西方国家国有资产监管模式比较研究

2016-02-09白金亚

知与行 2016年4期

关键词：监管模式国有企业

白金亚

(上海师范大学法政学院，上海 200233)

依法治国研究

西方国家国有资产监管模式比较研究

白金亚

(上海师范大学法政学院，上海 200233)

[摘要]国有企业不是社会主义国家独有的，国有企业也广泛存在于资本主义国家。西方国家开办国有企业主要是出于财政性、政治性(及军事性)、经济性(经济调节性)、国家战略需要、发展公用事业履行生存照顾与未来照顾的政府职能以及发挥社会调节职能等目的。为了实现其设立国有企业的目的，西方国家一般都对国有企业采取分类的管理模式。其分类的原因主要有三点：一是市场经济公平竞争的客观要求，以推动市场充分开放竞争；二是基于国资目标的不同定位，以实现不同的国资目标；三是提高管理效率。分类的方式及其依据主要有五点：一是国企设立的方式和根据，二是国企的经营目标，三是国企的市场地位，四是国家参与管理的程度，五是国企的股权构成。在国有资本的管理方式上，西方国家主要采用分层的管理方式，即国家只控制少数的母公司，通过母公司来控制大量的子公司以达到控制的目的，这方面有代表性的主要是英国和新加坡。进而，我国国资国企改革应遵循这样的道路：在国有企业改革方面，应以国有企业不同的功能定位为基础对国有企业进行分类改革与监管；在国有资本改革方面，应以国有资本的不同的分层定位为考量对国有资本进行分层改革与监管。

[关键词]国有企业；西方国家；监管模式

国有企业不是中国的专利，早在“企业”问世之初，西方国家就开始借用国有企业这种形式经营烟草、酒精、炼铁、武器制造等行业。随着工业革命的深入发展，西方国家开始建立炼矿厂、铁路、军火及其他国有工业。但两次世界大战期间才出现了现代意义上的国有企业，基于战争需要，英、法等国将一部分私人工矿企业收归国有。西方国家作为法治国家，同样又是市场经济国家，他们在国有企业监管方面的模式制度无疑是值得考察的，因为不同的法律体系总是能够提供更多在它们各自发展中所形成的丰富多彩的解决办法[1]。

一、西方国家开办国有企业的目的

纵观世界各国，尽管社会制度不同，经济体制各异，国情千差万别，但都有一定数量的国有企业。在私有化程度很高的西方国家，国有企业依然是其不可或缺的制度安排，特别是在西欧国家，国有企业则更为发达，通常能够占到GDP的7%～20%。纵观西方各国开办国有企业或其他国有经济形式的目的和用意，不外有以下几方面：

(一)财政性目的，即扩大财源以满足政府及其职能部门工作经费和国库开支的一部分[2]。

(二)政治性(及军事性)目的，即为维护和巩固国家政权，抵御入侵或对外侵略，而由国家控制某些涉及国家安全的重要企业。

(三)经济性(经济调节性)目的，即通过国家直接投资经营，调节社会经济结构和运行，促进社会经济协调、稳定和发展。

(四)发展公用事业，履行生存照顾与未来照顾的政府职能。公用事业投资大、回收成本慢，经济效益低，私人资本多不愿投入该领域。但公用事业又是关乎每个公民生活质量的特殊领域，一些国有企业就需要在这些领域加大投资并保障居民的使用，如交通、邮电、供水、供电、石油、煤炭等行业；国有企业，国外也称“公用企业(Oeffentliche Untenehmen)”，也是生存照顾和未来照顾范围之内的国家经济活动的一种，生存照顾和未来照顾是一种国家任务，政府需要国有企业来提供这些基本的、具有基础设施意义的货物和商品[3]。

(五)国家战略需要。在一些涉及国家战略性产业、重大科技项目研究开发以及新兴产业的创建等领域，民间资本较分散，难以形成合力。为提高国家在该领域的话语权，就需从国家层面整合力量集中攻关。

(六)社会调节职能。西方的市场经济调节有其局限性，市场调控在一些领域易出现调控空白，导致政府职能的缺失。如落后地区的开发与建设、维持就业以及战争情况下的供给问题与战后经济恢复等，为填补政府在该领域的社会职能空缺或不足，国有企业在这些领域也会有较大施展空间。

