刍议不适格父母监护权的撤销与后续保障——以全国首例民政部门申请剥夺监护权案为研究范本

徐　　婧　　戴玉欣江苏警官学院，江苏　　南京　210012

刍议不适格父母监护权的撤销与后续保障
——以全国首例民政部门申请剥夺监护权案为研究范本

徐婧戴玉欣
江苏警官学院，江苏南京210012

近年来，随着徐州“童小玲案”等恶劣事件的发生，父母对未成年子女的监护权已成为人们热议的一个话题。运用法律知识评判父母是否“适格”，对父母监护资格进行深度考量，撤销不适格父母的监护权，逐步成为法律界一些学者深入研究的方向。坚持利益最大化原则，保护未成年人的合法权益，建立健全未成年人后续关怀体制，才能真正帮助未成年人茁壮成长。关爱未成年人的身心健康，加强未成年人生活的后续保障，才能够积极构建和谐社会、推行依法治国。

不适格父母;监护权撤销;判后安置;监护权恢复

一、问题的提出

2015年1月7日，徐州市铜山区法院受理了由铜山区民政局提起的申请撤销法定监护人监护权的案件，成为今年1月1日《关于依法处理监护人侵权未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《意见》)实施后首例申请撤销监护权资格的案件。该案中，年仅十岁的邵某多次被其父邵某某强奸、猥亵，其母亲王某某多年以来对邵某也缺乏照料。案件受理后，徐州市铜山区法院依法撤销邵某某、王某某对邵某的监护权，指定徐州市铜山区民政局作为邵某的监护人，并依据民政局的申请，依法指定张某某为未成年人邵某的临时照料人，同时委托徐州市妇女联合会对未成年人邵某进行社会关护。

近年来，我国频繁曝光出有关监护人侵犯未成年人的恶性案件，很多案件的惨烈程度令人痛心。比如震惊国人的“南京饿死女童案”，由于母亲对监护责任的“忽视”，导致两个幼女饿死家中。又如发生在江西南昌的“洗衣机绞死女童案”，两名女童和父母同时在家的情况下，溺死在自家的洗衣机内，令人惊愕。根据统计数据和网络报道，未成年人受伤害事件数量巨大，这件充分反映了我国父母监护严重失职的现状。

这样的悲剧性事件本可以及时得到干预或遏制，但司法实践中，监护权撤销的判例相当罕见，我国1987年实施的《民法通则》与《未成年人保护法》中关于监护权撤销的相关规定更是被称为“僵尸”条款。2015年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合印发的《意见》生效后，明确了儿童最大利益原则和国家亲权原则，细化了相关的法律规定，增强了具体制度的可操作性，引起了社会高度关注。本文结合《意见》，以全国首例民政部门申请剥夺监护权案为研究范本，提出以下几点思考。

二、撤销父母监护权的前提及行使主体

(一)撤销父母监护权的前提

监护权属于司法范畴是不争的事实。在现代法治社会，公权涉足私权领域尤应谨慎，因此监护权撤销程序需严格限制。各国对启动撤销程序的规定不尽相同，有些国家只要求监护人的行为危害了未成年人的人身财产权益，其监护权就可能被撤销，比如法国、意大利、日本。有些国家则一定要穷尽其他救济措施，比如德国、瑞士和我国台湾。

就我国现阶段而言，公权力介入的实力有限，权利行使的水平、效力都亟待提升，并且剥夺父母的监护权使得未成年人脱离家庭，会给未成年人的成长造成很大的心理阴影。因此，撤销监护人资格只能在其他救济途径无法保障未成年人的最大利益时适用。新出台的《意见》第三十五条明确了法院启动监护权撤销之诉的七种具体情形，条文最后还以兜底的行文方式对可能出现的新的撤销情形做了囊括，这符合当下社会转型期的现实，也利于司法实践操作。但是法院在判决撤销监护人资格时应综合考察撤销情形，并审慎运用“有其他严重侵害未成年人合法权益行为的”之规定。本案中，邵某父亲性侵、猥亵未成年女儿，该行为属于严重侵害，其母亲对女儿多年来不闻不问，实质上存在遗弃的迹象，也是严重的侵害行为。

