县区级基层政府应对自然灾害应急管理创新探索——以珠海市金湾区应对台风“妮妲”为例

卢文刚 王雅萱 朱颖

县区级基层政府应对自然灾害应急管理创新探索
——以珠海市金湾区应对台风“妮妲”为例

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2016年入汛以来，我国气象灾害多发频发，洪涝灾害呈现多年少有的南北并发、多地齐发严峻态势。县区级政府作为基层政府单位，在应对重特大自然灾害时承担着重要职能并应发挥积极作用。本文以珠海市金湾区应对2016年第4号台风“妮妲”为例，总结其在应对台风过程中的经验做法及困难和挑战，并提出相应的改善建议，为金湾区和其他县区级政府进一步完善应对台风等自然灾害应急管理提供参考借鉴。

基层治理 应急管理 县区级政府 台风灾害 防灾减灾

2006年1月，国务院发布并实施《国家突发公共事件总体应急预案》，其中明确提出应急管理“属地管理为主”的工作原则[1]。县区级政府作为基层政府单位，在应对重特大自然灾害时承担着重要角色并应发挥积极作用。2016年入汛后，我国洪涝灾害多发、频发乃至恶发，形势异常严峻，“武汉特大洪水”和“河北邢台泄洪”等重特大灾害的影响尤为严重。在此背景下探讨县区级政府应对台风灾害应急管理具有重要的现实意义。

1 事件概况

1.1 台风“妮妲”基本情况

2016年第4号台风“妮妲”于7月30日18时在西北太平洋洋面上生成，于8月2日3时在广东省深圳市大鹏半岛登陆，2日23时减弱，3日 8时停止编号。中央气象台8月1日18时发布2016年首个台风红色预警信号。受其影响，8月1日至2日，广东中部、西部降大到暴雨，局部降大暴雨。受台风“妮妲”外围云系影响，珠海市金湾区记录到最大降雨量为164.3毫米（机场观测点），陆地风力7-8级、阵风9-10级，海面风力8级、阵风10-11级，记录到最高潮位为2.48米。

1.2 珠海市金湾区基本情况

珠海市金湾区地处广东省南部，珠海市西南部，于2001年正式批准设立，下辖三灶、红旗2个镇，共21个村（居），户籍人口约7.8万人，常住人口约20万人。全区陆地面积447.6平方千米，海域面积1000多平方千米，拥有丰富的土地、海洋、水产、旅游、电力、港口等资源。

2 金湾区应对台风“妮妲”的经验做法与挑战

2.1 主要经验做法

2.1.1 指挥决策有力有序

区领导多次对防台风和抗灾抢险工作进行部署和安排。区三防指挥部在7月31日下午召集各成员单位参加广东省防总、珠海市三防指挥部召开的防风视频会商会议，会后区委主要领导对如何做好全区的防台风和抗灾抢险工作及时进行了部署和安排。8月1日上午，区委领导专门召开区常委会专题研究部署防台风工作，有关领导及三防各成员单位主要负责人参加国家防总召开的防台风视频会议，会后有关领导主持召开全区防风工作会议，针对台风、风暴潮、暴雨将对金湾区造成严重影响的紧急情况，进行再部署、再落实、再动员。

8月1日中午，区委主要领导带领区海洋农业和水务局、区国土分局的相关负责人到三灶镇莲塘湾、英表村和定家湾地质灾害点、红西七围海堤进行防风工作检查。8月1日下午，区委领导参加国家防总的防台风视频会议后专门组织召开全区防台风紧急工作会议，确保将各项防台风工作落到实处。8月1日20时，区委、区政府多个领导带队分赴三灶、红旗两镇检查防台风工作，靠前指挥，确保工作任务落实到位。

2.1.2 应急值守规范有序

为了防止突发性事件，区领导、区三防指挥部领导和区应急办、区海洋农业和水务局、区三防办主要负责人、各镇主要领导全天候坚守岗位，时刻掌握最新情况，落实各项防范措施。区委主要领导在三防指挥部值班，统筹全区防台风工作。同时还安排10个小分队，昼夜对一些高危地方进行持续巡逻检查，确保出现突发情况能第一时间发现和有效组织抢险处置。

