“木桶理论”对应急管理工作的启示及思考——兼论浙江省应急管理工作的实践与探索

王俊

“木桶理论”对应急管理工作的启示及思考
——兼论浙江省应急管理工作的实践与探索

王俊

本文借鉴“木桶理论”短板影响大局的启示，分析了当前应急管理工作不同程度存在“重事后处置，轻事前准备”的现象，找出了“防范不足”的短板。结合浙江省应急管理工作实际，从获取信息、统筹计划、把握关键环节等三个方面，深入探讨了应急防范工作，对如何补足短板进行了初步构想。

应急管理 启示 思考

在现代管理决策中，有一种“木桶理论”，假如组成木桶的木板长短不齐，那么，木桶的盛水量，不是取决于最长的板，而是取决于最短的那块板。这就告诉我们，评价一个系统的效能，不是看某个部分的成果，而要观察他的整体效能。正如出台一项制度，优越性不仅体现在制度本身，保证制度落实同样重要。因此要提高系统的整体效能，就要致力于补长“最短的那块板”。

由“木桶理论”联想到当前应急管理工作。近年来，随着全球性气候变化造成自然灾害逐年增加，经济发展不平衡造成社会安全事件不断增多，安全生产等事故灾难居高不下，疫情传播等公共卫生事件也时有发生，应急管理工作难度明显增强。2014年12月31日晚，上海市外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事故，由于之前对群众聚集预判不足，造成36死47伤的严重后果；2015年8月12日晚，天津市滨海新区瑞海公司危险品仓库发生爆炸事故，由于之前对违法经营和储存危险品等行为监管不力，导致165人死亡的严重后果。两起事故中，当地政府迅速启动应急响应并抽组专业力量果断处置，较快恢复了正常社会秩序，但“预警不足”、“监管之失”造成“一城之殇”的重创仍让人惊悚和惋惜，同时也暴露出当前应急管理工作不同程度存在“重事后处置、轻事前准备”的现象。“防范不足”成为了制约应急管理工作的短板，汲取“木桶理论”短板影响大局的启示，科学做好应急防范工作是补足短板的基础工程，是减轻应急工作压力、降低事故隐患风险、减少人民群众生命财产损失的重要手段。

1 敏锐捕捉社会多方面信息是做好应急防范工作的首要条件

捕捉信息要经过发现问题、确定目标、谨慎判断、反复核实等程序。要想实现准确判断，必须平时掌握大量应急数据，同时要有全方位信息“触角”，要有对社会信息的敏锐感知力和及时发现问题的洞察力。

1.1 加强监测预警体系建设

一方面，按照国务院办公厅颁布的《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》（国办秘函〔2015〕32号)要求，建立符合本省工作实际的突发事件监测预警平台，完善以灾害预警为先导的全社会应急响应机制，实现各类突发事件预警信息统一发布，做到应急信息公开透明。另一方面，可以通过应急微博、微信公众号、交通频道、应急广播等多种新媒体传播

形式实现与社会群体紧密交互，第一时间搜集并甄选本辖区范围内敏感或较大以上突发事件，做到应急信息提前掌握。比如，2011年7月23日晚，发生在浙江省温州辖区内的甬温线动车追尾事故，应急管理部门第一时间从事故现场人员发出的微博中得知警情，为后续展开救援行动提供了先机。之后，现场陆续发出的微博形成了信息传播矩阵的发散效应，对于应急管理部门多渠道搜集和掌握现场情况提供了极大便利。因此，积极使用多方面监测手段，完善预警体系建设，对于全面捕捉社会信息是至关重要的。

1.2 完善事故分析研判机制

在实际工作中，各级应急管理部门除了重点关注罹难人员数量较多、经济财产损失较大的突发事件之外，社会面影响力大，媒体、民众关注度高，后续发展态势广的突发事件，都应该纳入分析研判的范畴之中。有些社会现象，虽然暂时没有引发特别重大事故，但只要存在隐患就要想方设法防范未然。比如，当前高速公路上普遍存在应急车道被社会车辆占道通行的问题就应该引起警觉和重视。2016年4月2日，沪蓉高速公路江苏常州段发生重大连环车祸，造成3死30伤。车祸现场4公里内应急车道被社会车辆全部堵死，当消防、救护、工程抢险等救援车辆开不进去，消防队员人均背负50公斤救援装备，卫生救护人员手持担架和医疗器具，奔跑数公里路段到达事故现场展开营救时，已经丧失最佳救援时机，逝者已去，教训深刻。因此，及时掌握多方面社会信息，提高防范意识，加强分析研判，制定相应策略对于全面掌控应急管理工作大局和预防事故发生都是极有好处的。

