民主的悖论：20世纪40年代甘肃乡镇保长民选及其异化

柳德军

(山西大学　近代中国研究所，山西　太原　030006)



民主的悖论：20世纪40年代甘肃乡镇保长民选及其异化

柳德军

(山西大学近代中国研究所，山西太原030006)

摘要：抗战后国民政府迫于舆论压力，开始沿承总理遗教，实施“宪政”统治。为了使其宪政之治初备民主色彩，国民政府决定将乡镇保长的产生模式由委派制转变为选举制。甘肃乡镇保长民选亦在国民政府的一再催促下于1945年开始实施，然因其地僻处西陲，财力、人力均极缺乏，民众思想陈陋痼弊，乡镇保长民选一开始便举步艰难。加之内战的爆发和田赋兵役的持续加重进一步加剧了村民与乡镇保长的矛盾,乡镇保长职位不再成为乡村精英竞逐的对象，随选即辞或被迫就任者屡见不鲜，本欲借助选举以提高乡镇保长素质的民选制度却进一步加剧了乡村权力结构的失衡。面对乡镇保长群体性劣化和乡村秩序的紊乱，甘肃省政府在内战尾歇之际被迫将乡镇保长的产生模式再次由选举回溯为委派。乡镇保长民选的异化及最终失败的结局，宣告了国民政府在天时、地利、人和均处不利的时境下试图通过民主的幻象来挽救日趋消亡的政治声誉，其结果只能是一场民主的滥觞。

关键词：国民政府时期；乡镇保长；民主选举；甘肃省政府

抗战后的中国政局风雨飘摇，国共内战一触即发。抗战的胜利并未给中国人民带来一个和平安定的生活环境，相反，新一轮的战争将再一次考验着中国人民的承受力和忍耐度。面对战后全国人民对和平的殷切期望，重返南京的国民政府为了赢取舆论民心，开始沿承总理遗教，实施“宪政”统治。然宪政之基在于地方自治，如何在基层社会贯彻自治精神并使其初具“民主色彩”，国民政府将目光集中在乡镇保长的选举上。因为在时人眼里“民主就是选举,选举就是民主。有了选举就有了民主，没有选举就没有民主”*王振民：《关于民主与宪政关系的再思考》，《中国法学》2009年第5期。。然而，战后的中国社会艰难困窘，战争与贫穷始终困扰着这个辽阔的国家，国民政府推行基层政制民主化的努力，无论基于何种理由，都难以找到一片适宜于生存的土壤。而乡镇保长民选的异化及最终失败的结局，宣告了国民政府在天时、地利、人和均处不利的环境下试图通过民主的幻象来挽救日渐消亡的政治声誉，其结果只能是一场民主的滥觞。以往研究者对于民国时期保甲制度的研究主要集中在制度本身及社会层面的影响*对于这一问题的主要研究成果有：朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社1994年版；冉绵惠：《民国时期四川保甲制度与基层政治》，社会科学文献出版社2010年版；张济顺：《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》1996年第1期；王先明：《从自治到保甲：乡治重构中的历史回归问题——以20世纪三四十年代两湖乡村社会为范围》，《史学月刊》2008年第2期，等。，而对乡镇保长群体的研究缺乏应有关注，对乡镇保长民选制度的研究则更为少见。有鉴于此，笔者以甘肃省档案馆馆藏之乡镇保长资料为中心，以乡镇保长民选为契点，系统梳理20世纪40年代甘肃乡镇保长由委派转变为选举，再由选举回溯为委派的历史进程，并在此基础上进一步分析国民政府推行基层政制民主化的努力及其限度。

一

在国民政府的行政体系中，国家权力的末梢不再是王权时代的县政府，而是国民政府在保甲制度推行中设立的乡镇公所。乡镇保长作为国家行政体系的组织细胞，成为执行各种政令不可或缺的一份子。在国民政府的政制视阈内，无论乡镇公所抑或保甲公所，他们都是保甲制度的有效组织，而国民政府正是凭借这些组织将国家权力渗透于基层社会，从而加强对基层社会迅捷有效的管理与控制。

回溯20世纪三四十年代保甲制度的发展轨迹，不难发现，南京国民政府推行的保甲制度不再是中国传统保甲制度的翻版，而是当中国被卷入国际化的巨潮之后，面对西方政治制度与思想文化的强烈冲击而产生的一种自觉式的反应：即试图将西方基层民主模式之自治与中国传统基层控制模式之保甲融为一炉。虽然国民政府的这一政治理想看似完美，然任何一项政治制度的改革归根结底均将以人为本。“普通常有以‘人治’和‘法治’相对称，而且认为西洋是法治的社会，我们是‘人治’的社会。其实这个对称的说法并不很清楚的。法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力的支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治’，并非没有人的因素。”*费孝通：《乡土中国》，生活·读书·新知三联书店1985年版，第48页。正所谓“法由人立”，“法赖人行”，“所谓王安石治法虽善，终为无治法之人而归败绩”*⑤⑥宰时：《新县制之研究与人事之关系》，甘肃省档案馆藏，档号：15-9-7。。因此“有合理之制度，尚须有健全之人事，苟所用非人，则不啻交利器与拙匠之手，不徒无益，反收偾事。”⑤蒋介石对此亦有感触：“为政之道，首在得人，人事之成否，即效能之高下与政治之成败所连。”⑥可见制度执行者素质之良寙，对于一项政治制度的改革和推行影响甚巨。正是鉴于人事问题的重要性，国民政府在推行保甲制度的过程中，一方面通过各种法令制度对乡镇保长的行为进行规范约束，另一方面则以转变乡镇保长的产生模式来对其群体加以改良。