二、西方国家对国有企业的分类标准

值得注意的是，国外国有资产管理较好的国家或地区，一般都对国有企业采取分类管理的方式，用分类的办法来更好地实现设立国有企业的目的，这种分类主要表现在国有企业的功能目标、国有资本的企业股本中的比重、企业的考核与管理模式以及管理人员的考核与薪资管理等方面。

(一)分类的原因

国有企业的分类方法在西方各国可能差异较大，但是分类的原因大同小异。一是市场经济公平竞争的客观要求。众所周知，西方国家是市场经济国家，市场经济是法治经济、是市场起决定性作用的经济，这种情况下，国有企业受到特别规制，特别是反垄断法的规制*德国《反对限制竞争法》调整法律无除外规定的国有企业的经济活动。“除外规定的国有企业”包括：全部或部分所有权归国家所有或国家管理、经营的交通、金融、保险、农业、公用工程、能源供应等企业。但当这些企业在某一市场上占据支配性地位时，仍然要受到《反对限制竞争法》的管辖。该法律不适用于联邦政府、州政府、地产当局以及依据所谓公法规定的其他权力机构的职权行为，如行政命令、决定等。。二是基于国资目标的不同定位。国有资本投入不同的领域，其目的也不同，投入生产生活的基础领域主要是保障和提高社会公共服务水平，履行社会公共职能；投入具有战略意义的新兴产业，主要为了推动新兴产业的发展。三是提高管理效率。不同的企业需要不同的管理方式，这种不同不是“一企一策”的内部治理结构的不同，而是从国有企业的性质、功能作用以及与市场的关系等不同来界定不同国有企业，在此基础上进行分类管理，提高管理效率，进而提高国有企业的效率。

(二)分类的方式方法

总结西方主要国家对国有企业分类的方式及依据，可归纳出以下五点：一是国企设立的方式和根据，二是国企的经营目标，三是国企的市场地位，四是国家参与管理的程度，五是国企的股权构成。

1．国有企业设立的方式和法律根据。国有企业与一般企业都要通过依法设立，而设立时所依赖的法律是有很大不同的，一般企业参照有关公司的法律成立即可，而国有企业成立的法律依据呈现出类型化的特点。第一种是依据私法成立的国企，包括有限责任公司、股份公司。这种类型的国企较常见，特别是在经合组织(OECD)成员国中，此类国企与私营企业在市场中被同等看待*经济合作与发展组织，简称经合组织，是由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战，并把握全球化带来的机遇。。第二种是按照公法成立并受其约束的国企，在这种情况下，依法成立的国企是基于国家特定目的成立的[4]。如德国，信息传输媒介在德国是通过联邦邮政管理和电报服务相关法律加以调整的[5]，区别于普通合同，邮局需服从具有公法性质的缔约强制义务[6]523。第三种是依据专门的(特别法)法律成立，如日本、加拿大等对每个国有控股公司进行单独的立法[6]，特别是日本，日本的特殊法人事业是按照国家特别法律建立的法人经营的国有企业，对于特殊事业法人采“一对一”的立法模式，每个特殊事业法人都有对应的特殊法律。

2．国有企业不同的经营目标。不同功能的企业具有不同的经营目标。大致为三类，即：社会目标，经济目标以及介于两者之间的混合目标。西方国家的国企主要是以社会公共目标为企业经营目标的，因为西方国家除国有企业外绝大部分企业是以经济目标而存在的，其实国家也不需要设立太多以经济目标为主的国企，太多的话就容易与民争利，也不利于市场作用的正常发挥。混合型的国有企业主要集中在一些有特定功能或具有战略意义的领域。芬兰把铁路、航空等划入有战略意义的商业性国有企业，挪威有一类是兼有商业化和其他特定目标的国有企业，这类企业追求公共目标的同时兼顾企业盈利和成本目标。也可能会针对这些企业设定一些特殊条件。

