滨州市民生档案问题探析

文・卢艳

滨州市民生档案问题探析

文・卢艳

“服务民生：中国档案服务方向的新选择”，这是原国家档案局局长杨冬权在第16届国际档案大会第146次平行会议上演讲的标题。民生档案作为各级各部门认真履行工作职责过程中形成的与人民群众利益密切相关的专门档案，事关人民群众最直接、最现实的利益问题，是维护群众权益的原始凭证，也是改善民生必不可少的重要环节。

为全面了解掌握滨州民生档案在服务民生、促进经济发展和社会和谐方面的积极作用，推动全市民生档案管理工作，努力营造广大公民学有所教、劳有所得、病有所养、住有所居的良好氛围，确保民生档案依法归档、科学保管、有效利用，滨州市档案局对全市20多个存有民生档案的业务单位进行实地考察和调研，主要内容包括民生档案的种类、数量、形成时间、日常管理部门、全市分布情况，基本摸清了滨州市民生档案的保存情况。

一、全市民生档案管理工作的现状

（一）民生档案管理工作比较完善

随着民生档案资源越来越丰厚，普通民众对档案信息的需求也日益增长。大部分单位领导能够重视档案工作，设立了综合档案室，对专业档案实行集中统一管理或专室管理；配有专职或兼职档案员，定期对档案员进行业务培训；基本形成了档案管理网格体系，制定有专门的档案整理办法，并依据办法对民生档案进行了收集、整理、编目；将档案工作纳入年度工作计划及相关人员岗位职责，等等。比如，市民政局领导、市物价局领导对档案工作十分重视，亲自向市档案局同志询问档案整理有关办法，询问本单位档案整理情况。

（二）民生档案种类繁多、数量庞大、涉及面广、利用频繁

经调查全市民生档案有社保档案、婚姻档案、学籍档案、医学鉴定档案、公证档案等64种之多，共计930614卷（件、盒）。涉及社会管理的方方面面和诸多部门。这些民生档案记载着民生工作情况，与民众生活、民众利益息息相关，所以利用率也是日益频繁。如房地产管理局档案中心保管的房产档案826000卷，仅2015年为办理业务就利用档案54502人次，给档案室的接待能力提出了很大的挑战。

（三）民生档案种类、数量呈快速增长的趋势

随着医疗保险参保率的大幅提高，社保类民生档案在巨量增长。市民购房需求的踊跃，也使得房产档案的数量直线上升。再如工伤认定案卷、人事代理档案、慈善救助档案、拆迁档案、房产档案、企业注册鉴定档案、公证档案等等，数量也是呈几何倍增长，大多已突破万卷。此番种种，足以说明民生档案的增长速度是空前的，超出预期的。

（四）民生档案的收集与整理情况相对较好

大部分民生档案形成单位已完成了2014年以前的民生档案整理告知。64个民生档案种类中有56种整理较规范，49种整理达到了规范化、标准化，比如卫生系统的医疗事故技术鉴定档案、免疫预防管理档案；物价系统的收费许可证档案、价格鉴证案卷；工商系统的案件档案、企业注册鉴定档案；司法系统的公证档案；计生系统的病残儿鉴定档案等。

（五）民生档案保管条件有所改善

近年来，随着档案工作经费投入的增加，大部分单位建立了专用库房，购置了密集架，安装了空调等专用设备，民生档案工作的基础条件得到改善。比如，市人力与社会保障局、市工商行政管理局、市物价局、市建设局、市房地产管理局、市住房公积金办公室等单位都设有专用大库房，内安装有密集架、去湿机、空调等。卫生局、疾病预防控制中心、民政局等单位的专用库房也已建成，即将搬入。

（六）多数民生档案纳入了计算机网络信息化管理

调查的24个部门中，有17个部门实行了信息化管理。如工商行政管理系统的工商企业注册鉴定管理系统、计生系统的流动人口信息管理系统、住建系统的房产档案管理系统、市档案局也已将知青档案全文扫描录入档案管理系统，学籍档案、公证档案的录入工作也在加速进行中。

二、民生档案工作存在的问题及原因

（一）档案法律意识欠缺

个别单位档案法制意识极差，甚至不知道中国已有《档案法》。不懂得民生档案要集中归档、统一管理，存在着档案工作制度不健全、库房管理不安全等现象，有的民生文件材料还保存在个人手中。