1932年南京国民政府重置保甲时规定，乡镇长的产生主要由县政府委派，并呈报该省民政厅备案；保甲长的产生虽表面上由当地民众选举，但事实上仍由乡镇公所推荐，由当地素孚声望且家道殷实之人担任，并呈报县政府备案。至于乡镇保长贤与不肖，“当县长的多半是照例不管，随便委任。还有些县长甚至专找些坏虫去充任，因此才可以上下呼应，狼狈为奸，当乡镇长的，只要一张委状在手，于是在乡坝里，就可以作威作福，刮尽地皮。”*保自春：《关于人民选举乡镇长》，《现代农民》1944年第9卷第13期，第13页。对此情形，时任甘青宁监察使的戴槐生亦有感触：“洮河陇南各县吏治，亟待整顿，盖县长对省府政令，例多敷衍，无切实奉行者。而县以下之区长，多不识字，对政令不但多不了解，且挟势横行乡里，民受其殃。”*戴槐生：《巡视陇南公毕返兰》，《申报》1936年4月24日，第7版。为了推进基层政治改革，增加行政效率，1939年9月19日《县各级组织纲要》对乡镇保长的产生模式进行了如下修订：(1)保设保民大会，选举保长，乡镇设乡镇民代表会，选举乡镇长。(2)保民大会的出席人员以户为单位，每户出席1人；乡镇代表会的代表由保民大会直接产生，每保选举代表2人。国民政府称，这种规定只是为了适应我国目前农业社会的实际情形，求其简便易行的初步规定，如果将来自治事业行有成效，则将依据《纲要》第六条之规定，“中华民国人民无论男女，在县区域内届往六个月以上，或有住所达一年以上，年满二十岁者，为县公民，有依法行使选举、罢免、创制、复决之权。”到那时乡镇保甲的民意机关一定将以个别的公民为单位，行使直接民权*高清岳：《新县制下乡镇保甲组织之检讨》，《地方自治半月刊》1940年第1卷第12—13期合刊，第12页。。国民政府之所以如此改制，则是鉴于过去乡镇保长的人选困难，往往贤者不为，为者不贤，基层政权机构往往被土劣把持操纵，违法舞弊，残害人民，而上级机关又不易纠察。如果设立民意机关，就可以运用民主方法，采取民主监督制，使直接发生利害关系的全体人民公开选举，以此产生出优良尽职的乡镇保长。然而，民意机关的设立并未改变乡镇保长对一切事务的执行仍然只以上级命令为依据，并未通过乡镇民代表会和保民大会。究其原因，一则因地方行政基层人员唯恐乡镇民代表会和保民大会的健全，使他们不能假借政令，殃民自肥。二则民众对于乡镇民代表会和保民大会的认识只停留在听报告、签受命令而已，并没有给他们更多可以发挥权力的机会*秦柳方：《乡村长实行民选问题》，《国民公论》1940年第4卷第8期，第272页。。尽管如此，乡镇民代表会和保民大会的成立标志着国民政府的保甲制度开始在自治精神的规约下朝着民主的方向发展，虽然这种民主意象的背后蕴藏着诸多的政治目的。

新县制实施后，国民政府即要求各省办理乡镇保长之民选工作，然由于受诸多因素的影响，甘肃省政府直至1944年底才开始着手此项事宜。1944年11月10日国民政府内政部函询甘肃省政府：“查乡镇组织暂行条例规定，乡镇长、副乡镇长及保长、副保长分别由乡镇民代表会及保民大会选举，贵省此项选举已否开始办理，利弊得失如何？又关于办理此项工作，除乡镇组织暂行条例已规定者外，是否有由中央另颁补充法规之必要。”*④内政部公函：《函请将贵省办理乡镇保长选举情形见示由》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。对于内政部的询问，甘肃省政府回函称：“查三十三年度本省正赶办县各级民意机构之建立，尚未办理乡镇保长选举事宜，拟于三十四年由各县市择条件优越之乡镇先行试办，如有成效，再推广其他地区，并定于上半年现行试办民选保长副，下半年再试办民选乡镇长副，经将实施限度及实施方法厘订编入本府三十四年度工作计划。至补充法规似应有中央颁布之必要，俾各级办理人员有所遵循步骤。惟本省教育尚未普及，人才缺乏，乡镇保长资格不宜过高，以免选举时发生困难，所以选举程序及方式亦宜力求简便易行，而予以弹性之规定，俾地方有权力伸缩之余地，不致为法所拘。”④由此可见，虽然国民政府从1940年起就要求各省办理乡镇保长民选事宜，但在异常艰难的抗战年代，各省对于此项政制变革不得不一拖再拖，直至抗战胜利在望，国民政府才将注意力再一次集中到这一基层政制的改革上。

在内政部的督促下，甘肃省政府决定于1945年开始办理乡镇保长选举事宜，并制定了《甘肃省政府三十四年度工作计划关于民选乡镇保长条文》，从3个层面对甘肃乡镇保长民选事宜作出说明。一、创办缘起。“查本省各县市乡镇民代表会、保民大会三十三年内均已办成，主为训练人民行使人权、提高参政兴趣及健全乡镇保基层干部起见，所有乡镇保长副亟应依法实行民选，以符规定。”二、实施限度。“查民选乡镇保长副事属创举，深恐办理稍有不善，致滋流弊，为慎重起见，应由各县市择条件优越之乡镇先行试办，如有成效，再推广其他地区，并于上半年各县市先行试办民选保长副，下半年再试办民选乡镇长副。”三、实施方法。“选举保长副、保长方面：1.各保保民大会举行达六次以上，经县政府考核完毕者，得选举保长、副保长。2.就本保公民中经已任公职候选人检覆及格者选举之，本保公民中如符此项及格人时，应依照乡镇组织暂行条例第五十四条之规定办理。3.保民大会应加倍选出保长、副保长各两人，由乡镇公所呈请县政府圈定委任之。选举乡镇长副方面：1.各县民选保长、副保长办理确有成效，各乡镇民代表会举行四次以上，甲种公职候选人检覆及格完竣，经县政府考核优异，呈由省政府核准者，得实行民选乡镇长副。2.乡镇民代表会选举乡镇长副时，应就本乡镇公民中经甲种公职候选人检覆及格者选举之。3.乡镇民代表会应加倍选出乡镇长副各二人，缮具各种履历表，由各县市政府呈请省政府圈定委任之。”*《甘肃省政府三十四年度工作计划关于民选乡镇保长条文》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。

由上可知，初办选举的甘肃省政府为了稳妥起见，在不违背原则的前提下首先择区试办，同时为了保证乡镇保长的质量，要求乡镇保长当选人数加倍而有所选择。然而，择区试办却遭到了内政部的反对，而当选人数的加倍亦为此后的乡镇保长选举增添了诸多困惑。1945年9月内政部再次函电甘肃省政府称：“查抗战已告结束，今后地方工作，应以完成自治为先务，而举办乡镇长副及保长民选，实为推进自治之主要过程。贵省各县市虽以文化水准不甚齐一，人民政治兴趣有欠浓厚，对于此项事务，开始办理时，限于事势，自难望悉符理想。然国策所关，似不便先择少数乡镇试办，候著有成，效及各地，教育发达然后普遍举办，致稽地方自治之进行。所有缺点尽可于办理过程中随时督导，加以改进，以期宪政基础早日奠定。”*《内政部快邮代电渝民字3917号》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。在内政部的催促下，1946年3月，甘肃省政府决定在全省各县普遍推行乡镇保长民选制度。正如甘肃省政府主席谷正伦所说：“现值宪政伊始，还政于民之际，乡镇公所为自治领导机关，而乡镇长之产生似应由人民选举贤能素孚众望者担任为宜。”但本省各县除一部分乡镇“业经试办，成效颇佳外，而其他各乡镇长仍属委派，以致意见纷岐，工作难达时代之要求。兹为健全人事组织，亟宜普遍民选乡镇长，方能促进地方自治，完成建国工作。”*③《准兰州市参议会函请普遍实行民选乡镇长以符民治一案请鉴核示遵由》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。因此甘肃省政府决定“本府本年度工作计划内亦订定全省各市县局乡镇保长一律普遍实施民选”，并分令各市县局遵照，切实办理③。同年7月，甘肃省政府颁发了《甘肃省各县市局办理区乡镇长选举应行注意事项》25条，决定将1945年试办民选的乡镇保长一律改选。并通令各县称：“案查本省各县市局上年试办民选乡镇长办法，规定乡镇长选二人呈由本府核定一人，保长选二人由县市府核定一人，与民选乡镇长办法不合。刻各县市已普遍实施民选乡镇长，所有上年试办之民选乡镇保长似应通饬一律另行改选，以符规定。”*《为签呈上年试办之民选乡镇保长应通饬一律另行改选以符规定请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。

