贵州生态文明行政执法：亮点、难点与重点*

赵　翔

贵阳学院社会管理学院，贵州　贵阳　550005



贵州生态文明行政执法：亮点、难点与重点*

赵翔

贵阳学院社会管理学院，贵州贵阳550005

摘要：生态文明行政执法的完善，既离不开中央层面的“顶层设计”与总体性制度供给，更需要地方层面的积极探索。贵州生态文明行政执法既有从点执法到面执法、从松执法到严执法、从单一执法到联合执法与公众参与等亮点，又存在行政执法不规范、不严格、不文明和不透明等难点，亟需把握健全执法体制、强化执法能力、规范执法行为和完善执法监督等重点。

关键词：生态文明；行政执法；贵州经验

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，全面推进依法治国必须保障法律正确实施与严格执法。在我国，行政机关是法律实施不可或缺的重要主体，“大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规的执法工作都是由行政机关来承担的”。进言之，在十八大报告将生态文明建设融入“五位一体”总体布局、《环境保护法》修订案将生态文明建设纳入立法目的、中共中央国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》等背景下，社会主义法治体系的完善必须体现生态文明的价值诉求，重视生态文明行政执法的运行效果。理论与实践充分证明，生态文明行政执法的完善，既离不开中央层面的“顶层设计”与总体性制度供给，更需要地方层面的积极探索。作为全国首批生态文明先行示范区之一，贵州生态文明行政执法的亮点、难点和重点值得推介、归纳与总结。

一、贵州生态文明行政执法要突出亮点

良好生态是贵州的优势和品牌，贵州依靠先天优势和后天探索坚守发展和生态两条底线，推进了全国生态文明先行示范区和生态文明法治建设。不可置否，贵州在生态文明立法和司法方面成绩斐然，一方面制定了《贵州省生态文明建设促进条例》等生态文明建设的法规近八十件，这些地方性立法以贵州实际问题为导向，既注重对上位法的补充细化，又强调先行先试，彰显了贵州特色；另一方面，继率先成立环保审判庭与环保法庭以来，贵州三级法院形成了“145”生态环保案件的集中审判格局，并有效探索了环境公益诉讼、专家证言、第三方监督和环保能动司法等制度机制，为贵州生态文明建设提供了司法保障。就贵州生态文明行政执法的亮点而言，因相关宣传不足而略有缺憾。

不可否定，贵州在生态文明行政执法方面，探索了贵阳生态文明建设委员会等行政执法体制改革，以“六个一律”环保“利剑”执法专项行动加大环境违法的惩治力度，开展了联动执法机制建设，通过政府购买环保服务，推行第三方治理，有效运用信息公开、信用约束等手段和现代化大数据技术，推动了生态文明行政执法部门从过度依靠行政手段向综合运用法律、经济、技术等手段转变，降低了执法监管成本，提高了环保监管效能。这种从点执法到面执法、从松执法到严执法、从单一执法到联合执法与公众参与等执法制度的“贵州经验”，顺应了生态文明行政执法的发展趋势。

二、贵州生态文明行政执法要解决难点

十八届四中全会《决定》梳理了当前行政执法中“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”等与法治建设不适应、不符合的难点问题。申言之，生态文明行政执法难是制约区域生态文明建设中的短板，实践中环境执法往往被喻为“纸老虎”而遭诟病。同理，贵州生态文明行政执法存在与生态法治建设不适应、不符合的难点问题也在所难免。

第一，行政执法不规范。“南方有水皆污，北方有河皆干”之说，虽然夸大其词，却较真实地反映了我国水生态问题的现状。众所周知，贵州最大的生态问题就是水污染问题。环境监测方面，当前环保与水利等部门分别对水环境质量和水资源质量开展监测，因缺乏必要的协调，往往各自发布数据有别的监测公报而存在监测执法的不规范。环境监管方面，就未报批环境影响评价文件擅自开工建设的环境违法行为而言，因《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》与新《环境保护法》、《贵州省环境保护条例》的规定存在冲突，使某些地区的环保和公安等执法部门的联动协调机制不足，而存在监管执法的不规范。

第二，行政执法不严格。贫困落后与生态脆弱是制约贵州可持续发展的短板，“牢牢守住发展和生态两条底线”是贵州正确发展的科学抉择。然而，现实中有些地方政府的这种行政能力有待加强。黔西南州某新区管委会向区环保部门下达了十个千万元以上项目的招商引资任务，违反了监察部与原国家环保总局关于“禁止对环保部门、监察机关下达招商引资任务和指标”的规定，致使地方政府遭遇发展与生态两难。因生态文明行政执法面广且内容繁杂，加之执法机构受设备、人力、财力等因素所限，往往难以做到“全覆盖”、“零容忍”，而存在监管责任不到位，执法力度不严格等难点问题。