2.1.3 预警发布全力开展

金湾区三防办在7月29日下午及时将2016年第4号热带风暴即将生成的气象预报信息发送到各成员单位和防汛责任人，要求提前做好防风各项准备工作。此外,为做好台风防御信息的及时发布，金湾区政府利用在有线台翡翠、公共频道等以滚动字幕的形式以及借助微信公众号等平台及时发布台风的最新动态，确保全区群众能及时知晓信息并安全撤离。区应急办利用微信公众号及时推送防台相关信息；区委宣传部成立宣传报道应急小组，专门落实与区三防指挥部对接，以口播和走字幕的形式，及时发布金湾区防风防雨应急响应信息，广泛传播台风可能带来的危害，并告知民众全区开放的庇护场所信息等。区应急办、三防办第一时间加强了与重点单位与部门的沟通，要求相关部门切实加强此次防风工作，并通知到有关的人群民众，组织安全撤离。

2.1.4 预防准备拉网式排查

台风预警信息发布后，区应急办、区三防办、区海洋农业和水务局、区住建局、区城管局、区国土局、区文体旅游局、各镇合共组织了62个检查小组，按照防御台风“五个百分百”的要求，加强隐患排查，对全区132个隐患点逐一进行安全检查，致力于把预防工作做到前面，确保台风来临之时做到万无一失。

2.1.5 庇护场所及时开启

区政府积极组织区民政部门、各镇政府进行庇护场所启用工作，全区共开放27个防台风庇护场所，共接纳5359人。各避护所为群众准备了食物和矿泉水，安排相关人员组织管理并准备相关物资，调派综治队员到各庇护场所维护秩序，全天候安排民警、村干部、综治队员为群众提供帮助和服务。

2.1.6 人员转移全面系统

在进行隐患排查的同时，全区第一时间开展对存在安全隐患的群众的转移工作。一是做好各渔船、渔排、海边养殖、施工船舶等海上作业人员的转移工作。7月31日18时共转移人员1869人，其中出海船只563艘、1391人，海边养殖、渔排人员等海上作业人员478人。二是做好临险人员的转移工作。截至8月1日22时，共转移安置临险人员5977人。三是做好旅游景区人员的转移工作。三灶金沙滩、机场周边等临海景点向游客发布预警信息，禁止游客搭帐篷在沙滩过夜，禁止游客下水游泳、出海垂钓。8月1日14时前已关闭全区旅游景点，劝退和转移游客1000多人、车辆100多辆。四是做好地质灾害点附近人员的转移工作。对全区13个地质灾害点逐一排查，相关人员迅速撤离，共撤离30户居民，人员110人。五是做好施工工地附近人员的转移工作。所有取土、施工现场一律停工，通知全区122个工地（86座塔吊）做好防台风准备工作，对存在一定危险性的施工地段进行仔细排查,对临时工棚、材料仓库、围墙、脚手架、深基坑、塔吊等施工设备设施进一步加强修缮加固工作，防止事故发生，做好居住在临时工棚的施工人员安全撤离和安置工作。

2.2 困难与挑战

2.2.1 应急指挥平台实用性不强

虽然金湾区已有应急指挥平台在此次应对台风的过程中，在信息报送、预警发布、人员排查和转移、庇护场所开启及维护方面发挥了一定作用，但是灾害发生后采取防控及救援行动时，应急指挥平台能起到的作用相对

有限，基本上仍以传统的通讯工具报送信息、汇报工作和进行相应指挥。一是反映出金湾区目前的应急指挥平台数据库信息量少且缺乏动态更新机制，功能只停留在日常的管理工作上，在指挥协调和辅助决策等方面开发应用不足，且与各级各单位的应急指挥平台实现互联互通和数据共享推进缓慢。二是应急指挥平台功能有待进一步扩展，防控重大灾害时实用性不强，未能真正启用，难以发挥统一协调指挥的作用。