就在甘肃省政府积极筹备民选乡镇保长之时，内政部再次特电催促甘肃省政府称：“奉主席手谕，将各省实施乡镇保长民选情形迅速呈核，贵省实施情形如何，请依下列各项：一、已成立乡镇民代表会及已举办乡镇保长民选之乡镇数字；二、全省所有乡镇保长，预计须在何时始可完全出自民选；三、已否订有乡镇保长选举单行规章；四、各县举办乡镇保长民选之年月；五、各地举办乡镇保长民选之实施情形；六、各地实施乡镇保长民选有何困难及流弊；七、地方公正士绅及优秀青年，是否踊跃竞选；八、各候选人有无利用不当及非法方法竞选情事；九、民选乡镇保长素质是否较未民选前为高；十、各县政府及人民对乡镇保长民选之观念如何。请迅速分别县市查报，并请将一、二、五三项提前电复。”*《南京内政部致甘肃省政府函电》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-620。

二

国民政府为何要将乡镇保长的产生模式由委派转变为选举，而且办理得如此迫切呢？事实上，这与战后中国国内政治的剧烈变动紧密相连。因为抗日战争的爆发“完全改变了国共两党政治斗争的条件。问题变成了那个党能在这个国家的农业比较重要而现代化程度较差的地区，最充分地动员民众，建立军事力量，战争使这种竞争从官僚政治的现代化转向社会革命。”*[美]费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史》下卷，中国社会科学出版社1994年版，第11页。

自抗战进入相持阶段后，蒋介石便将注意力由对外转向对内，如何在中国取得合法有效的领导地位成为其考虑的首要问题。1939年9月9日国民党参政会一届四次会议召开，蒋介石在开幕词中为此次会议设置了三个议题：集中人力，建设后方；加强军事，争取胜利；注意国际形势，推进战时外交。尽管蒋介石闭口不谈结束党治与实行宪政，但参议员提交的众多提案还是将会议的主题拉到结束党治与实施宪政上。为了使宪政之路在预设的轨道中运行,在蒋介石的允诺下，由国民党籍的参政员孔庚等59人联署提交了《请政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议案定期召集国民大会制定宪法开始宪政案》。内称：“抗战两年，所流者全国国民之赤血，所竭者全国国民之脂膏，在现在党治之下，政府仅能对党负责，对全国国民几无责任之可言。”为此国民政府必须重视民意，珍重民力，实施如下措施：“一、由政府授权国民参政会本届大会，推选若干人组成宪法起草委员会，以制定一可使全国共同遵守之宪法。二、在国民大会未召集以前，行政院暂时对国民参政会负责，省市县政府分别暂对各级临时民意机关负责。三、于最短期内颁布宪法，结束党治，全国各党各派一律公开活动，平流并进，永杜纠纷，共维国命。”*孟广涵主编：《国民参政会纪实》上卷，重庆出版社1987年版，第596页。然此时抗战正酣,宪政之议只能成为文牍案卷。

太平洋战争爆发和美国参战进一步坚定了蒋介石抗战必胜的信念，也加速了其对战后国内政治的安排。蒋认为随着抗战的胜利，由“训政”进入“宪政”无疑是国民政府赢取民心、奠定统治的不二选择。然如何才能实现宪政之治？完成地方自治无疑是其通向成功的康庄大道，因为地方自治是“宪政制度的最重要的成分，没有地方自治，宪政制度只是徒具其表的形式”*Min Tu-ki,NationalPolityandLocalPower:theTransformationofLateImperialChina,Cambridge,Mass,1989,P.159.。对于宪政与地方自治的关系，孙中山在《建国大纲》中早有论述。“凡一省过半数以上之县皆达成完全自治者，则为宪政开始时期”及“全国有过半数省份达至宪政开始时期，则开国民大会决定宪法而颁布之”*高经：《推行宪政促进地方自治平议》，《新中华》(复刊)1944年第2卷第11期，第5、7页。。胡汉民在1929年国民党三大开幕词中也称：“所谓训政，是以党来训政，是以国民党来训政。在训政时期中，国民大会的政权乃由本党的全国代表大会代行。”为了将来实现宪政，训政期间“最重要的就是要靠实现总理所详细规定的地方自治了。地方自治实在是人民的一种基本团结、基本组织。有了这个组织以后，众人才能变成人民，才能谈到一切民权的行使。”*荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第617—618页。由此可见,地方自治与宪政实同为民权运动之产物，宪政之基础。“人民政治兴趣、政治能力及政治道德，固有赖地方自治之培养训练，而地方自治又必借宪政为之领导促进与保障，二者实相辅相成，互为表里，无先后之可争。而以地方自治充实宪政，以宪政促进地方自治，乃今后中国政治建设的必由之路。”③高经：《推行宪政促进地方自治平议》，《新中华》(复刊)1944年第2卷第11期，第5、7页。

然而，自20世纪30年代初南京国民政府推行保甲以来，地方自治被遗落于历史的角落。虽然国民政府表面上为遵循总理遗教而不得不对地方自治时加提及，但事实上地方自治在基层社会中已失去了往昔的光彩。在抗日战争还未结束而国共竞逐日趋激烈的特殊年代，如何借用保甲制度来加强对基层社会的有效控制，充实与中国共产党最后摊牌的力量，同时又使这一传统制度披上民主的外衣，保甲制度与地方自治的融合便成为国民政府解决这一难题的理想选择。正如梁漱溟所说，在消极散漫的中国乡村社会步入近代以来，随着交通的发达和欧风美雨的浸润，已经很难维持原来的模样，“要求中国复兴，必定要转到一个新的方向去，什么新的方向呢，就是要由消极的境界转到积极的境界，由散漫的状态转到组织的状态，这样新生活的转变，才是实行地方自治的精义所在。”*梁漱溟：《中国地方自治问题》，《苏声月刊》1934年第1卷第5期，第91页。