这里面有单位领导不够重视的原因。比如，部分领导认为档案工作属于不出“成绩”的工作，不象其他工作那样可以“显山露水”，忽视了档案工作“功在当代，利在千秋”的作用，认为档案可有可无，因此“说起来重，排起来次要，忙起来忘掉，用起来重要”。同时，也有宣传力度不足的原因。由于档案工作有一定的保密性、机要性，各媒体对档案的宣传十分拘谨有限，因此，档案部门在公众心目里总是蒙着一层神秘的面纱，导致其难以走进人们的心里。

（二）档案安全管理问题突出

有的单位以工作忙，人手不够为借口，将涉民档案像废纸一样乱堆乱放；有的单位档案整理虽然规范，但却没有检索工具，查找档案需一本一本去翻；还有的单位对自身档案没有统计，不知道自己有多少档案，也不知道档案起止年度，甚至连查阅登记都没有。有的单位档案库房是由办公用房改用的，面积小、设施简陋，远不能满足档案存管的需要；有的单位没有档案专用库房，民生档案只能放在文件柜里，个别单位甚至将档案堆在地上；有的单位把档案跟办公垃圾堆一堆放在杂物室里，霉味刺鼻，且跨过一堆堆乱七八糟的杂物，才能拿到档案。

导致上述情况的原因，一是民生档案制度不健全。近年来，随着一些民生档案的管理办法，管理规定，档案标准的及时出台，为民生档案的规范化管理奠定了一定的基础，但是尚不能覆盖所有民生档案领域，致使单位没有统一的整理办法和标准，故而造成了档案整理的不规范。二是档案管理人员素质偏低、业务水平不高且流动性大。在“任何人都可以干”“看摊守库”类似仓库保管员的职责下，档案人员的选配往往是很随意的。有的单位档案管理人员不固定，没有专职档案员，档案业务还不等熟悉又调到别的科室，有的单位甚至一年更换二到三个档案员，年年是新手。由于档案员的频繁更迭时档案不进行交接，或是不认真交接，故而造成了档案的流失。三是档案基础设施滞后。档案工作在部门中从属位置，导致一些经济条件一般的单位，常常忽略对民生档案基础设施的投入。

（三） 民生档案进馆难度大

按照国家的有关规定，各单位形成的档案，在本单位保存满10年后，应向同级档案馆移交。但是我市综合档案馆目前仅有学籍档案、知青档案、公证档案三类民生档案入馆。其它六十余种民生档案仍存于各涉民单位的业务部门，协调进馆难度很大。

究其原因，一是档案法制观念差。个别涉民单位对民生档案工作漠然置之、推诿扯皮、协调不力、行动迟缓，致使档案门类收集不全；更有个别涉民单位把移交工作视为一种负担，领导不重视，敷衍塞责。单位档案员兼职过多，素质偏低，不负责任，拖泥带水，从而加大了民生档案移交进馆的难度。二是民生档案形成主体多样性。由于民生档案种类繁杂，点多面宽，归属不清，社保、土地、婚姻、房产等档案与各职能部门的业务工作密切相关，加上各单位档案室已无力接收，导致这部分档案大多分散保存于相关部门，难以集中统一进馆。三是涉民单位仍存有查档收费的问题。各别涉民单位利用档案需要交费，且“利润可观”，利用一份档案收费20到50元不等。如果民生档案移交进馆，涉民单位就少了这部分收入，于是千方百计找理由不进馆或是延迟进馆。

（四）民生档案开发利用率低

从1980年开放档案的决定出台，到1987年《档案法》对开放档案的法律规范，再到2008年《政府信息公开条例》的实施，均可见国家坚定的档案开放的决心。这一系列措施的施行，让档案利用率有了一定的提高，但还存在很多问题。比如保险待遇、慈善救助、社会养老、再就业等民生档案与群众日常生产生活密切相关，利用比较频繁，然而这些领域的档案工作才刚刚起步，管理分散和服务手段落后导致了这部分档案难以集中统一向公众开放，对老百姓利用档案造成了极大不便。

