和主导作用，但并不意味着政府是绿色发展的唯一主体。绿色发展具有全局性、整体性，必须发挥全社会的力量，通过多种方法和手段实现绿色发展。作为国家权力机器，政府应着力把握绿色发展的运行方向和发展目标，重点实施整体社会经济的宏观调控。要强调市场主体的重要作用，摒弃人治和权力思维，让法治思维贯穿于绿色发展的全过程，运用法治方式统筹协调经济发展与生态环境保护的关系。同时，在有关绿色发展的权力运行中，要把公众参与、专家研讨、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序确定为重大行政决策法定程序，确保绿色发展的决策制度科学合理，并采取“政府管理、市场调节、社会调整”等综合调整机制，形成“政府主导、市场运作、公众参与”的综合善治机制，真正促进绿色发展的实现。

三、通过国家治理体系的法制化保障绿色发展

国家治理体系本质上就是国家制度体系。国家治理制度只有通过法制化，才能定型化、精细化，才能增强其执行力和运行力[4]。长期以来，我国以经济增长为中心，地方政府重视运用政策规章来推动地方发展，有关环境保护的事宜常常是朝令夕改，灵活性很强，致使相关决策缺乏稳定性和预期性。国家治理制度的法制化能使绿色发展的相关规章制度更具有稳定性，从而改变地方政府的随意性规定，使地方政府遵循法治程序，培养依法办事的法治思维，也使公众更易于监督地方政府的行为。保障绿色发展的国家治理体系法制化可重点从以下方面入手：

( 一) 绿色发展相关立法体系的法制化。绿色发展涉及生态保护以及社会经济发展的各个方面，具有全局性和整体性，相关绿色发展的制度安排必须协调各部门、各方面的利益，统筹兼顾，综合布局，唯此才能使相关制度真正起到保障绿色发展的作用。目前，我国环境保护的法规很多，但有些法律制度在实践中落实困难，制度间不协调不配合现象严重。究其原因，这些立法安排缺乏统一布局和整体理念，大多仅考虑单一环境要素或者某一部门的利益诉求，忽视了环境资源的整体性特征。比如，我国分别出台了《水法》《水污染防治法》《渔业法》等，这些分散的法律赋予水利部门管水量、环保部门管水质、渔业部门管渔业等，各部门把一个统一的水生态系统分割成不同的势力范围，必然导致整体水生态系统受损。因此，绿色发展立法程序的法制化非常重要，尤其在当前地方立法权扩张的情况下，有关绿色发展立法的出台必须坚决摈弃部门立法、草率立法，应在人大组织并统筹协调各方面利益的基础上进行科学立法、民主立法，尊重立法程序，广泛征求利益相关方的意见，引入立法程序争辩，把相关绿色发展的立法程序规范化、制度化、法制化。

另外，要努力做到运用法治思维和法治方式调整产业结构转型升级。对传统高耗能、高污染的行业及设备要坚决关停并转的同时，必须统筹协调各种利益冲突，注意化解社会矛盾、维护公平正义，最大限度地减少不和谐因素，减少发展转型带来的社会成本。

2.健全绿色发展的法制体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出: “建设生态文明, 必须建立系统完整的生态文明制度体系, 实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度, 完善环境治理和生态修复制度, 用制度保护生态环境。”[5]绿色发展本身即是生态文明建设的重要内容，因此，从源头严防、过程保护到生态补救的一系列生态文明制度体系自然也是绿色发展制度体系的应有之义。不过，绿色发展与生态文明建设是两个不同维度的含义。绿色发展是我国面对新的发展阶段及发展形势提出的新发展理念。绿色发展的基础是发展，是针对经济新常态、市场新特点而做出的选择。因此，绿色发展的法制体系不仅包括严格的源头保护法制体系、过程严管法制体系、后果严惩法制体系，更要建立健全有利于绿色发展的市场引导法制体系。尤其在当前我国经济结构转型的新常态下，构建完善的、政府引导的绿色市场法制体系非常必要。一方面，应当建立健全自然资源产权制度、国家自然资源资产管理体制等，在明晰产权、有效保护生态环境和自然资源的基础上，平衡协调各方利益，转变传统自然资源利用模式，依托技术创新促进传统资源产业的转型升级。同时，充分发挥市场的调节作用，全面建立健全环境保险、绿色信贷等环境经济法制体系，完善排污权、林业碳汇等价格交易机制。

3.强化绿色发展法制体系的司法保障。司法是法制体系保障的最后屏障。目前，从最高人民法院到地方人民法院大部分都成立了环境资源审判庭，有的地方专门设立了环境检察机构和环保公安侦查机构，还有的地方为了加强环境司法的可操作性，甚至已经建立了环境行政执法与司法的联动机制[6]。总地来看，司法在生态环境保护中发挥着越来越重要的作用。绿色发展的司法保障应当牢固树立生态文明理念，坚持正确的生态价值导向，尊重生态环境保护的整体性、复合性特点，严惩环境污染和生态破坏行为，引导人们在尊重自然、保护环境的基础上进行社会经济的发展。

同时，完善环境司法专门化体系建设，并通过不同形式的环境司法联动健全环境资源审判和监督制度体系，比如，可以通过发禁止令、诉前保全等加强审判机构与相关环境资源行政部门的司法联动，通过充分发挥司法的能动性，及时纠正环境违法行为。进一步推进环境公益诉讼，拓宽环境公益诉讼主体资格，最大限度地通过环境民主化推进我国环境司法的改革与发展。

[参考文献]

[1]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014,(4)：5—27.

[2]凌斌. 法治的中国道路[M].北京：北京大学出版社，2013:5.

[3]应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学，2014,(6)：40—56.

[4]薛澜，李宇环.走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向[J]，政治学研究,2014,(5)：61—70.

[5]王树义.环境治理是国家治理的重要内容[J].法制与社会发展,2014,(5):51—53.

[6]朱建新，陈迎.环境案件专业化审判的实践路径[J].法律适用,2014,(4):15—20.

〔责任编辑：张毫〕

[收稿日期]2016-04-01

[基金项目]河南省哲学社会科学规划项目(2013BFX019)“河南省环境治理范式及其法制保障”的阶段性成果

[作者简介]陈晓景(1972—)，女，河南遂平人，教授，河南省教育厅人文社会科学重点研究基地——河南财经政法大学诉讼法研究中心主任，从事环境资源法学研究。

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)05-0025-04