2.2.2 应急救援队伍建设待加强

一是应急救援队伍集结不到位。金湾区在此次应对台风“妮妲”的过程中，虽然各级领导高度重视，24小时值守，亲临现场一线进行指挥，但一些基层应急救援队伍未能真正集结待命，在一定程度上影响应急救援效果。二是应急救援队伍平时缺乏有效训练。应急救援队伍管理存在待改善方面，对于新入职的应急救援人员未能及时进行培训演练，一方面，思想上重视程度不够，个别人存在松懈、侥幸和麻痹心理，另一方面，对周边环境熟悉不够，在真正救援时可能无所适从，只能根据临时的现场指挥开展工作，难以有效有序进行救援。三是对民间救援队伍缺乏有力政策扶持。首先在政策上未能真正保证民间救援队伍的合法性，民间救援队伍在开展救援时自身需承担一定风险。其次，对于民间救援队伍缺乏应有的经费补贴。民间救援队伍在救援时具有一定的自发性、自愿性和及时性，但长期进行救援会对民间组织和队伍造成一定的经济压力，政府如长期缺乏对其科学补偿与支持，不利于调动民间队伍参与救援的积极性，也可能导致因缺乏经费保障而逐步丧失救援能力。

2.2.3 后勤服务保障配套不够

一是后勤保障不能充分满足应急救援队伍的要求。一方面，灾害发生时缺乏必要的抗灾物资，如沙包、护栏等。另一方面，灾害发生后，无法及时向应急救援队伍提供必要的食物和可供休息的场所，应急救援队伍难以得到良好的营养补充，并进行及时的休憩。开展应急救援工作定会消耗大量体能，需要相关的后勤保障工作予以支持，否则救援工作难以持续有效进行。二是一些后勤保障不能满足受灾人群的需求。在防“妮妲”台风庇护场所开放后，个别庇护场所只有部分管理人员在现场值守，相关的服务措施配套不足，水、食物、衣被、卫生间等基本物资不足，同时必要的医疗保障和救援不到位。若长时间大量人群在庇护场所聚集一方面可能引发避险群众的不满，另一方面可能引发传染病、踩踏、治安事件等恶性的次生灾害。

2.2.4 信息发布机制尚存不足

目前，政府部门可使用的信息发布渠道主要有电视、报纸、微信、微博，均属于大众媒体和新媒体。对于部分流动人员和海上作业人员，由于信息接触度和到达度不够，难以保证所有人员均在第一时间能够掌握准确完整的预警信息，致使在8月1日中午仍发现有渔民出海从事海上捕捞作业。

3 加强应对台风灾害对策建议

3.1 加快综合应急指挥中心建设

金湾区已建成的区综治指挥中心和消防可视化巡查指挥调度平台，为开发建设区综合应急指挥中心提供了基础。今后应加强区综合应急指挥中心建设，一是进一步整合优化资源。整合共享信息网络资源，实现上联省市、下联各镇（街）及各专业应急机构的系统平台，确保突发事件发生时，能通过图像观测、数据分析和信息传输等，及时进行远程分析、指挥调度、快速决策。二是加强监测预警。加强与各部门沟通合作，完善监测和传播机制，做到重大突发事件的预警信息“横向到边，纵向到底”。以区综合应急指挥中心为抓手，完善突发事件预警信息传播网，使突发事件预警信息传播更快更远。三是加强人员管理。按照“平战结合、平台整合、资源共享”的原则，区应急、综治、三防、消防、人防、森防等部门派人实行24小时联合应急值守。区应急办（区政府总值班室）负责统筹区相关部门人员到位和考勤情况，建立健全人员管理、设备维护、运行管理、绩效考核考勤等制度，细化进驻单位分工，实现以制度规范行为，以制度管理人员，提高应急管理工作效率。