究其原因，一是民生档案资源管理分散。民生档案整理移交工作面广、线长、难度大，让涉民单位形成了各自为政的档案管理习惯。加上档案数量巨大，各涉民单位档案室无力接收，导致了这部分档案大多分散保存于相关部门，他们以平时业务工作要经常查阅为由，不愿移交到期民生档案入馆，如生育保险档案、工伤保险档案、企业保险缴费档案等均由市劳保处管理。婚姻档案、收养登记档案、勘界档案、行政区划调整档案均由民政局下属社会事务科管理。这种由各业务部门保存，不按时移交单位档案室集中管理的方式，使档案利用服务手段落后，社会共享度不高，难以有效满足群众利用需求，档案安全保管也得不到保障。二是利用服务手段落后。当今社会生活节奏不断加快，档案利用者已经不满足于良好的服务态度，而是希望获得更专业、更便捷、更简单、更高效的服务方式。传统落后的档案管理利用手段，和对档案保管情况一知半解的服务人员，都会成为档案开发利用的障碍。三是档案信息化建设相对落后。信息时代的到来对档案管理工作提出了新的要求，加强档案信息网络建设，实施网络化服务，是提高涉民单位民生档案工作层次的一个重要举措。而管库建设、设施设备不到位，档案信息分类不专业，规范化建设落后，网络化标准不高等原因，都已成为阻碍档案信息化发展的绊脚石。

三、加强民生档案管理工作的建议

（一）加大档案宣传工作力度，提高档案意识

档案来源于社会，反映了社会的方方面面，为社会的各项工作提供服务，具有鲜明的社会性。提高社会的档案意识，就要突出档案的社会意识，注重档案宣传对象的普遍性，这要求我们的档案宣传工作要面向社会大众。滨州市档案馆近年来借助新闻媒体、档案网站、纸质宣传品、出版物等多种渠道进行宣传，增加了滨州档案的知名度和影响力，树立了良好的滨州档案形象。另外，要注重的档案宣传的重点性，把向各级领导、立档单位宣传档案工作有关法律、法规作为第一要务，提高档案形成部门的档案意识，为档案工作的顺利开展打好基础。

（二）加强民生档案业务指导，提高档案质量

业务指导是档案行政工作的一项重要职能，对档案工作法规建设、组织协调和监督工作的开展有着重要作用。随着社会公民档案意识的提高，对档案的需求特别是民生档案的需求愈加强烈，档案开始广泛为民所用。加强民生档案的业务指导工作，切实加大档案教育培训工作的力度，进行现场业务指导，确保各种新形成的与民生有关的文件材料及时收集齐全，进行规范化整理，并按照档案法的质量技术要求移交进馆，以满足利用的需要。成为新形势下做好档案工作的首要任务。

（三）整合民生档案信息资源，夯实发展基础

针对目前民生档案资源分散保存于各单位业务部门，给百姓利用带来不便的客观情况，必须整合全市民生档案信息资源，通过征集、接收、寄存、代管等形式，把民生档案集中到综合档案馆保存，并确保涉民单位依法向档案馆移交到期档案，使所有与民生相关档案能够更快地提供给广大群众利用。这就要求我们逐步收集全市范围内的婚姻登记、房产、土地、教育、社会保障等与老百姓利益密切相关的档案，同时，加强民间保存的记录普通百姓生活工作状况的档案资料的征集，使档案馆真正成为既保存政府信息，又保存社会公众信息的综合档案馆，造就“大档案”格局，实现民生档案信息资源真正地为社会共享。

（四）拓展民生档案服务领域，提高服务水平

要更新知识、转变观念，围绕以改善民生为重的社会建设，大力做好民生档案服务利用工作。简化民生档案利用手续，完善利用制度，不断创造各种便利档案利用的形式。要拓展民生档案服务领域，提高服务水平，构建新时期档案利用工作系统体系。不但要从档案部门的角度去探讨如何提高服务水平，也要从利用者的角度去研究对策、寻找方法，最大限度地满足利用者不断提高的档案利用需求。

（五）实施民生档案信息化，建立利用平台

要改进和更新档案利用的方法和技术，推动档案资源的数字化管理和网络化查询。各涉民单位要做好民生档案数据库数据备份工作，根据本单位档案归档制度，按时向综合档案室移交纸质和电子档案。档案管理部门应建立区域性、多层次、规范化的民生档案数据库群。应用数字化技术手段与网络工具，提高开发档案资源的能力与水平，开展网络档案服务。在丰富馆藏民生档案的基础上，对涉及民生的各类档案，集中力量，优先编制专题目录，建立比较完善的民生档案专题数据库，建立档案信息查询利用的平台，以高效先进的利用服务方式服务社会发展，满足公民对档案信息的需求，真正实现信息资源共享、利用快捷方便的目标。

（作者单位：滨州市档案局）