虽然国民政府曾致力于保甲与自治的融合，但仅仅理论层面的融合并不能解决面临的现实困局。为了能使现有的基层政制确具民主色彩，国民政府便将希望寄托在乡镇保长的民主选举上。尽管这一单调的民主模式不能尽显国民政府改革基层政制之本意，但即使这样简单的民主表达在辽阔封闭的中国农村也不见得能够顺利推行。因为“形诸法制如欧洲所有者，始终不见于中国”，“权利自由这类观念，不但是中国人心目中从来所没有的，并且是至今看了不得其解的”*陈序经：《选举，宪政与东西文化》(二)，《现实文摘》1948年第1卷第9期，第9页。，何况乡镇保长民选制度在理论上亦遭到了时人的质疑。他们认为军政时期及训政时期最先注重者“在以县为自治单位，盖必如是，然后民权有所讬始，主权在民之规定便不至成为空文也。今于此忽之，其流弊遂不可胜言。”第一，“以县为自治单位，所以移官治于民治也，今既不行，则中央及省仍保其官治状态，专制旧习何由打破。”第二，“事之最切于人民莫如县以内之事，县自治尚未经训练，对于中央及省何怪其茫味津涯。”第三，“人口清查，户籍厘定，皆县自治最先之务，此事已办，然后可言选举。今先后颠倒，则所谓选举，适为劣绅土劣之求官捷径，无怪选举舞弊所在皆是。”第四，“人民有县自治以为凭借，则进而参与国事可绰绰然有余裕，与份子构成团体学理乃不相违，苟不如是，则人民失其参与国事根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。”*郑拔驾：《宪政与地方自治》，《台湾训练》1947年第5卷第5期，第20页。虽然上述说法不无道理，但事实上则是以短视的目光误读孙中山的思想。在孙中山看来，如果想让中国的政治达到民有、民治、民享的地步，即须从最下层做起。实行地方自治，使人民有参与本地地方政治事务的机会，直接选举地方的官吏，自由制定地方的法令，独立经营地方的特种事业，人民并得运用四个政权(选举、罢免、创制、复决)以监督促进地方的政治效率。以其本人话来说：“地方自治者，国之础石也，础不坚，则石不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治。”*庄心在：《中国政治建设与地方自治》，《新声月刊》1931年第3卷第3期，第3页。可见，孙中山的地方自治思想并非仅仅局限在县一级，相反，培育乡民四权意识，选举乡镇保长才是其自治思想的核心内容。

事实上，国民政府将乡镇保长的产生模式由委派制转变为选举制，除了迎合国民党即将由“训政”迈向“宪政”的政治因素外，也隐含了国民政府对乡镇保甲人员素质的深切关怀。在近代中国推行的各种政制改革中均会遇到一个致命的问题，那就是人才的选拔与任用。观诸民国乡镇保长之现状，诚如时人所称：“沿至今日，去古愈远，人心愈坏，而地方保甲愈趋愈下，其弱者顶名充数，一无能为；其强者则交结官差，私通胥吏，或曰县中某头脑其亲戚也，衙前某先生其好友也，乡愚无知，以为与官府声气相通，不敢稍有触犯，以罹咎戾，于是乎擅作威福，鱼肉乡间。每节须送节规者有之，做寿分帖苛派礼物者有之，稍有事端，便生枝叶，肆其贪狼之性，逞其狡兔之谋。其在名乡望族，或尚敛迹而不敢恣肆，倘在穷乡僻壤，去城较远，官府耳目有所不及，则若辈更肆无忌惮，无所不为矣。”*《旧报新抄：地保》，《申报》1940年8月1日，第12版。这种不良现象之存在，“大之足以妨得国策的贯彻，小之亦使地方有志人士不屑置身于地方政治，人才既不肯到乡镇，于是基层政治永无起色。”*《社评：改进地方基层政治》，《申报》1943年3月14日，第2版 。

国民政府推行地方自治，其目的就是要求地方人民处理地方事务，以避免上述问题的再度发生。然中国地大物博，人口众多，如果想让如此众多的民众处理自己的事务显然不切实际，这就需要“少数思想清楚、精力强健的现代化人物”为之代表。但20世纪40年代的中国民众智识水准“普通低浅，知识青年竞向城市活动，乡村社会的文化和经济都操纵在土豪劣绅的手里，人民自身对自治漠不关心，一切旧势力的活跃足以窒息这萌芽的自治运动而有余。所以过去推行自治，其结果不出二途：或是成立了机关，但无实际活动，所谓自治，名存实亡；或是自治机关由土豪劣绅支持，使得土豪劣绅的统治合法化、衙门化。在老百姓看来，根据自治条则产生的乡长、区长，仍不过是昔日之保正、团总等等的化身而已。”*陈柏心：《完成地方自治的途径》，《现代读物》1939年第4卷第4期，第40—41页。同时上级委派的乡保长，“常以政府一员的姿态出现，一切政令设施，都是自上而下，一味以命令为主，而不问民情的是否适合，只求功令的敷衍，而不顾民众的要求如何，因是要想动员而不能彻底，即令努力推行，亦无法获得置效。”*秦柳方：《乡村长实行民选问题》，《国民公论》1940年第4卷第8期，第271页。加之“近年以来，差傜繁兴，乡务特忙，支应军差，尤为难事。稍有不周，便遭凌辱，因之对乡长一职，率多裹足不前，视为畏途。”*郭昌龄：《关于乡镇长》，《乡村工作》1937年第6期，第18—19页。“稍有资产或稍有知识者，皆逃避一空，不肯承乏。而夤缘得此者，又擅作威福，以土皇帝自居，一保或一甲之人，皆不得聊生。”*成骏：《湖北农村杂写》，《申报》1936年4月8日，第8版。有见于此，国民政府决心借用民选模式以改良已处劣化的乡镇保长，并认为民选的乡镇保长或能“充分代表民意，深知民间疾苦，为民众所拥护，受民众的爱戴，动员工作固能顺利进行，民力也易于发挥”⑦秦柳方：《乡村长实行民选问题》，《国民公论》1940年第4卷第8期，第271页。。