3.2 加强应急救援队伍建设

一是加强应急救援队伍的培训演练。依托开办应急管理专业的高校，

广泛运用案例研究、模拟仿真、实战化演练等新技术和新方法，大力组织相关应急救援队伍开展应急管理理论与实务培训。有针对性地集中学习各类自然灾害及防范的相关知识，对防风抗汛的方法、自我保护和措施组织学习，了解各类自然灾害的特点，掌握防风抗讯抢险工作的处置程序和处置措施，熟悉处置行动要领和要求，提升处置突发事件的应急能力。二是加大对民间救援队伍的政策扶持。政府应尽快出台系统的政策措施，对民间救援队伍的地位、作用予以确定，加大对民间救援队伍的政策扶持，对于民间救援队伍，尤其是定位清晰、专业性较强的救援队伍的建设发展给予一定的政策优惠，对于民间救援队伍参与救援给予相应补贴，对于救援成效突出的民间队伍给予一定奖励和表彰，形成以政府救援为主、社会救援为辅的政社企联合协同救援机制。

3.3 健全应急物资保障制度

加强应急物资建设统筹和综合管理，形成布局合理、种类完整的应急物资储备体系，不断提高应急物资保障能力。建立和完善镇级和部门应急物资综合协调保障体系，依托现有网络和应急平台健全应急物资管理系统，致力于达成对各类应急物资储备、监控、预警、调度、补充的信息共享、动态化管理目标。加强应急物资的实物储备、市场储备、生产能力储备等多种渠道储备，形成政府储备、社会储备、企业储备和居民家庭储备等多种方式互为补充、有机协同、共同发展的新局面。建立储备更新、物资损耗等财政补偿政策和核销制度，建立健全应急物资经费保障多元化工作机制，努力形成多种途径相结合的经费保障方式。在应急物资储备仓库方面，对物资种类、数量、保质期限及存储地点等严格登记备案，加强信息化建设，科学管理。

3.4 统筹应急庇护场所建设管理

一是加快应急庇护场所建设工作。制定完善应急庇护场所建设的规范性文件，推动区、镇应急庇护场所专项规划编制，纳入城市建设整体规划体系，进一步完善全区应急庇护场所的建设、认定、管理、监督检查和保障工作机制。完善应急庇护场所建设标准，健全相关管理制度，及时对符合标准的应急庇护场所进行认定。推进各级各类应急庇护场所建设，并做好运行维护、管理和保障工作。制定配套的疏散安置预案，积极开展应急演练，加大宣传力度，推动公众熟练使用应急避护场所。二是加强应急庇护场所的配套措施建设。进一步拓展公共场所的应急避难功能，设置必要的基本生活设施，储备一定数量的水、食品、药品、照明、帐篷等。与区内外的超市、粮油店、食品厂等企业签订代储应急物资书面协议，通过商业储备和实物储备相结合的物资保障方式，完善对各类基本生活物资的紧急调配使用，以保证应急所需。强化对医疗机构单位的统筹协调，与各类医疗卫生机构达成合作机制，确保各类灾害发生时能第一时间赶赴现场并有效开展医疗救援。

3.5 强化应急预案管理与演练

一是完善应急预案的编制修订工作。认真做好基层应急预案的编制工作，切实做到从区到镇到村居基层单位都有预案，使全区形成系统协同的应急预案体系，确保预案层级分明、科学规范、规定具体、可操作性强。应急预案应提出明确的防范措施和处置程序，确保各级、各类应急预案间无缝衔接。根据形势和任务变化，及时动态修改完善各类预案。二是切实提升应急演练实效。创新应急演练模式，大力推广应急预案桌面模拟演练、实战综合演练和“双盲”演练，提高应急演练实效，从“纸上谈兵”转为现场实战，强化演练过程管理，规范应急演练情景设计、方案制定、评估总结等工作，确保演练贴近实际、贴近实战[2]。对于机关、企业、学校、集贸市场等不同的社会主体针对重大风险源开展不同类型的安全演练。特别是要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。落实演练评估制度，根据演练结果对应急预案动态修订、更新，确保预案的持续科学性、针对性和实效性[3]。

