油气地质调查预算标准探讨

■ 罗 淦/姜 楠

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

油气地质调查预算标准探讨

■ 罗 淦/姜 楠

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

开展油气地质调查预算定额标准研究与建设，是适应财税体制改革的新要求，是合理匹配财政专项资金的需要，有助于油气项目招投标公平定价。文章对新形势下油气地质调查预算定额标准研究与建设提出构想：(1)厘清商业性与基础性油气地质调查工作程度和技术要求的异同。(2)已有为主、逐步完善，分步骤、分阶段完成油气地质调查预算标准，其中与现行标准通用的工作手段，继续沿用现行预算标准；油气特殊专用的工作手段，采用基础定额收集法和大量数据统计法进行测算研究。(3)针对体制外油气公司竞标，以制定规则为主，以市场为主导，辅助参考油气地质调查预算标准。

油气地质调查；预算标准；定额体系

1 加强基础性、公益性、战略性油气地质调查的战略意义

党的十八大提出全面建成小康社会，大力推进生态文明建设，发展石油、天然气这种高效清洁的能源是可持续发展的必由之路。石油天然气是国家的重要战略资源，事关经济社会发展和国家安全。我国石油天然气工业经过几代人的艰苦奋斗，已建立起具有中国特色的油气资源工作体系[1]，但随着经济的快速发展，我国油气资源调查工作正面临一些新的问题。

图1 1978－2015年全国石油天然气资源供需图

一是石油公司增储上产效率降低，油气对外依存度较高。以20世纪末石油公司大重组改革带来的红利渐趋消退，石油公司缺乏后劲，连动用开发已探明储量的工作都很难顺利进行，就更难以下决心加大风险较高的勘探投资力度，短期内难获得明显效益的战略接替[2]，油气储量、产量增加乏力。随着我国社会经济快速发展，油气资源需求增长迅猛，油气供需形势非常严峻（图1）。2015年我国的石油消费总量为5.44亿吨，原油生产总量为2.15亿吨，进口量为3.28亿吨，石油对外依存度已达到60.6%，天然气对外依存度也在上升，达到了32.7%[3]。过高的对外依存度体现了我国石油供应的严峻形势，油气资源短缺已成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。

二是老区油气稳产难度加大，新区油气基础地质工作薄弱。我国油气资源丰富，但油气勘探开发工作多集中在松辽、鄂尔多斯、渤海湾、四川、准噶尔、塔里木等工作程度较高的盆地，主力老油田总体已进入高含水、产量递减阶段，滚动勘探新增探明石油地质储量较低[1]；而西藏、海域等新区工作程度极低，基础地质研究程度不足。由于我国从未系统地开展过基础性油气地质调查，油气勘查长期被国内石油公司垄断，石油公司多限于自己区块内的勘查开发活动，缺乏对油气盆地的整体研究，工作程度参差不齐。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指明要加快石油天然气体制改革。国土资源部和中国地质调查局对此高度重视，将“油气基础性公益性地质调查”列为六大任务（一级项目）之首，把能源矿产地质调查作为地调工作的重中之重，全力支撑国家油气勘探开发体制改革。重点加强基础性、公益性、战略性油气资源地质调查，全面摸清我国油气资源家底，力争取得油气新发现和重大突破，形成公益性油气资源调查与商业勘探的良性互动机制，为油气勘探提供更多后备接续区，为保障国家能源安全提供强有力的技术支撑和公益服务[4]。虽然基础性、公益性、战略性油气地质调查具有投入大、风险高、见效慢、周期长的特点，但却是对油气资源勘探开发起重要作用的基础性地质工作，是大幅度提升油气资源勘探储量、开采产量的重要保证。

2 建立油气地质调查预算定额标准的必要性

在十八届三中全会全面深化改革的背景下，财政资金对基础性、公益性、战略性油气地质勘查投入逐步增大，为规范项目资金管理，公平合理匹配项目资金，促进油气地质勘查项目预算管理工作规范化、程序化和科学化[5]，亟需加强油气地质调查预算定额标准体系的研究与建设工作。