3．国有企业的市场地位。从国有企业的市场地位来看，大部分国家都根据国企的市场地位和功能，倾向于将国有企业划分为两大类，一类是有特殊社会功能的国有企业，此类国企包括公共服务型、垄断型以及资源型的国有企业；另一类是竞争性国有企业，主要是直接参与市场竞争，以经济利益为主要目标的国有企业。以法国为例。法国把国有企业按照垄断型和竞争型两类进行管理。国家在垄断型国企中是其唯一或掌握51%以上股份的股东，国家与垄断型国企的关系比较密切，国家拥有对企业的控制权、监督权和财务审批权，对其实行严格的直接控制。此外，法国还采用政府与企业签订合同的方式对其进行约束，并确保其经营内容的透明度、提供服务的质量以及相关经济收益。这类企业集中在法国电力、法国电信、法国邮政、法国航空以及法国铁路等。法国对竞争型国企干预较少，国家通常只掌握部分股份，有的甚至并不控制多数股份，国家与竞争型国企的关系比较松散，国家仅对其实行间接控制，国家给予它们充分的自主权，自由经营、自负盈亏，现在这些国家的国有股权已从大多数竞争领域的国企退出。

4．国家参与管理的程度。从西方国家政府在各自国企发展中所扮演的角色，可把国企分为三类：一是由政府全权经营管理扮演经济行政部门的国企。二是政府主管主办的国企，三是国家控股或参股而不参与管理的国企。对于第一类国有企业，以美国为典型。美国有政府机构型国有企业，主要涉及民生领域，如圣劳伦斯海运开发公司，开始是作为联邦政府的一个独立的公司来经营运作，后来由于成本提高，就合并到联邦政府运输部，以一个司的主体地位进行管理运营[7]。这类企业总的特点是往往不具备独立法人资格，更多的是扮演一种政府的经济行政机构[8]。对于第二类国有企业，在德、法两国较常见，这类企业往往隶属某一行政管理部门，具有独立法人地位。德国对这类国企一方面加强国家的控制，另一方面又对其采取近似于私营企业的管理方法，大多都采取股份有限公司和有限公司的形式，由国家控股或参股，具有独立的法人实体和市场竞争主体地位。法国财政部、邮电部、工业部、国防部等都有自己管理的一部分国有企业。总之，这类企业既不同于私营企业，又不同于政府机构，没有破产的威胁并且能够从国家获得较多的资助。第三类国有企业是国家采用公私合作的方式控股或参股的国有企业。从数量上看，公私合作是国有企业形式中最多的也是最主要的形式。当前的私有化浪潮和公共财政危机都产生了多种多样的公司合作形式。

5．国有企业的股权构成。国有企业的股权大致有两种情况。一种是国家绝对控股企业，国有企业的唯一股东也就是独资或者是绝对多数的股东；一种是国家只掌握50%以下的股份。不同的占股情况直接决定着国家的控制权的强弱，但是也不绝对，英国和韩国对于一些国家掌握较少股份的情况有特殊规定，英国有所谓的“金股”，该金股可以行使一票否决权，具体运用上，由国家主管部门委派一名高级公务员担任该公司董事，并作为金股的代表行使相关权利，韩国通过对其他个体股东的表决权限制来对企业进行掌控，即通过公司章程来把个体股东的表决权限制在3%的方式来达到国家战略目的，而不需要国家采用绝对控股的方式来对企业进行控制。

三、西方国家对国有资本的分层管理

在当代西方国家中，国有企业在全国企业中一般占比很小；在国有企业中，国家独资公司的数量就更少，大部分是国家控股的股份有限公司，直接控制为主，间接控制为辅，国家一般只控制在数量上占少数的母公司，主要通过母公司来控制大量的子公司以达到控制的目的。西方国家在国有资本的管理方面主要的特点就是分层，这方面有代表性的主要是英国和新加坡。