(二)撤销权的提起主体

1．近亲属及相关单位、民政部门

我国《民法通则》第十六条、《最高人民法院关于贯彻执行＜民法通则＞若干问题的意见(试行)》第二十条规定:“未成年子女无过错的父或母、祖父母、外祖父母、兄、姐以及未成年子女父母所在单位或未成年子女住所地居委会、村委会可以起诉撤销其父或母的监护权。”此次《意见》第二十七条规定了共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位也有权提起诉讼。特别是《意见》第三十条第二款明确规定:“对于监护侵害行为符合本意见第三十五条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。”这次明确民政部门承担提起责任，相比之前法律规定模糊的“相关部门”，有利于突破实例少的现状。本案中，民政部门作为兜底部门，首次向法院提出了撤销申请，这对于实践中监护侵害案件有较大的借鉴价值。

2．检察院

根据上述《意见》第三十条第二款规定，人民检察院可书面建议其他部门向人民法院提起父母监护资格之诉。那么，人民检察院是否可以直接支持诉讼?从国外立法来看，在法国，检察院直接代表国家，作为原告提起未成年人保护案件诉讼，即国家司法机关(法院和检察院)介入未成年人监护之中。此外，意大利、日本以及我国的澳门地区等也采取这种立法模式。笔者建议，我国也可以借鉴这种模式，让检察机关直接参与诉讼过程。

近年来，我国社会经济、司法改革都取得实质性进展，检察机关成为监护权撤销诉讼的提请主体已是形势所需。首先，检察机关作为国家司法机关，在开展案件调查、取证、提起诉讼和出庭辩论等工作方面有较强优势。其次，检察机关大部分业务职能与诉讼相关，并且其检察队伍熟悉法律知识和诉讼业务，拥有强大诉讼资源和丰富诉讼经验，这赋予检察机关诉讼性基础。同时，检察机关具有起诉权，在办理虐待、遗弃案件时，已调查取证的检察机关没有必要再将证据交给民政部门由其提起监护权撤销诉讼，完全可一并提起，节约诉讼资源。最后，由于许多近亲属、邻居害怕监护人打击报复，即使知道监护人侵害未成年人的事实也不敢提起诉讼，检察机关的工作人员人身安全受到国家的保障，因此，可以放心从事相应工作。［1］案件中，邱某的父亲被判处有期徒刑十一年，若检察院在调查取证与提起诉讼的过程中能一并提起撤销监护资格之诉，这不失为一个可行之策。

3．父母

根据被撤销资格监护人的主观态度不同，可分为主动的和被动的父母监护权撤销。所谓主动的父母监护权撤销，是指由于父或母自身客观原因，无法对未成年子女实施有效的监护，甚至可能危害子女人身财产利益损失，从而主动申请撤销自己的监护权。《日本民法典》与《瑞士民法典》均规定了父母可以申请撤销自己的监护权。［2］也有学者认为，父母因客观原因(如重病、无抚养能力、服刑)不能行使监护权导致监护权撤销的情形在我国并不适用，应通过监护、收养、社会保障等方式对未成年子女的生活进行救济，另外也可以建立健全亲权终止、亲权辞任制度予以规范。［3］笔者认为，针对特殊情形可规定父母主动申请撤销监护权，但法院应秉持严肃谨慎的态度，细致探究监护人申请撤销的原因，防止他们逃避监护义务。父或母监护权撤销后，仍无法免除其对未成年子女的抚养义务，即未成年子女仍有权向其父或母要求抚养费用，子女免除对父或母的赡养义务，判决另有规定的除外。

三、父母监护权撤销后的判后安置

(一)指定监护人的范围

根据《民通法则》第十六条第二款、第四款规定，我国目前监护人的范围不仅包括近亲属，还包括相关部门。但是相关部门担任监护人是否合适?