三

综上所述，国民政府将乡镇保长的产生模式由委派转变为选举，其目的固然是为了争取舆论民心、迎合宪政之需；但同时亦想借用民选的方式彻底清除原有委派之乡镇保长的种种弊病，为乡村社会治理添加一种新的领导力量，并在此基础上缓解民众与乡镇保长之间的紧张关系。然而，国民政府的这一政治理想能否实现，面对国民政府功利激进之态度，时人评论称：“选举的意义在求才，而不在骛名，粗制滥造的选举，只在骛名，而非求才。欲速则不达，这句话固然可以作为故意拖延选举的借口，但无计划、无步骤的选举，适足以偾事。”*王蕴卿：《论民选保甲长之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7页。事实证明，上述说法实非危言耸听。自1946年实施乡镇保长民选以来，“曾经造成许多使人啼笑皆非的场面。假造民意的选举票一大把一大把塞进选举柜，两个集团因为势均力敌，竟因此造成团殴的场面。”之所以会出现如此怪现象，是因为“中国人民一向不习惯民主国家人民应享受的权利，对于民意选举向来更漠不关心。因此，虽然政府已经把选举权交给人民，但人民大多都没有好好地运用这个基本权利。”*十郎：《谈“选举”》，《申报》1947年7月12日，第2版。正是源于上述问题的诸多制约，甘肃省政府在内政部的不断催促下仓促实行普遍民选，一开始便遇到了诸多困难。

第一，民选乡镇保长对于偏僻闭塞的甘肃乡村来说简直是“千年未有之巨变”，毋庸说普通乡民，即使县政府行政人员对于民选之事亦闻所未闻，试办之初，未免疑虑重重。加之民选初行之时，制度本身的不健全及朝令夕改，更使执行者茫然若失。时人评论称：“十年以来，许多人感觉尽管乡、镇、村、闾、邻等编制已经改名为乡、镇、保、甲，但是据行政当局的报告，除了广西省已普遍实行保长民选，安徽省已开始试行民选保长而外，其余各省县市的保长，不免大多数仍由政府委派，即使有的省份实行民选乡镇保长，仍不过是选出加倍人数呈送政府择委。”⑩王蕴卿：《论民选保甲长之重要性》，《民治》1945年第1卷第3—4期，第7—8、7页。甘肃省在试行民选乡镇保长时情形亦是如此。

第二，甘肃地处西北边陲，地瘠民贫，教育文化极为落后，要想在这一乡村区域选拔出一批品能兼优的乡镇保长，无疑于水中望月。因此甘肃各县之民选乡镇保长虽然表面上实行民主选举，但实际上却是“换汤不换药”，民选的乡镇保长仍大多由原来的乡镇保长充任。例如1946年庄浪县政府代电称：“本县民选乡镇长于奉令办理后，即发动党团各学校力量，宣传鼓励地方公正士绅及具有革命性之有为青年踊跃竞选，同时一面通告登记候选人并公布选举日程，一面根据颁发注意事项订定各乡镇应行注意事项、选举日程表，并制发各项应用表册、选举票等分饬各乡镇公所遵照，积极准备，扩大举行。自八月十六日开始选举，由县长并派员会同党团参议会负责人依照日程表亲赴各乡镇监选，及函请各乡县参议员就地参加指导选举，截止本月二十日，本县维新、卧龙、宁阳、安东等四乡镇长副已依法选出。经核当选人均为青年党团员，悉曾任公教人员多年，资历多佳，尚属合法。至选举时会场秩序严整，并因扩大宣传，人民情绪颇为兴奋。”*《庄浪县政府快邮代电》，甘肃省档案馆藏，档号：15-14-113。不难看出庄浪县政府对于此次民选乡镇长赞誉有加。然而，庄浪县民选的乡镇长果真是当地有为青年？庄浪县长陈永康在随后的呈电中道出了实情：“本县定于八月无法开始选举乡镇长，据卧龙等乡镇民代表会呈请，以乡镇长责繁任重，本乡人才缺乏，稍不胜任，贻误实深，为利公便民计，拟恳仍选举现任乡长连任。”*《庄浪县呈甘肃省政府电》，甘肃省档案馆藏，档号：15-14-113。对此甘肃省政府认为，“查籍隶本乡镇之现任乡镇长原有被选权，如果当选，自可连任”*《甘肃省政府代电》，甘肃省档案馆藏，档号：15-14-113。。由此观之，迫于政治、经费、人才等诸多因素困扰，20世纪40年代甘肃各县所谓的乡镇保长民选其实仍不过是新瓶装旧酒，名异而实同。

第三，甘肃各县乡镇保长民选的主动权和决定权始终掌握在少数人的手中。由于民国时期的甘肃乡村社会仍然延承着封建时代的乡村治理模式，士绅阶层与知识份子掌控着乡村社会的政治、经济命脉,在中国乡村社会的等级体系中，无论乡镇保长的产生模式是委派还是选举,其结果均将代表少数精英的利益。但事实上，乡村精英的利益并非与普通民众的利益完全相悖。首先让我们看一看当时民选的乡镇保长是何许人？1946年4月据皋兰县北辰乡民称：该乡“第五保第八甲民户张子述者，出身军人，前在国民革命第五路军总司令部属充军，做事勇敢，忠诚朴实，为长官素所赞许者也，时赐奖章，以资其功。后因作战代伤，下伍旋里，自该张某到吾乡之后，仗义疏财，专为慈善，亲老扶幼，言辞和悦，拯危救困，本乡长幼男女勿不钦敬感怀，诚吾乡公正之伟人也。曾在赵老湾募缘化布，修建庙宇，又在沟中募建佛堂，见义勇为，虽死不辞。吾乡去岁大旱，饿殍盈野，张某即以身作则，办理荒旱，亲至邻华堂处，不非口舌，不辞劳苦，敦请邻君施舍白米百石，每人分散二斗，此情此德，不啻再造。所作之善，不能尽述，张某一身清白热心，赴汤蹈火，亦所不避，诚吾乡贫民之救星也，是以公举。”*《呈为公举得人忠诚朴实服务热心公众选举得专委任事》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-664。可见该乡所举之张某不仅拥有充军的经历，殷实的家资，而且在当地也有一定的声望。这种乡村精英不仅能够得到乡民的普遍认同，同时也能得到乡村士绅和政府的信任。透过甘肃乡村社会的政治实景，我们仍能看到这样一种场景：虽然欧风美雨飘荡在中国社会已近百年，但地处西陲的甘肃乡村仍然延续着传统的经济形态和生产方式，制度的变革仅仅改变着基层政制机构的名称，却未真正触及到乡村社会治理的内核和本质。在自给自足的农业经济形态下，普通乡民与乡村精英的利益在某种程度上仍然是吻合的,这种利益的吻合亦决定了民选乡镇保长应有的标准。