2.1 适应财政体制改革的新要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，深化财税体制改革，建立现代财政制度，要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。由此先后颁布的《中华人民共和国预算法》（2014年中华人民共和国第12号主席令）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预〔2015〕132号）等一系列政策、法律法规和文件明确了新时期定额标准在项目预算管理工作中的重要地位和作用，对于由中央财政出资的基础性、公益性地质调查工作的定额标准体系建设工作提出了新的要求。

为适应财政体制改革的新要求，国内地质工作主动进行了调整，按照“计划——工程——项目——子项目”的层次体系部署安排，建立了以预算为核心的财务管理制度，更加重视项目支出定额标准体系的建设。国土资源部目前在用的地质调查评价项目预算标准是2007年财政部和国土资源部共同发布的《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》和部门内部标准《地质调查项目预算标准（2010年试用）》。由于历史遗留及行政管理等方面的原因，现行预算标准体系中缺少油气（含煤层气、页岩气）的地质调查预算标准。

因此，深化财税体制改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，需要建立健全地质调查支出定额预算标准体系，通过对缺位的油气地质调查预算标准的补充研制，促进标准建设与预算管理的有机融合，形成项目定额标准的有效运行机制和监督评价机制，实现预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化，保障油气地质调查工作的顺利开展。

2.2 合理匹配财政专项资金的需要

为了更加有力地支撑服务国家能源安全保障，国内对清洁能源石油天然气地质勘查投入逐年加大。1999年全国石油天然气地勘投入为178.38亿元，到2014年增长到了694.7亿元（参见图2）。《中国矿产资源报告2016》显示，2015年全国地质勘查投资总额为928.8亿元，其中油气矿产勘查投资600.1亿元，占比64.6%。随着全面深化改革对油气勘查体制改革的推进，中央财政对基础性、公益性、战略性油气地质勘查投入不断增大，2015年中国地质调查局将陆域能源矿产地质调查经费投入从过去占总经费的3%～5%提升到24.9%[6]。中央财政投入历来是“风向标”，引领和拉动地方财政和社会资金的投入，石油天然气等清洁能源在未来一段时间内将获更多资金青睐。

图2 1999－2014年全国石油天然气地质勘查投入情况

面对巨额基金的投入和技术方法的不断更新，油气资源的勘探开发迫切需要相应的油气地质调查预算标准来规范经费使用，预算标准对于提高财政资金的使用效益、推进项目经费匹配公平公正、调动地勘单位积极性、鼓励社会资金投资地质勘查具有重要意义[7]。

2.3 有助于油气项目招投标公平定价

预算定额是编制标底、投标报价的基础。中国地质调查局油气资源中心是我国唯一一支公益性油气地质调查专业队伍，目前该中心的钻井、测井、二维地震等业务正面向全国招标。由于没有定额标准，油气工作成本居高不下。因此，亟需制定适应市场经济体制的油气地质调查预算定额来规范油气招投标的公平定价，合理使用财政资金。

国土资源部和中国地质调查局对此非常重视。2016年2月，中国地质调查局发布《油气基础地质调查项目概算标准建议稿》，为科学合理使用油气项目经费迈出了一大步。接下来，无论是从目前的行业管理上还是从改革发展的要求上看，急需研制适应基础性、公益性、战略性油气地质调查的预算标准体系。加强项目预算管理、细化预算科目，对用好巨额油气地质调查经费、确保项目获得最大经济效益和社会效益具有重要意义。