1.3 拓展应急（紧急）信息报送方式

基层上报信息是省级应急管理部门获取突发事件情况的重要来源，但往往基层逐级上报审批时间过长，导致信息滞后。对此，可以在严格执行国家规范信息报送规定的基础上，灵活对省内信息报送情况进行适当创新。比如，在保密手机环境下创建，或由第三方软件公司（签订保密协议）开发应急指挥信息微平台，将省、市、县三级应急管理人员纳入平台管理，要求系统能够实现点对点呼叫或应急（紧急）信息置顶提醒，鼓励事发地应急管理人员通过文字、图片、语音、视频等多种方式先期报告突发事件情况，后续通过审批程序逐级上报，对于及时有效上报信息的人员可以给予适当奖励。2015年12月，浙江省委、省政府办公厅联合发文对重大突发事件和紧急敏感信息报告工作做了进一步规范，要求拓宽信息渠道、加强资源整合、简化审核程序，坚决杜绝应急（紧急）信息迟报、瞒报、谎报和漏报，特别明确了在规定时间内完成不了书面报告必须先期口头报告，这样就可以有效解决基层获取警情与上级部门掌握信息基本同步，为后续正确抽组力量和处置工作提供信息支撑。

2 提前统筹计划是做好应急防范工作的有效途径

加强工作的预见性无疑是争取主动的好方法。“凡事预则立，不预则废”，实践证明，一项应急工作，事先经过认真考虑和安排的，就能取得主动权，否则，始料未及，临时应付，难免陷于忙乱，更有甚者还会出现差错，直接影响到突发事件处置进程，对人民群众生命和财产安全都会构成不小的威胁，后果十分严重。

2.1 夯实社会应急联动建设

2015年1月，浙江省政府办公厅出台了《关于进一步加强社会应急联动工作的意见》，对全省社会应急联动工作进行了明确和规范，市、县政府依托公安110指挥中心建立了应急联动指挥中心。从运行情况看，原有的社会安全类突发事件延续了接（处）警职能外，对于自然灾害、事故灾难、公共卫生类突发事件的专业力量协调和快速前出到位起到了积极推动作用，处置成效比较明显。2016年2月16日晚，浙江省金华市浦江县山区走失3名儿童，浦江县社会应急联动指挥中心接警后，迅速派遣公安、消防、交通、卫生等联动单位搜救力量前出，协调“民安救援”、“金华潜水”、“浦江蓝天”、“红十字会”等民间救援力量参与救援，经全力搜救，走失儿童于19日上午成功找到。对此，各级应急管理部门可以充分借鉴这种机制，在全面建设社会应急联动指挥中心时，重点考虑联动因素，尝试将联动单位的接警职能高度集中到一起，并赋予指挥调度权力，同时要开展对社会应

急联动指挥中心指挥（接警）员有效甄别事故类别及合理发出指令等进行专业培训，确保遇有突发事件，第一时间进行处置力量派遣和救助物资调配，真正做到统一协调、统一调度、统一指挥。

2.2 加强应急救援队伍建设

按照国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）要求，浙江省县级以上单位均依托公安消防部队为主要力量建立了综合应急救援队，并在一些救援行动中发挥了重要作用。比如，2014年7月5日，浙江省杭州市发生一起公交车内人为纵火恶性事件，省综合应急救援总队医疗分队快速反应，成功救治了19名危重伤员，后被授予“浙江省模范集体”荣誉称号。当前，各级应急管理部门除了使用这支队伍之外，也要注重加强队伍日常建设的具体指导，可以会同训练部门结合省内多发灾情种类实际，合理设置相应的应急救援课目，针对性加大应急救援设施和装备投入，组织必要的阶段性联合应急救援训（演）练，切实把队伍训练好、建设好、发展好，确保灾难来临时，能够迅速达成“招入能来、来之能援、援之能救”的行动目的，确保人民群众生命财产安全。

2.3 开展应急宣传教育和培训

宣传教育方面，可以联合国土、环保、交通、水利、卫生、安监、地震、消防等多部门组织应急知识“进企业、进社区、进农村”活动，努力提高民众安全防范意识；依托各类科技馆、灾害纪念馆、应急避难场所和组织大型应急活动时，向民众推广自救互救等方面的知识与技能；将公共安全和防灾避灾知识纳入中、小学教育体系，从源头抓教育、练技能、促防范。2016年4月，浙江省减灾委、应急办、教育厅联合编制印发《小学生防灾避险读本》；2015年5月，浙江省台州市政府应急办编制印发《台州市小学生应急知识手册》，投放社会后得到学校老师和学生家长群体的一致好评。培训方面，在省级组织年度应急培训的基础上，可以鼓励市、县依托当地消防训练基地或建立独立的培训中心，积极组织各类社会人群分批次进行应急主题培训，并通过考核颁发相应证照。力图通过培训形式，不仅向省内民众传播和普及救援知识，更重要的是通过掌握基本应急技能，实现发生灾害区域民众能够先期自救和互救。