在英国，1974年10月，工党在大选中获胜，其主张设立国有企业股权的专门管理机构来发展国有企业，次年议会通过《1975年工业法》，并组建了以管理国有股权为主的国有控股公司——英国国家企业局。其职能主要有：(1)提供发展资金，建立和帮助建立战略新兴国企；(2)推动国企进行兼并重组，以增强新组建企业的竞争力；(3)增加国有资本在竞争性制造业企业中的比重；(4)推动参股企业管理的现代化。国家企业局组建后，接管工业部所掌控的政府在8家私营企业中的股权，之后陆续向24家国有企业或其他企业提供贷款并购买了50家私营企业的股票。国家企业局委派产权代表进入企业的董事会，虽然建立了一系列报告制度，但从不直接干涉企业的日常经营管理。国家企业局对促进英国风险资本投资和高技术企业的发展发挥了积极作用。1979年撒切尔政府上台后，通过了新的工业法，把国家企业局的权限降低为管理国家临时拥有的企业股份上，政府指令它出售在英国的计算机公司等盈利企业的股份和资产。1981年7月，国家企业局和全国研究开发公司合并，组成英国技术集团。英国对国有企业这种分层管理的模式不仅促进了国有企业的发展同时也促进了私有企业的发展，这对当前我国国资国企改革中的混合所有制经济的大力发展也有借鉴意义。

新加坡的淡马锡控股有限公司(以下简称“淡马锡”)在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》通过之后为人们经常提起。淡马锡是新加坡最大的国有控股公司，成立于1974年，隶属于新加坡财政部。其主要任务是掌握新加坡政府对企业的投资，管理新加坡所有的政府关联企业。淡马锡控股公司是通过独资、控股和参股的形式成为国有企业的股东的。在管理体制方面，淡马锡始终代表政府管理国有资产，依靠产权纽带管理国有企业，采取市场化方式运作国有资本。在法人治理结构方面，淡马锡依照新加坡公司法和其他相关法律法规来操作。因此，淡马锡本身的公司治理制度在很大程度上保证了监督权和管理权的分离。在国有资产经营方面：淡马锡以追求盈利和股东利益最大化为目标，采取积极的投资策略和灵活的资本退出机制，实现国有资产保值增值[9]。

四、西方国家国有企业分类与国有资本分层管理的启示与借鉴

国资国企改革是经济体制改革的重点，国资国企改革的成败直接决定着市场能否在资源配置中起决定性作用。结合我国国资国企改革的现实需要，结合西方国家国资国企管理的相关成熟经验，我国国资国企改革应遵循这样的路径：在国有企业改革方面，应以国有企业不同的功能定位为基础对国有企业进行分类改革与监管；在国有资本改革方面，应以国有资本的不同的分层定位为考量对国有资本进行分层改革与监管。

国有企业具体如何分类，是国企改革首先要解决的问题。我国存在“两分法”“三分法”的争论。虽然在过去的时间里“两分法”看似盛行，其实主流上已逐渐被“三分法”所代替，理论和实务界在国有企业的基本分类方法上也形成共识*顾功耘等从法学角度提出把国有企业分为“商事企业”“公共企业”和“准公共企业”；黄群慧、余菁等从经济学角度把国有企业分为“公共政策性企业”“一般商业性企业”和“特定功能性企业”。，即以国有企业不同的企业功能属性为标准把我国的国有企业分为公共服务类、特定功能类与一般商业类。国资委也提倡这三种分类方式，并且在地方层面，这种分类法已在多个省市开始实施。笔者认为基于企业功能定位应该将国有企业区分出“公共服务类”“特定功能类”和“一般商业类”三种类型。

第一类“公共服务类”国有企业，是国家为公共事业福利的提升实现公众利益的一种手段[10]，也是政府公共服务职能的延伸。这类国企又被称为“公共企业”，其企业功能主要是宏观调控弥补市场缺陷、提供公共产品和服务提供公共产品和公共服务、改善民生、特殊服务社会、保障城市运营等。这类国企在国有企业总数总居于绝对少数，但却是未来国家国资投放的重点。针对该类企业建议“一企一法”*“一企一法”与“一企一策”不同，前者强调不同企业适用相应的不同的法律依据，后者是说企业具体的调整策略；前者是法律制度层面，后者是技术层面。，这样可以更好地发挥这类国企的功能。有的学者怀疑“一企一法”将影响本轮国资国企改革的效率，他说的有道理，但是要看具体适用领域，在“一般商业类”国企可能不会运用，在“特定功能类”国企可能会少用，在“公共服务类”国企就应该提倡运用“一企一法”的办法，这是由“公共服务类”国企的适用领域、社会功能、股权构成、政企关系、公司治理结构以及监管方面的特征综合决定的，放开或者放松“公共服务类”国企的管理都可能造成国民福利的损害。每个企业都需要有相适应的法律依据，仅仅依靠一般法律来调整是不符合这类国企设立目的的。

