谈三江治理工程运行管理框架的构建★

郭楠祥 苏义坤 周晓冬

(东北林业大学土木工程学院，黑龙江哈尔滨 150040)

谈三江治理工程运行管理框架的构建★

郭楠祥 苏义坤 周晓冬

(东北林业大学土木工程学院，黑龙江哈尔滨 150040)

从三江治理工程运行管理现状出发，结合国内典型水利工程运行管理的模式，构建了三种运行管理框架，通过对不同管理框架方案优缺点的定性分析，推荐选用“垂直”与“分级”相结合的管理框架。

水利工程，运行管理，堤防，维修养护

0 引言

三江(包括嫩江、松花江和界江)治理工程是国家172项重大水利工程之一，属于大型公益性水利工程。三江治理工程规划堤防总长为3 315 km，其新建及加固堤防总长为2 537 km，水闸等建筑物691座，其中大型建筑物30座。三江治理工程保护人口1 074万人，其保护面积达6 290万亩，投资金额243亿余元。其工程的实施对促进黑龙江省经济社会发展，保障国家防洪安全、生态安全、粮食安全及国土安全具有重大战略意义。三江治理工程不仅是保证三江防洪安全的屏障，更是三江两岸百姓的福祉。目前，三江治理工程正从建设高峰逐步转向工程运行管理阶段。为解决公益性水利工程长期存在的管理体制不顺、维修养护经费不足、公益性支出缺乏补偿、管理粗放等严重影响三江治理工程长远期效益的问题，有必要针对三江治理工程的特点、难点构建一套全新的运行管理框架。

1 国内大型公益性水利工程运行管理框架简介

三江流域属于经济欠发达地区，其表现形式不仅是经济发展上的缓慢，更是管理手段与管理理念的落后。为转变管理理念，提高管理效率，首先应着眼于借鉴国内典型大江大河或者省份在公益性水利工程运行管理上的成功经验。通过调研可知国内在公益性水利工程的运行管理上多采用“垂直”管理或者“分级”管理的框架设计，选取几个典型的江河或省份进行简要说明。

1.1 黄河

黄河是我国第二条大河，黄河堤防管理采用“垂直”管理体制。黄河堤防各层管理机构，包括省级、市级和县级机构，均由水利部黄河水利委员会统一管理，黄河堤防维修养护费也由黄河水利委员会统一下拨。

1.2 江西省

江西省堤防工程实行“分级”管理体制。江西省拥有赣江、鄱阳湖等大江大河。对其堤防，江西省分省级、县级两个主要管理层次，省水利厅所属建设管理处主要对涉堤防行政许可进行管理，堤防具体管理由县级水行政主管部门所属堤防管理机构负责;江西省级财政每年下拨1.3亿元用于堤防维修养护，县级财政也下拨部分经费用于堤防维修养护。

1.3 广东省

广东省有东江、北江、西江等大江大河，对保护对象跨行政区划的北江大堤实行“垂直”管理体制，北江大堤管理机构隶属省水利厅，相应堤防养护费用也由省财政下拨;对东江、西江堤防主要采用“分级”管理体制，堤防管理机构隶属县级水行政主管部门，相应堤防养护费用也由县级财政下拨。

1.4 安徽省

2004年前，长江和淮河安徽段51个河道管理机构，由省与市、县(区)双重领导，并以地方管理为主。该种管理机制存在管理单位体制不顺、管理效率低下等诸多问题。因此，2004年安徽省对河道管理机制实施改革。改革后安徽省长江、淮河堤防工程，对其中29个县级堤防管理机构实行“垂直”管理，堤防管理机构隶属省水利厅，相应堤防养护费用也由省财政下拨;22个县级堤防管理机构实行“分级”管理，堤防管理机构隶属县级水行政主管部门，相应堤防养护费用也由县级财政下拨。

2 三江治理工程运行管理现状及存在的问题

2.1 三江治理工程运行管理现状

目前，三江堤防工程实行省级和县(市)级“双重”管理体制，以及省级和县(市)级“双向”提供维修养护经费的机制。

省级管理部门为省水利厅管理处，其对三江堤防工程的管理职责为:指导三江堤防工程管理与保护，组织指导三江堤防工程治理实施。几年前，省级下拨三江堤防工程维修养护费约上千万元，但近年该维修养护费已停止下拨。

县级管理由县级水行政主管部门下设堤防管理站对所辖堤防进行管理，职责包括:堤防工程维修养护管理、涉堤防工程的建设项目管理，以及参与防洪管理等。县级财政几乎不提供堤防工程维修养护费。