第三，行政执法不文明。行政文明执法，要求行政处罚、行政强制等行政行为应当文明、适当，需要转变行政执法主体与行政相对人的火水关系为鱼水关系，构建和谐执法的工作氛围。然而现实中往往事与愿违，如某地城市综合执法机构在拆除旅游景点河道内烧烤棚等违法建筑时，因执法的人性化和文明理性不足，造成了个别相对人以命相搏；再如某些执法部门在运动式执法中搞突然袭击，不事先通知企业，就随时拉闸断电、停水，造成生产设备损害，混淆了生态文明严格执法与文明执法的界限。

第四，行政执法不透明。贵州地处喀斯特地貌，其地表水和地下水相互连通，城市垃圾填埋处理不当，极易引发水污染问题。实践中，因贵州城市垃圾填埋处理遭遇瓶颈，而先进的垃圾焚烧发电处理却起步艰难、推进缓慢，其阻力主要来自于公众的疑虑与反对，根源在于执法部门忽视信息公开与公众参与等透明执法建设。此外，行政执法不透明还表现为，某些地区从环评报告到企业环评验收，从企业的排污量统计到环保部门的行政罚款，往往存在执法造假的漏洞，并尤以基层执法为甚。

三、贵州生态文明行政执法要抓住重点

贵州地处喀斯特地貌，其地表水和地下水相通，加之城市垃圾填埋、农村面源污染等原因，是导致其水资源短缺、水环境污染和水生态破坏等“水问题”的主要根源。所以，从行政执法内容的轻重缓急来看，贵州生态文明行政执法应重点关注水生态文明的行政执法。

从行政执法策略看，贵州生态文明行政执法存在不规范、不严格、不文明和不透明等难点，实质上事关其行政执法体制、行政执法能力、行政执法行为和行政权力监督有待完善等深层次问题，据此相关对策应有所侧重。

第一，规范执法，健全行政执法体制。以十八届五中全会精神为指导，以《环境保护法》修订案、《贵州生态文明建设促进条例》、国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》和《国家生态文明先行示范区建设方案(试行)》等法律法规和规范性文件的实施为契机，完善贵州生态文明行政执法体制的顶层设计，重点规范水生态监测执法与生态监管执法等权责配置的交叉、重叠和疏漏问题，逐步破解其权责不清、体制不顺和法制不健全等执法症结。

第二，严格执法，强化行政执法能力。以前述顶层设计为基础，深入落实法律法规对地方政府及其负责人的环境保护责任，提升地方政府行政执法能力，建立“定责、履责、问责”的网格化责任管理体系，逐步实现生态环境执法监管全覆盖，营造严格执法的法治环境。同时完善生态文明行政执法机构及其编制人员的性质和执法身份，增加设备投入和技术投入，完善行政执法资源，夯实生态文明行政执法能力建设。

第三，文明执法，规范行政执法行为。以制定《贵州生态文明行政执法行为规范》为契机，严格要求执法人员遵纪守法、以身作则，树立良好的职业形象，使广大执法人员在潜移默化中养成文明执法的良好习惯和高度自觉。以遵循告知、证据、说明、陈述、听证等行政程序要求，厘清严格执法与文明执法的界限，推动理性、文明执法。

第四，透明执法，完善行政执法权力监督。有效整合行政执法的信息资源，在确保信息安全的前提下，有效预防虚假执法等腐败现象发生。最大限度地实现生态文明行政执法全过程的公众参与和阳光办案，接受公众监督，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。同时还应健全生态文明行政执法的党内监督、人大监督、行政监督、司法监督和媒体监督等渠道，按照依法、科学、有效、统一原则，引导执法人员自觉履行法定职责，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，逐步实现权力制约与权力保障相统一。

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中图分类号：F326.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0038-02

作者简介：赵翔(1973-)，男，布依族，贵州黎平人，贵阳学院社会管理学院副教授，中南财经政法大学环境法博士研究生，贵阳市律师协会生态文明专委会副主任，研究方向：环境法、行政法。

*贵州省教育厅2016年度厅高校人文社科研究项目“贵州水生态文明行政执法研究”阶段性成果；主持人：赵翔。