第二类“特定功能类”国有企业，这类国企混合特征性强，既不是典型的公共服务类国企，也不是纯粹的一般商业类国企。其企业功能主要有巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的主导作用、保障国家安全与重要资源、保障社会经济稳定、落实国家宏观调控政策作用等。这类国企数量比公共服务类国企多，比一般商业类国企少，企业具体情况差异明显。这类国企是近期以及未来一段时期国资改革的重点也是难点，其改革要求市场化导向的同时还要强调国家赋予该类国企的特定社会功能，比较复杂，它不像公共服务类那样主要依据国家政策，也不如一般商业类国企那样强调市场在资源配置中起决定性作用。需要注意的是，该类国企有两个动态倾向，一个是向一般商业类国企转化，一个是向公共服务类国企转化，即它的功能是动态可调整的，一般商业类与公共服务类国企也是动态的，但是特定功能类国企的动态幅度比其他两者都要大。一种情况是，随着国家的发展，国家不再需要或者强调该特定功能，那么这类企业就会逐步转变成一般商业类国企；另一种情况是，国家赋予该类国企新的功能，那就有可能将其转变成公共服务类国企。长期来看，这两种倾向都是存在的并且转化为具有国际竞争力的一般商业类国企的可能性更大，因为其大多数居于自然垄断地位且大多数已实力雄厚。

第三类“一般商业类”国有企业，也就是有学者称的竞争性国有企业，其企业功能主要有把经济效益放在第一位，追求国资的保值增值、增强市场活力、满足人民不断增长的物质文化需求、发挥市场对资源配置的决定性作用等。这类国企在国企总数中居于绝对多数，是本轮国资国企改革的重中之重。对于这类国企，应按照市场化的要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用。需要注意的是，我们提市场化并不是把这类国企民营化、私有化，我们提出要在这类国企中大力发展混合所有制的作用，让各类资本参与进来，共同分享改革的红利，以此提升这类国企的管理水平、现代化程度和国资质量，进而缓解国有资产的管控压力，提升国资运营效率，大幅降低昂贵的制度运行成本，同时也能增强市场活力。

在推进分类改革的同时我们还须认识到国企的复杂性和动态性，其实就是三种分类方法的相对性。因为不同功能的国企的成分并不是单一的，有可能含有其他属性的成分，并且还伴随着经济社会发展变化的情势。一种情况是，改革中在一些企业被划归一般商业类国企，虽然这一企业绝大多数都是市场为导向的，但现实中它的业务还有一小部分是涉及公共服务类的；还有一种情况是，改革后，国企的经营条件和环境都会随着市场的变化而变化，对于提供公共产品和服务的公共服务类国企，如果其生产成本降低，以更低价格供应仍有利可图，就可转化为特定功能类国企甚至是一般商业类国企。反之，一般商业类国企也可转化为特定功能类国企甚至是公共服务类国企。如果是特定功能类国企，就更易向一般商业类国企或公共服务类国企转化。这两种情况说明我们的国企分类是一个动态的过程，一蹴而就的国企分类是不可能的，改革本身以及改革过程中的变化都是需要考量的，因为我们在对它们定位的同时包含着定位不清以及情势的变化而带来的新的定位要求等问题，我们必须要认识到他们是可以相互转化的。

深化国有资产管理体制的改革，最重要的就是要推动国有资产的管理模式完成从“管企业”向“管资本”的转变。十八届三中全会《决定》的这一论断，明确了今后改革的方向，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用，发展混合所有制经济都将起到巨大的推动作用。国有资本的分层管理需要大力发展国有资本与集体资本、民营资本等其他资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济，与此同时，还需组建或者改组若干有条件的国企为国有资本运营公司[11]。

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[11]白金亚.全面深化改革背景下的国有资本分层管理——基于国资分层定位的思考[J].中国商贸,2014,(14):216—218.