1．父母所在单位

“单位”在《民法通则》构建的监护制度体系中扮演着重要角色，它具有担任监护人的资格。但这角色的设置是《民法通则》出台时中国的社会结构所决定的，在当时，这些制度的安排具有一定的合理性。然而，随着中国社会主义市场经济的发展，单位体制逐渐弱化，单位在监护制度中承担的监护人角色必将顺应形势，最终消灭。如今企业与职工的关系是基于劳动合同确立的平等民事主体之间的合同关系，与过去相比淡化了行政管理的色彩。此外，企业出于利润收支的考虑，鲜有在合同中确定企业担任未成年人监护人情形的，并且如今体制外的企业与职工的家庭越来越疏离，在客观现实面前，“担任监护人的资格”对其而言，成为了有名无实的摆设甚至是负担。此外，国家机关、事业单位和社会团体也逐渐丧失了担任监护人的资格。自20世纪90年代以来，体制内的单位大多从“管理型单位”向“利益型单位”转化，越来越成为“福利共同体”。［4］

2．居民委员会和村民委员会

居委会和村委会均属于基层群众性自治组织，没有独立资金以及专业人员的支持，并且居委会和村委会管理的事务多且杂，难以长期胜任未成年人的监护人。此外，我国《民法通则》第十六条既赋予居委会和村委会监护指定权又明确其可承担监护职责，双重职责加重了居委会和村委会的负担，实则不利于维护被监护人利益。

3．民政部门

这次《意见》中明确指出，在没有其他监护人可以指定及承继的情况下，履行社会事务管理的民政部门要承担兜底责任。民政机关的职能主要是社会事务的管理，像儿童福利院、救助站等机构属于其统领之下。作为行政机关主管的社区服务、社区建设以及社会救助等业务多与未成年人的监护相关联，便于开展对监护的监督和管理。民政部门作为政府的主要职能部门，给付行政占其业务内容相当大的比例，这种职能也有利于民政机关代表国家去履行对包含未成年人在内的弱势群体的给付义务。但必须清醒地认识到，民政机关的规模和编制在短期内难以适量扩大，能否保证兜底责任的到位和实效尚需实践的检验。有学者建议，可赋予民政机关采用行政委托的方式分解和下放有关监护权撤销后的兜底职责。［5］《意见》还规定，民政部门应当设立未成年人救助保护机构，包括救助管理站，未成年人救助保护中心，强调对受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任。这些机构可采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式临时性地关怀、照料未成年人的日常生活。在此事件中，因未成年人邱某的母亲、外祖父母都不愿承担监护责任，法院依法指定民政部门作为其监护人，并依照民政部门申请，指定张某某为临时照料人。邱某比较幸运能得到热心人士照料，但如果未成年人面临无人照料的境地，就只能进入未成年人救助机构等待未知的希望，所以，一方面鼓励收养行为、放宽收养资格的限制(如收养人的年龄、有无子女、收养子女人数等)，另一方面对收养人给付一定金额的补助费，一定程度上能圆孩子一个家庭梦。此外，随着国内公益事业的快速发展，将监护权以委托的方式交给社会组织也符合现实情况。

(二)指定监护人的顺序

《意见》规定:“判决撤销监护人资格，未成年人有其他监护人的，应当由其他监护人承担监护职责。人民法院根据最有利于未成年人的原则，可在民法通则第十六条第二款、第四款规定的人员和单位中指定监护人。指定个人担任监护人的，应当综合考虑其意愿、品行、身体状况、经济条件、与未成年人的生活情感联系以及有表达能力的未成年人的意愿等;没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养”。可以看出，《民法通则》规定的顺序是应当首先考虑的顺序而不是必须的顺序。因此，本案在充分考虑了民法通则规定的顺序，但并未规定需严格依照该顺序，而是规定了“最有利于未成年人的原则”与“根据待定人实际情况原则”，可以说民法撤销了未成年人父母的监护权之后，按照顺序，根据排除的方法，充分结合当事人的实际情况，最终确定由民政局承担邵某的监护责任。［6］