相反，如果当选的乡镇保长不能符合乡村社会的这一标准时，无论是乡村士绅、知识阶层，还是普通民众均会伸出弹劾之手。1946年8月当陇西县云田乡民得知该乡民选乡长为雷虎卿时，即联名呈请甘肃省政府称：“窃查云田乡奉令选举乡长，结果雷虎卿为乡长，究其原因，地方劣绅李馪勾结赵凤翔及雷虎卿三人大花金钱，设摆酒宴，邀本保乡民代表活动乡长。唯查该代表多系先年保长，劣绅李馪任意挑拨，故不以民众意见，而以狼狈为奸，渔利自肥，失了民意主旨，误了选举规则。又查赵凤翔、雷虎卿皆先年乡长，种种贪污案件民等告发县府及专署者不胜枚举，即被勒令停职，县府有卷可考，迄今悬案未结，依法不宜当选。再查李栋、李馥品学兼优，秉公正直，人地相宜，按照当选法规，李栋为正乡长，李馥为副乡长。”*《为呈报陇西县云田乡选举乡长雷虎卿悬案未结依法不宜充任由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-651。云田乡中心国民学校校长唐仲藩，教员雷霖、李彬、李馥、王俊杰等亦呈报甘肃省政府：“窃查陇西云田乡选举乡长，结果雷虎卿为正乡长，李栋为副乡长。唯查雷虎卿曾任过云田乡乡长，民众多不满意，言旧案未结不应当选，但旧案是否结束，职等不明，迩来本乡一般民众情形风潮迭起，大不安宁。职等因雷虎卿人地不宜，上恐误公，下怕累民，依照地方实际情形与民众意念，李栋为正乡长，李馥为副乡长，方可上不误公，下不累民。”*《为恳请陇西云田乡选举乡长实情伏乞核准由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-651。从雷虎卿个人简历看，雷虽然担任过乡长、联保主任，并取得了甲乙两种公职候选人资格*《甘肃省陇西县乡镇长选举当选人名簿》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-651。，其职位亦得到上级行政部门的庇护，但由于其行为已经背离了该乡士绅及民众的普遍认同，最终仍逃脱不了“并案核办”，改选下课的政治命运。

第四，国共内战爆发后，田赋兵役日趋加重，乡镇保长开始在上级命令与民众抵触间艰难斡旋，一些深得民望的乡镇保长鉴于形势险恶，均纷纷请辞。就以陇西县乡镇长更迭为例。1947年5月21日陇西县莱子镇镇长伍昌麟辞函称：“查本镇镇长一职，前由第一期代表会选昌麟接充，现已将近二载之久，任劳任怨，奉公守法，未能有益于桑梓，亦未贻害于地方。昌麟本应用全力暂将应付，但近月内身得恶疾，精神错乱，认事不清，反轻反重，若不及早辞卸，不免上误下累，贻害终身，相应函请，查照转报县府另选贤达接替，推进一切，则昌麟感德无涯矣。”*《呈转本县莱子镇长伍昌麟辞职请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-651。9月16日陇西县政府称：“查四月份本县乡镇长副动态情形计，紫来乡副乡长颜希贤被选为乡民代表，首阳镇长原祥麟病故，复兴乡副乡长汪启齐因事他往，昌谷乡长罗锦山因推动工作困难，碧岩乡副乡长张希汉因就学深造，乡长包廷选被选为乡民代表，均经先后辞职。”*《电复紫来乡副乡长颜希贤等辞职案情形请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-651。事实上，这种情形不惟甘肃独有。1946年1月张晓崧在谈论上海整编保甲意义时称：“本市整编保甲工作自本月15日开始以来，已历数日，一般情形，堪称良好，惟有一部分市民被任为甲长或保长时，颇多不愿就职。”*《张晓崧谈整编保甲意义》，《申报》1946年1月19日，第2版。乡镇长的频繁更迭不仅加剧了资金的浪费和社会的紊乱，同时也造成了乡镇保甲机构的运转不良，乡村社会陷于权力的真空状态。

乡镇保甲机构是国民政府行政体系的重要组成部分，是国家权力深入乡村社会的重要一级，也是国民政府加强基层社会控制的桥梁和纽带。如果说20世纪40年代乡镇长的处境艰难，那么保长的处境则更如水火。因此在乡镇长纷纷请辞的同时，无人应选保长遂成为保长选举的瓶颈。1949年4月28日皋兰县中正乡乡长王子丰报称：“该乡第十保保长管意，自本年二月十六日当选，迄今抗不接办，致政令无法推行，附送管意一名，请予法办。”但管意称自己“目不识丁，恐有贻误”，因而请求辞退。经县政府派员调查称“中正乡第十保前次选举保长实欠合法，兹为解决该保纠纷，免误要公计，当会同该乡长于十九日前往该保，召集保民代表管如、刘竹轩及绅耆民众等七十五人”，重新选举，“结果仍将管意以六十二票当选为该保保长”。为了能使该保长顺心就职，皋兰县政府决定“管意第一次被选为保长，因系前任乡长陈森章主持监选，确实不合选举保长法令手续，该乡长王子丰不查明原委，竟勒令管意接充保长，如此处理，殊属失当。除将该乡长王子丰记大过一次，以示惩戒外，已令饬该新任保长管意即日接办。”*《据本县中正乡长王子丰报以新任保长管意抗不接充一案处理经过情形电请核备由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-666。从上述材料中不难看出，无论选举手续是否合法，管意当选保长并非心甘情愿，然迫于上级政令及行政处罚，管意就职也只能是无奈之举。

既然民选保长已经成为一种形式，那么被选的乡镇保长素质则不言而喻。1947年1月，据靖远县大庙乡乡长杜兴泰称：“查上年本乡当选之保长副确能得到民众信仰，办事稳练，成绩较好者固多，而有少数之保长副以近来对保政之不能推行而致落后者有之，因无办事能力已失保民素望，经保民大会开会罢免者有之，此种情形实由于初次选举，民众尚不明瞭选举意义，以致当选者未得其人。经查应予更换之保长副，需要另行选举精干者接充，以期推行保政效率之易速，以故拟据保民大会之要求，饬即另选。”*《为呈未届期满之民选保长副如遇办事不力或失民望时如何办理请鉴核示遵由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-666。然而，这种稍现规则的民选制度在1947年以后开始发生质的改变。内战爆发和田赋兵役的持续加重将普通民众逼到了生死边缘，沦落为国民政府征兵纳税的乡镇保甲机构开始成为民众发泄仇恨的对象，乡镇保长不再成为乡村精英竞逐的对象，即使普通乡民对于竞选该职亦避犹不及。然而，为了完成上级政令，各县政府不得不按照规定选举出足够数量的乡镇保长。正是在这一特殊的时境交替中，各地土劣分子乘虚而入，鸠占鹊巢。据称贵州某县长甚至“大批出售乡镇长，以三堂乡长而言，包张争赎，竟出资达六百万元；胜龙镇镇长出资四百万元；其余二三百万不等，最低亦需百万元。”*《某县长大卖乡镇长》，《贵州民意》1945年第1卷第4期，第18页。本欲改善乡镇保长素质的民选制度此时却成了各地土豪劣绅发财致富、争权夺利的护身符。