3 紧紧把握全局关键性环节是做好应急防范工作的重要保证

应急工作中既要有“望远镜”观察国家应急形势及发展，又要有“显微镜”观察省内应急工作现状及内情，辨其“经纬脉络”，紧紧把握“人、财、物”等关键环节，才能把重点工作凸显出来，才能充发挥出各级应急管理部门应有的功能和成效。

3.1 加强应急管理人才培养

突发事件事发突然的特性要求从事应急管理工作人员必须政策把握准、反应速度快、协调能力强。对此，各级政府应急主管部门应当加强应急管理队伍自身建设，可以适当把一些机关思想素质好、协调能力强、业务水平高的工作人员调整到应急岗位进行锻炼，通过实战磨炼指挥和协调能力。2015年11月13日，浙江省丽水市莲都区雅溪镇发生山体滑坡，省、市、县三级应急管理部门工作人员上下联动、密切协同，迅速派遣救援力量，调集救援物资，确保了救援行动顺利展开。其实，许多应急管理工作都是有规律可循的，需要各级应急管理工作人员不断总结经验，提前做好防范工作。比如，夏季抗击台风、冬季抗击寒潮和雨雪冰冻等季节性应急时，密切关注气象信息，及时转移区域人员，做好应急物资储备，就成为事前防范的重点工作；世界互联网大会、省“两会”等大型活动应急时，安全保卫和食品卫生、医疗保障等应急预案就应凸显出来，同时做好预案演练工作；防治人感染H7N9禽流感、控制输入性寨卡病毒等卫生应急时，就应严格遵循应急预案响应分级，提前部署防疫力量，确定具体医学防治方案和隔离场所。所以，只要善于把握规律，认真吸取以往的经验教训，事先统筹谋划，做好计划安排，就能够临阵不乱，把工作做得更好。

3.2 落实应急资金投入机制

当前，浙江省在一些重大灾难的预防、处置、善后工作资金使用上较为倾斜，对于政府未雨绸缪、控制局面、恢复秩序等方面给予了较大财力支撑。各级应急管理部门可以尝试积极协调当地政府出台建立与应对突发

事件相协调的应急管理资金投入机制，建立健全长效规范和紧急拨付相结合的财政资金保障机制。特别是对欠发达地区和易遭灾难地区可以加大应急管理资金和应急项目建设的投入力度，适当发挥政府导向作用，引导多元化资金投入。在政府应急管理资金投入的同时，可以积极探索保险机制在突发事件的事前防灾防损和事后经济补偿，以及在救援人员安全保险制度和伤亡抚恤制度中所能发挥出的重要作用。通过多种形式，把应急资金用到实处，切实筑牢应急管理工作安全防线。2016年4月，浙江省衢州市龙游县政府协调县人寿保险公司建立应急救援和自然灾害公众补偿机制，为常住人口和民间救援队伍投保，县财政支付保险费用。保险对应急救援受到的伤害和11种自然灾害造成的损害进行赔付，取得良好成效。

3.3 完善应急物资体系建设

根据省内较为常见灾情特点，可以针对性地在重点地区和中心城市建立省、市、县三级应急物资储备库，科学制定应急物资品种和规模，优化储备布局和方式，建立高效调运机制。对预判重特大突发事件需求物资，可以根据条件统一建立生产或储备体系。比如，浙江省是台风多发省份，夏季南部地区易遭台风、暴雨持续袭击，从而导致暴发洪涝、山体滑坡等自然灾害。民间应对台风暴雨主要采取“屯粮、断电、防积水”的方式，特别是在个别暴雨集中地域，许多房屋顶部甚至备有皮划艇。对此，应急管理部门可以加大存储舟艇、绳索、照明、救生衣等器材，特别是汛期来临前还要组织专门力量对物资进行紧急调配和安全检查。同时，可以建立跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障和信息共享机制，鼓励引导社会团体和企业做好应急物资生产和储备，实现社会储备与专业储备有机结合，切实把应急物资储备工作落到实处。

4 结语

政府应急管理工作核心是对突发公共事件进行预防、处置和善后恢复，三项工作必须齐头并进、协调发展，不能有明显“短板”。否则顾此失彼、长短不一，必会减少“木桶盛水量”，降低应急管理整体工作水平。因此，“防范不足”的短板应该引起各级应急管理部门的高度重视，切实树立“宁可千日无灾，不可一日不防”的忧患意识，居安思危，常抓不懈，防范于未然。

作者单位：浙江省突发公共事件应急管理办公室