此外，应遵循兼顾未成年人的意愿并有利于其发展的原则。10周岁以上的未成年人作为限制民事行为能力人，已具有一定的判断能力，应参与到剥夺不适格父母监护权、选任新监护人的过程中，并且正常情况下法官不能干预其选择。此种做法符合《儿童权利公约》提出的“儿童有权参与影响到他们自身利益的司法、行政、立法的程序中去”规定，并且响应了《意见》贯彻落实的“儿童利益最大化原则”。本案中，邵某已经年满10岁，其也明确表示愿意跟随临时照料人一起生活，但根据临时照料人的实际能力，为了最有利于邵某发展，为了下一步有效解决邵某的户籍、教育等问题，最终还是确定民政局为监护人。当然，考虑到民政局同意以寄养的方式由张某某继续照料，实际上仍然尊重了邵某的选择。［7］

四、父母监护权的恢复

父母监护资格撤销后，是否可以恢复其监护权?各地的规定不尽相同。以法国为例，《法国民法典》第三百八十一条规定:“被撤销监护权的父或母可以提出申请，结合已发生新的情况，请求法院恢复他们被撤销的权利之全部或一部，但是这种申请，仅在宣告完全撤销监护权或部分撤销监护权的判决成为不可撤销的判决之后至少经过一年，才能提出;如申请被驳回，只有经过一年，始得再行提出之，如在提交申请之前，子女已受安置以准备由他人收养，任何请求均不予受理。”［2］撤销监护权本身的目的是为了让未成年人更健康成长，法律制度对亲情圆整性的本能诉求有必要作出回应。这次出台的《意见》就监护资格的恢复做了明确的规定，分别在《意见》第三十八条、第三十九条以及第四十条予以体现。归纳起来有几个方面的界定:其一，被撤销资格的监护人的自其资格撤销后的三个月至一年内，以书面向人民法院提出申请;其二，对恢复监护人资格的申请应当征求未成年人现任监护人和有表达能力的未成年人的意见，并可以委托有关单位和组织进行调查和评估;其三，人民法院经征求、调查、评估认为申请人确有悔改表现并且适宜担任监护人的，可以判决恢复其监护人资格，原指定监护人的监护人资格终止。此外，《意见》也对诸如性侵、出卖、虐待、遗弃情节严重以及其他侵害未成年人并被判刑较长期限的原监护人做了不得恢复监护权的硬性例外规定。这充分体现了法律原则的底线和刚性，也和制度所谋求的儿童最大化利益原则相一致。

［1］孙威．论我国撤销父母监护制度的提起主体［J］．四川教育学院学报，2012(12):28．

［2］张加林．父母监护权撤销制度研究［J］．学术论坛，2010(5):232．

［3］田小江．论亲权剥夺制度之完善［J］．人民论坛，2011．

［4］李云波．“单位”在监护制度中的角色转变［J］．青少年犯罪问题，2015(5):6．

［5］彭刚．剥夺与回归:我国未成年人监护权撤销制度的建构机理及其完善［J］．宁夏社会科学，2015(4):191．

［6］赵光．健全完善未成年人监护制度——基于2014年四部门＜意见＞的启示［J］．法治建设，2015(3):46．

［7］王牧，姬广勇，高晶．民政局可申请撤销未成年人父母的监护权并成为监护人［J］．人民司法，2015(14):29．

D923

A

2095－4379－(2016)04－0023－03

徐婧(1994－)，女，江苏常州人，江苏警官学院本科在读，研究方向:法学;戴玉欣(1995－)，女，江苏宿迁人，江苏警官学院本科在读，研究方向:法学。