2.2 三江治理工程运行管理存在的问题

在目前“双重”管理体制和“双向”拨付维修养护经费的机制下，使得三江堤防管理存在下列问题。

1)堤防管理体制不顺。

“双重”管理体制下，管理责任不明确，管理人员不到位;堤防管理责任不落实，日常维修养护工作不到位。

2)堤防维修养护经费投入严重不足。

省级财政近年已经停止下拨堤防岁修费;县级财政一般也仅下拨堤防险工险段维修费，致使部分堤防年久失修。

针对上述问题，迫切需要对三江治理工程运行管理体制进行改革，明确管理责任，构建一套符合国情、水情和社会经济发展的运行管理框架以指导今后的维修养护工作，从而充分发挥三江治理工程的投资效益。

3 三江治理工程运行管理框架的构建

3.1 机构设置

嫩江、松花江和界江(含黑龙江和乌苏里江)几乎跨越黑龙江省全境，三江治理工程管理涉及到省级水行政的“纵”管理和地方行政部门区域的“块”管理，针对这种“纵块”结合的管理，省级有必要组建由副省长领导的省级协调机构:省三江堤防工程管理委员会，以及省级管理机构:省三江工程管理局。

省三江工程管理委员会由副省长任主任;省水利厅厅长、省三江工程管理局局长任副主任;三江两岸市、县级副市、县长任委员。

省三江工程管理局为省水利厅直属机构(副厅级)全额拨款事业单位，行使部分水行政管理职能;下设嫩江、松花江、界江和胖头泡管理分局，以及内设若干管理处室。

3.2 运行管理框架方案

根据三江治理工程管理特点和管理实践，并参考典型省份堤防工程管理框架的形式，构建3种类型的运行管理框架方案。

1)“垂直”管理框架，如图1所示。

图1“垂直”管理框架

2)“分级”管理框架，如图2所示。

3)“垂直”与“分级”组合管理框架。

对于重要堤防，或一段堤防保护对象垂直水流方向跨两个以上县级行政区划时，采用“垂直”管理框架;其他堤防采用“分级”管理框架。各方关系分别见图1和图2。

3.3 运行管理框架的比选

不同管理框架方案特点如表1所示。

图2“分级”管理框架

表1 三江治理工程不同运行管理框架方案的管理特点

根据表1各管理框架方案优缺点分析，推荐使用方案三为管理框架方案，即采用“垂直”与“分级”管理相组合的三江堤防管理框架设置方案。该方案主要优势在于:保证三江重要堤防有较高的管理水平，进而保证三江堤防有较高的抗洪安全性。在目前省级财政还不是十分强大的环境下，能够用较少的钱解决三江防洪中的主要矛盾，并充分发挥三江治理和维修养护费用的效益。

4 结语

针对三江治理工程以往运行管理中存在的管理体制不顺、维修养护经费不足、公益性支出缺乏补偿、管理粗放等问题，根据三江治理工程管理特点和管理实践，并参考国内典型水利工程运行管理的形式特点，构建3种类型的运行管理框架方案。通过对其优缺点的对比分析，定性的推荐“垂直”与“分级”相结合的运行管理框架，为今后工程的运行管理提供有理有据的支持。

［1］ 张东升，陈洪伟，李占省，等.小浪底水利枢纽水工建筑物运行管理与评价［J］.人民黄河，2016(10):145-147，152.

［2］ 刘仁周，赵丽华.水利建设项目经济不确定性分析研究［J］.山西建筑，2016，42(30):213-214.

［3］ 蒋 迪.民生水利工程运行管理对策研究［D］.大连:大连理工大学，2013:28-40.

［4］ 张燕明.三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制研究［J］.中国农业资源与区划，2016(5):203-207.

［5］ 黄一彬，孙新新.公益性水利工程运行维护市场化管理模式分析［J］.水利发展研究，2014(12):25-27.

Discussion on the construction of the management framework of Sanjiang project★

Guo Nanxiang Su Yikun Zhou Xiaodong
(School of Civil Engineering，Northeast Forestry University，Harbin 150040，China)

Starting from the present situation of Sanjiang project，combined with the operation and management of domestic typical hydraulic engineering，construction of 3 kinds of operation mode，management framework，through the analysis of the advantages and disadvantages of the analysis，management framework is selected for“vertical”and“classification”combination.

hydraulic engineering，operation management，dike，maintenance and repair

TV212.52

1009-6825(2016)35-0236-02

2016-09-26 ★:黑龙江省黑龙江干流堤防工程科学研究实验(第十七标段)(课题编号:HGZL/KY-17)

郭楠祥(1992-)，男，在读硕士; 苏义坤(1972-)，男，教授; 周晓冬(1972-)，女，副教授