3 新形势下油气地质调查预算定额标准研究与建设构想

3.1 厘清商业性与基础性油气地质调查工作的异同

石油企业的定额管理工作始于20世纪90年代初，如今已建立起一支有较高业务水平的专业队伍，如中国石油天然气集团公司设有规划计划部概算处和中国石油造价管理中心，中国石油化工集团公司设有工程定额管理站等。目前石油天然气行业相关定额较多，不同企业、不同油田的定额也不一致，如针对测井工程的定额，有国家能源局发布的行业标准《SY/T 5554-2014 测井工程劳动定额》，也有中国石化企业标准《Q/SH 1025-0827.08-2013 测井工程劳动定额》，还有中国石化出版社2012年出版的《石油专业工程定额·陆地测井工程》。石油天然气行业的定额本身未统一，制定基础性油气地质调查的定额很难参照。并且，石油天然气商业性勘探的定额使用方法不明确，其特定的使用范围与油气地质调查有所不同：一是工作性质和资金渠道不同。油气地质调查属于公益性地质工作，经费来自政府财政资金，同时减少了商业性地质工作的投资风险；而石油公司的石油勘探属于商业性地质工作，是以营利为目的所进行的地质勘查，经费来自市场。二是工作精度和技术要求不同。油气地质调查精度最高控制到预查或普查，而商业性油气勘探的工作精度能够控制到详查。

由上所述，商业性油气勘探在工作性质、资金渠道、工作精度和技术要求等方面都与基础性、公益性油气地质调查有所不同，如果建点参照使用难免造成不合适。需要对油气地质调查进行详细分析和研究，厘清商业性与基础性公益性油气地质调查工作程度和技术要求的异同，明确使用方法，相应制定出合适的油气地质调查预算标准，科学合理匹配财政专项资金。

3.2 已有为主、逐步完善，分阶段完成油气地质调查预算标准

预算标准研究政策依据性强，涉及面广，覆盖面宽，应用支撑力度大，是一项非常严肃的科研工作。预算标准测算研制需要依据相应技术标准和技术规范，从基础定额做起，按照规范的施工方式开展测算研制，经得起实践的检验和主管部门审查，确保标准使用过程中起到规范化作用[7]。由于基础性、公益性油气地质调查是中国地质调查局和国土资源部油气资源战略研究中心新开展的领域，各项工作刚刚起步，中国地质调查局油气中心也刚成立不久，相关项目工作手段技术标准和技术规范正在摸索研制过程中。建议有关部门加快制定油气地质调查技术标准和技术规范，为预算标准测算研制依据提供指南。鉴于当前基础数据具体条件的差异，应兼顾“已有为主、逐步完善”的总体思路，结合油气地质调查的特殊性和现实条件，对油气地质调查预算标准采用以下方法来制定。

3.2.1 与现行标准通用的工作手段

油气勘查的前期工作与固体矿产类似，都是通过地形测绘、地质测量等区调工作，确定有利打井位置，这部分与现行标准通用的工作手段，可以规范统一工作手段名称，继续参照沿用现行标准。

3.2.2 油气特殊专用的工作手段

油气勘查作业有本行业的特殊性，在二维地震勘探、参数井、油气实验测试等方面，现行标准中暂未制定，目前都是参考行业标准或市场价。

对于基础数据可获得的工作手段，需要系统梳理工作手段内容，划分最小核算单元，如将二维地震划分为二维地震资料采集（可细分为：测线清障、测量、表层调查、钻井、排列收放、激发、数据采集、资料整理与现场处理等）、二维地震资料处理、二维地震资料解释等。从基础做起，注重收集实施过程中人、材、机、效等各项基础定额资料，随着技术规范和技术标准的研制出台，逐步测算研究和调整完善。这种模式结构科学、内容全面、层次清楚、透明度高，不仅涉及人工、材料、设备、劳动效率、运输等基础定额，还涉及工资、物价等技术经济参数，需要以现行财务制度为依据，充分反映地质调查项目成本构成与项目耗费计算特点，体现量、价、费之间的关系，确保预算标准测算研制的可靠性和标准使用的适用性。