面对乡镇保长素质的严重劣化和欺压民众之情事接连发生，乡镇保长与民众之间的矛盾开始加剧，甘肃省政府在无力提高待遇、加强培训的情境下，唯有一途便是加重对不称职之乡镇保长的惩处。1947年1月21日甘肃省政府规定：“民选保长副如有办事不力或已失民望情事时，除所处保民大会得自动提议予以罢免外，该管乡镇长并得依‘修正各县市办理地方自治人员考核及奖惩暂行条例’第三条及第六条之规定，按其情节酌予惩处。”*甘肃省政府代电：《电释民选保长副惩处办法》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-666。然而，正可谓“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，甘肃省政府对于乡镇保长的惩处既不能制止保长的频繁辞职和拒不就任，亦无法提高当选保长的个人素质，乡镇保长的民选模式并未给国民政府的乡村社会治理带来更高的效率。

随着战争的持续进行和田赋兵役负担的不断加重，乡镇保长与普通乡民之间的矛盾日益尖锐，诋毁、呈讼乡镇保长的案卷多如牛毛。如皋兰县八堡乡民众匿名控诉该乡乡长施子寅，称其“本无乡长之资格，更非民众之悦服，不过此次经选乡长者，纯系一种运动手段。况我八堡乡共分七保，心悦诚服之人不过三四人也，其余民众均在敢怒不言。政府此次民选乡长，一为地方治安，二要减轻民众负担，方合政府法令与地方治安之条例。此人做事心似狼毒，视财如命，与地方不为无益，反而害之。”因此请求甘肃省府“恋念苦情，以救民命，速派贤员接替”*《呈为减轻民众负担更换棘手乡长由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-666。。靖远县大庙乡民匿名控诉该乡乡长杨兴泰，称其“为人狡诈，武断乡曲，吸食鸦片，蔑视法纪，种种劣迹，笔难尽述。前于民选乡长时，曾以磕索人民血汗之资——前为本乡副乡长，贿买各保之乡民代表，大肆活动，选伊为乡长，强奸民意，把持乡政，殊失‘民主’之至意。所可痛者，该乡长身为公务人员，而竟吸食鸦片，诛求人民之血汗，供一己之享乐，每至各保巡查，各保长深以大烟之无法供应为苦。”因而要求甘肃省府将其彻查究办，以维法纪，而维宪政*《为吸食鸦片贿选乡长把持乡政鱼肉人民祈鉴核彻查究办以肃法纪而维宪政由》，甘肃省档案馆藏，档号：15-15-666。。面对乡镇保长与乡民矛盾的不断加剧，为了维持乡村社会的稳定，完成战乱年代地方自卫及征兵征粮等工作，甘肃省政府对于上述民众之诉讼，一般采取“匿名禀告，应予不理”的态度而匆匆收场。这一方面表明随着中国国内政治环境的剧烈变动，甘肃省政府已无暇处理乡镇保长的优良寡窳，维持现状成为这一时期甘肃省政府的最佳选择；另一方面甘肃省政府也认识到战争年代乡镇保长的特殊使命与普通民众利益之间的尖锐矛盾，处于夹缝中的乡镇保长成为民众控诉攻击的对象已成见怪不怪的平常事。

四

面对乡镇保长民选而引发的诸多问题，1947年7月甘肃省镇远县县长崔汝峻呈报称：“查现值剿匪紧张之际，军差供应日益浩繁，本县现任民选乡镇人员多不理事，遇事敷衍诿卸，贻误匪轻，为求政令运用灵活配合军事之需要，计拟请在绥靖期间，凡乡镇人员因故去职或开缺时，准由县府暂派干员代理，一俟军事平定再行补行民选。”*《据镇远县政府电请绥靖期间乡镇人员去职开缺准由县暂派员代理一案请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。对于崔的建议，内政部认为“与规定不合，未便准行。如民选乡镇长因故去职或开缺时，得由原选举之民意机关依法改选或选补，并报民政厅查核，以免藉口情形特殊，任意由县遴员派任，滋生流弊。”*《内政部复甘肃省政府电》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。可见在内战初始，民选乡镇保长虽给国民政府控制乡村社会带来了一系列的问题，但基于对宪政和地方自治的长远考虑，国民政府仍然不想在此时脱掉为其乡村社会控制披上的民主外衣。

然而，国民政府的这种坚持并未延续多久，随着国共内战的全方位展开和国民党军队的不断失利，使得国民政府对基层社会的汲取愈来愈多，而民选乡镇保长在诸多因素的困扰下已无法完成战争年代对人力、物力和财力的大规模征运。1948年6月甘肃省政府电呈内政部称：“1.本省各县市局乡镇长系三十五年七月起办理民选，依照县各级组织纲要第三十三条、市组织法第三十四条之规定，区乡镇长任期定为二年，瞬将届满，自应分别改选。为行宪政府业已成立，省县自治通则即将颁布，此项通则公布后，县以下各级自治机构均将全部改组，预计时日至多当不出一年。区乡镇长如在此时改选，将来自治通则颁行后，在新选之乡镇长任期未满前又须改选。值兹动员战乱时期，安定为先，人事变更频繁，不特影响业务之推行，尤恐因选举之争竞滋生事端，似应重加考虑，酌予变通，以期法令事实，兼筹并顾。2.在此过渡期间，各县市局乡镇长任期届满者，拟援照省县参议员延长任期例，一律延长至自治通则颁布后，区乡镇自治机关改组成立后，正式区乡镇长选出之日为止。”*《民政厅长马继周致甘肃省政府代电》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。对于甘肃省政府的这一提议，内政部认为不可，令其“于期满后依法改选，不得延长”*《内政部函甘肃省政府代电》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。。但此时的甘肃省政府迫于形势之严峻，已不再遵循内政部的意见，而于同年7月训令各县市局长、专员称：“各区乡镇长任期已再电内政部准予延长在案，在未奉令前，各区乡镇长任期届满者一律暂缓改选，仰饬遵照。”*甘肃省政府：《区乡镇长任期届满者暂缓改选》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。