3.6 健全完善应急协同联动机制

建立并完善应急联动机制，努力做到军地联动、部门联动、队伍联动、镇村联动，统一调度队伍物资装备，实现指挥流畅，调度有序，应对有力。一是积极配合上级政府开展应急工作。作为县区级政府，首先要协调配合上级政府开展应急工作，确保信息

的上传下达，对上级发布的指令迅速反应，积极配合，确保应急工作的有效开展。二是切实加强部门之间的沟通衔接。充分发挥应急办的综合协调补不足的作用，加强应急、三防、气象、安监、卫生、公安等部门的沟通衔接[4]，努力形成部门间信息共享、统一指挥和快速反应的应急联动机制，增强应对处置突发事件的联动效率，提高应急联动机制运用程度和协同指挥水平。三是加强应急救援队伍的调动协调。政府应在不同职能、不同层级、不同性质的应急救援队伍之间，建立包括应急指挥、信息共享、救援处置、协同配合等在内的专业联动机制[5]。

3.7 加大应急管理工作财政投入

切实加大对应急管理工作的财政投入与保障，制定和完善应对各类突发事件经费保障的应急经费保障预案，确保发生突发事件时迅速投入开展应急救援工作。充分利用政府购买服务等方式，形成多种资金来源相结合的应急经费保障体系，鼓励金融保险业对应急管理工作给予支持，开辟多元化筹资渠道。对受突发事件影响较大的地区和行业及时给予一定的财政支持，研究探索促进应急产业健康快速发展的相关优惠政策措施，加大对民间专业救援队伍和志愿组织的政策和经费扶持，提高应急资金管理的精准性与科学性，提升应急绩效。

4 结语

长期以来，珠海市金湾区在不断预防和应对突发事件的过程中，正在逐渐探索形成一套日渐成熟的应急处置经验和方法。台风过后，应迅速组织开展台风善后工作，对区内水库、山塘、河道、林间道路、绿化带等进行全方位巡查，如发现行道、公路等有树木折断造成道路堵塞和积水的，立即进行解决，保障交通道路正常通行。要严防台风引起的次生灾害，连续暴雨极易诱发山体滑坡、崩塌、水浸等灾害。要做好地质灾害监测，加紧排查整治地灾隐患，保障人民生命财产安全。要加强卫生防疫工作，及时清理垃圾，做好卫生消毒，预防传染疾病，确保台风过后无疫情。要尽快恢复生产生活，全力做好台风善后诸方面工作，尽快抢通道路、电力、供水和通信，修复损毁水利等设施，减少台风造成的损失[6]。及时做好有关舆情的引导工作。在此次应对2016年第4号台风“妮妲”的过程中，经过各方努力，金湾区取得了良好成效，但是也存在一定挑战和亟需改善加强的方面。今后为有效应对台风等自然灾害，金湾区在应急管理方面应注重及时弥补现有不足，切实重视应急能力的系统建设，不断提高应急管理科学化水平，以更好地保障公共安全。

作者单位： 1.暨南大学应急管理系
2.珠海市金湾区应急办

[1]国务院.国家突发公共事件总体应急预案[EB/OL].(2005-01-26)[2005-01-08] http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.

[2]卢文刚.城市内涝灾害管理的问题及对策:以广州市为例[J].中国行政管理，2014，(1)：106 -108 .

[3] Helen Sinclair, Emma E, Doyle, etc. Assessing emergency management training and exercises [J]. Disaster Prevention and Managemrnt,2012，21（4）.

[4]卢文刚等. 城市大型群众性活动应急管理研究[J].城市发展研究，2015，22（5）: 118－124.

[5]康青春等.构建我国消防应急救援指挥体系的探讨[J].中国安全科学学报，2010，20（2）: 64－68.

[6]回良玉.再接再厉，夺取今年抗灾救灾的全面胜利――在国家防汛抗旱总指挥部和国家减灾委员会联席会议上的讲话[J].中国减灾，2010，(9)：4 -7.