对于市场化程度高的工作手段，如油气实验测试，在规范统一工作手段名称后，可按照数理统计分析的方式进行预算标准研制，与市场共同定价。这种模式需要在对同一工作手段的大量预算标准使用数据统计分析的基础上，如对同一油气实验测试方法的各大实验室收费标准进行数据统计，按照数学分析方法测算制定，并辅以实际使用情况的跟踪调研和验证工作，在此基础上逐步完善定价方式，确保预算标准的合理性。

3.3 针对体制外油气公司竞标，以制定规则为主

油气地质调查项目招标过程中，针对投标方为体制外的油气公司时，不应全按照油气地质调查预算标准执行。由于油气公司是是按照市场规则运行和管理的经济实体，工程手段预算标准的成本费用构成应按全成本计算费用，不仅包括直接费、间接费、管理费，而且包括利润、税金和“五险一金”等劳动保障费。而体制内的地质队伍，如公益性地质调查队伍和高校科研单位均为事业单位，每年都有事业费的支持，工程手段预算标准的成本费用构不包含利润和税金。

因此，建议主管部门在针对体制外油气公司的投标时，制定一定的规则约束和监管体制外的油气公司竞标规则即可。同时尊重市场经济自身规律，以市场定价为主，使量价进行有效分离，量可以参照油气地质调查预算标准中制定的定额消耗量，价使之与市场接轨，促使生产力提高。并对油气公司投标立项、招标实施、价款支付、验收评估等各个环节上实行全过程、全方位的管理和监督，保障财政专项资金有效使用。

[1]王少勇．做引领油气资源调查的排头兵——访中国地调局油气资源调查中心主任叶建良[N]．中国国土资源报,2012-12-31(06)．

[2]张抗．油气体制改革的关键和途径[J]．中外能源,2014, 19(12)：1-8．

[3]中国石油集团经济技术研究院．国内外油气行业发展报告[R]．北京：石油工业出版社,2016．

[4]张大权．油气基础性公益性战略性地质调查工作[N]．中国矿业报,2016-06-25(12)．

[5]王国丰,李丹．推进地质勘查经费匹配公平公正——对健全地质勘查预算标准体系的思考和建议［N］．中国国土资源报,2010-04-09(07)．

[6]中国地质调查局．中国地质调查年度报告(2015)[R]． 北京：地质出版社,2015：1．

[7]栾鹏,高永臻．新时期下地质调查预算定额体系研究与建设的思考[J]．发展研究,2015(6)：58-60．

[8]陈光升,李兴武． 地质调查预算定额体系构成及面临主要任务[J]．中国国土资源经济, 2013(12)：52-55．

Budget Standard for Oil and Gas Geological Survey

LUO Gan, JIANG Nan
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Researching on budget ration criterion with regard to oil and gas geological survey is not only the new needs with a view to adapting to the fscal and taxation systems reform, but also the needs of reasonable matching of specifc fnancial funds. And this work will be conducive to fair pricing pertaining to bidding of oil and gas project. Some ideas for improving the research work are as follows. First, we must clarify the differences and similarities of work level and technical requirements between commercial and basic petroleum geological survey. Second, giving priority to the existing and gradually improving the budget standard, this means that we should complete this budget standard of oil and gas geology survey step by step, that is, work methods with the current standard should continue to follow the current budget standard, while work methods special for oil and gas must be studied and measured by basic quota collection method and large data statistics method. Third, as for the oil and gas company outside the original system who want to participate in auctions, making rules must be the focus of our efforts, taking market as the leading factor, and the budget standard for oil and gas geological survey as auxiliary reference.

oil and gas geological survey; budget standard; quota system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0054-04

2016-10-11；

2016-10-12

中国地质调查局二级项目《地质矿产调查评价预算标准制修订与跟踪调查》（121102000000150020）

罗淦（1988-），女，四川省资中县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，理学博士，主要从事国土资源预算定额、资源产业经济等方面研究工作。