虽然甘肃省政府已对内政部的政令进行了变通处理，但战争年代乡镇保长的驭重角色已不容其朝选夕辞，将乡镇保长的产生模式由选举转变为委派再一次成为这一时期甘肃省县政府的共同意愿。1949年5月，甘肃省第四区行政督察专员高增级、天水县县长高德卿、秦安县县长杜凌云、清水县县长杨贻书、礼县县长阎广、通渭县县长李志谟、甘谷县县长陈永康、武山县县长柴庆荣、西和县县长张孝友、两当县县长刘世英、徽县县长胡晋一联名提议“乡镇保甲长暂时采用派任办法”。其理由是“民选乡镇保甲长施行以来，利弊互见，如选贤与能、推行政令、维护桑梓、不负民望者固多，其有文化闭塞、知识水准低落之区域，碍于法令，限于人才，以削足适履之拙策，奉行民选之功令，非特不堪称职，且足以误国误民。值兹非常时期，为应付万一，配合上级政府之要求，对民选乡镇保甲长亟应予以调整。”*《乡镇保甲长暂时采用派任办法案》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。其调整办法为：“1.民选乡镇长经县府考核如有才不胜任，贻误要公者，准由县长撤换，报请省府核备。2.如本乡无适当人选，准由县长另派其他乡镇人员充任。3.各乡镇保甲长由各乡镇保长切实考核，其不称职者由各乡镇长另派其他公正精干富有热情人士充任。”②《乡镇保甲长暂时采用派任办法案》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。

对于上述提议，其他各县亦随之附和。如西和县政府呈电称：“查本乡镇长实行民选以来，固有选举得人，工作顺利者，而因选举造成地方派系意见分裂，纠纷迭出者亦复不少。乡镇长当选后应付人事足感困难，每一工作辄有人出而反对，藉端攻击，希图再选，且有乡镇长希求人民之所好，不顾国家之大计者，以致影响工作效率甚大。值此军事时期，地方事务繁多，实有改选为派之必要。”*西和县政府：《乡镇长之选举改由县政府委派任用案》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。通渭县县长李志谟称：“乡镇保长实施民选以来，所有地方自治及政府委派事项无形降低效率，揆厥原因，多由代表会代表偏重情感，所选出之乡镇保长间有不合政府选贤与能之意旨，以致能者退藏，庸碌当道，对一切政令之推动，率多迟误。值兹非常时期，似应权衡本省实际需要，将乡镇组织予以变通，以求切合。”*《各县乡镇保长拟将民选改由政府遴派以增效率而利政令案》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。庄浪县县长严德骏称：“本省文化落后，人民水准、文化水准较低，一般下级工作干部选任困难，尤自民选乡镇长以来，常因人事不宜或因办事能力太差，对工作不明缓急，屡有遗误。兹当戒严期间，乡镇工作应以精强干练者充任，故民选乡镇长有酌改由政府委派之必要。”*《为戒严期间民选乡镇长酌量改由政府委派以利工作由》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。华亭县县长李晓白称：“本县系接战地区，军差繁重，工作紧张，选任之乡镇长碍于情面，办事敷衍，工作推进至感困难，亟应由县府遴派干员暂行接办，以利事功。”*《接战地区乡镇长拟请一律派任以利行政案》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。面对各县之提案，甘肃省政府认为：“1.民选乡镇保长在现行法令未变更前未便遽行废止，惟有不能胜任情事，为适应当前非常情势，便利县政之推行，自应于法令事实兼筹并顾之下，酌予变通办理。2.民选乡镇保长如确有不能胜任情事，得予免职另选，报府核备，但在接战地域各县得由各该县府暂行遴派妥员代理，仍将代理人员姓名、资历报府备查。”*甘肃省政府：《核饬行政院会议有关民选乡镇保长改由县政府委派》，甘肃省档案馆藏，档号：4-8-622。

由上可知，近代中国连绵不绝的战争使得乡村社会青壮年劳力极度缺乏，而劳力的缺乏和社会的动荡进一步加剧了乡村社会的贫困。在这个人力、物力极度缺乏的年代，国民党政权为了维持战争机器的运行，只能任由乡镇保长对乡村社会进行无休止的索取。然而，这种索取遭到了乡民们的拼死抵制，而乡镇保长的频繁更迭更使国民政府的征运计划屡受挫折。为了进一步加强对基层社会的控制与索取，同时避免因乡镇保长频繁更迭而引发的诸多问题，甘肃省政府在内战行将结束之时最终决定将乡镇保长的产生模式由选举回溯到委派。乡镇保长产生模式的回流，在一定程度上隐现出国民党政府推行基层民主的限度，尽管这种限度的背后隐藏着诸多无奈。诚如蒋廷黻在谈论改革地方行政时所言：“健全行政不外组织紧凑、运用灵活、职权相当；人才得宜、才尽其用；经费充足、支配合理。我国地方政府对此三方面殊欠健全。”*《蒋廷黻谈改革地方行政》，《申报》1936年4月30日，第6版。正是在政治、经济、人才等诸多因素的制约下，国民政府所实施之“地方民选，既无民选制度之前提条件存在，又无民选制度之真正内容，一切还是以一党包办作中心，其结果，当然是包办、操纵、贿选、劫持等怪象也就层出不穷，而牛波马勃，败鼓之皮也都成为人民代表，即使有一二正绅，也不外是点缀而已。”*黄道庸：《现行地方民选制度平议》，《民主星期刊》1945年第8期，第2页。

[本文为国家社科基金项目“南京国民政府甘肃保甲制度与基层社会控制研究”(13BZS061)的阶段性成果。]

责任编辑：汪谦干

A Paradox of Democratization:the Democratic Elections of Town-chief in Gansu during the period of 1940s

LIU De-jun

(School of Modern China Research，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

Abstract:After the Anti-Japanese War,the Nationalist Government inherited the triple demise of Sun Yat-sen and began to implement the constitutional democracy under the public pressure.In order to make the preparation of constitutionalism democracy,National Government decided to turn the appointment system into election system for finding qualified town-chief.In 1945,Gansu also started to elect town-chief because of the National Government’s repeatedly urged.Gansu’s ground is remote in the northwest China,economic situation and rural elite are extremely lacking,people’s thinking was backward,therefore town-chief was hardly elected in these small towns and villages.Coupled with the outbreak of civil war and increasing land tax for military service,it further exacerbated the conflict between villagers and town-chief.The position of town-chief was no longer contested objects for the rural elite.It was not uncommon town-chief resigned the position or was forced to work.They had wanted to use this election to improve the quality of town-chief,but it became imbalance of rural power structure.Facing with unqualified of town-chief and disordered in the towns,Gansu Provincial Government was forced to appoint the leader again at the end of the civil war.With the failure of election system for town-chief in town,it declared that it was just the democratic illusion at last for the Government which were in the adverse circumstances trying to save the reputation of nationalist party.

Key words:The period of National Government；town-chief；democratic elections；Gansu Provincial Government

作者简介：柳德军(1979-)，男，甘肃静宁人，山西大学近代中国研究所讲师，历史学博士后。

中图分类号：K265.9；K266.9

文献标识码：A

文章编号：1005-605X(2016)01-0083-10